新时期我国“大城管”体系建设的进展、问题与推进策略

余池明?唐潇?张晓娟

“大城管”这一概念源于20世纪80年代初期。当时，国家允许农民自带口粮到小城镇经商，经济繁荣的背后也带来环境和交通秩序的脏乱差。实际工作中发现，市容环境秩序和交通秩序整治不是哪一个部门能够解决的事情，于是探索建立城市政府牵头、各相关部门齐抓共管的工作机制，俗称为“大城管”工作格局。虽然城市基础设施的运行维护和市容环境秩序一直有相关职能部门负责，但以“城市管理”为名的政府部门的形成却是比较晚的事情，从这个意义上来说，“大城管”体制的诞生比“城市管理”部门的形成要更早。本文重点分析党的十八以来，特别是2015年中央城市工作会议以来的“大城管”体制进展情况、存在的问题，并对未来“大城管”体系的发展趋势进行了展望。

一、进展情况

党的十八大以来，“大城管”体系建设主要取得了四个方面的进展。

（一） 提高领导组织体系规格

近年来，为了有效发挥城市管理统筹协调作用，不少城市提高城市管理委员会领导规格，进一步强化了城市管理的领导、组织、执行、督察、考评、奖惩工作。以厦门市为例，2020年在《厦门市城市综合管理试点实施方案》基础上，进一步升级了市城市综合管理委员会及办公室。市城管委由市委、市政府主要领导挂帅，市直相关部门和各区区委、区政府主要负责人作为成员，负责统筹推进城市综合管理工作，主要起“把方向、出政策、作决策、解难题”作用。市城管委下设市城管办，由市政府分管副市长兼任主任，市城管办主要负责牵头组织、统筹协调、监督考核等具体工作。形成了全覆盖的“强大城管制”模式，使“大城管制”更具有权威性。2021年，厦门市颁布了《厦门经济特区城市综合管理条例》，以地方立法的形式明确“大城管”体制。

（二）纳入地方立法，提高法定化水平

2013年3月1日实施的《武汉市城市综合管理条例》，是我国第一部冠以“城市综合管理”之名的地方性法规，被称为“大城管”立法。

党的十八大以来，省和地级以上城市（自治州首府所在城市、自治县、经济特区）出台城市管理类条例共42部，是党的十八大之前地方出台城管条例的3倍。从党的十八大到中央城市工作会议召开之间，地方出台城市管理（治理）条例7部。中央城市工作会议以来，中央和各地加大了城管立法工作力度。国家住房和城乡建设部《城市管理执法办法》于2017年3月30日正式出台，自2017年5月1日起实施。同时，国家住房和城乡建设部城市管理监督局多次组织召开城市管理立法调研和座谈会，研究《城市管理条例》的立法思路和要解决的问题。湖南省出台了《城市综合管理条例》，陕西省出台了《城市管理综合执法条例》，上海市修订了《城市管理行政执法条例》。同时，37个地级以上城市（自治州首府市、经济特区）陆续制定出台了城市管理条例（城市综合管理条例、城市管理行政执法条例），明确城市管理及执法的法定职责、领导体制和工作机制，地方城市管理立法取得一定进展（表1）。同时，各级城管部门积极贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，开展法治城管建设，广泛开展城管领域普法教育，坚持严格规范公正文明执法，努力提高城市管理法治化水平。

表1 城市管理地方立法统计表

资料来源：本表由余池明统计，时间截至2012 年年底。

城市管理通过地方立法形成长效机制，提高了执法效力，提升了法定化水平，开拓了新局面，标志着我国城市管理进入了法制化轨道。

武汉城管队员上街宣传政策法规。武汉城管提供

（三）完善“大城管”综合指挥平台建设

数字化城市管理平台的创建，是中国特色城市管理模式的重大创新，它为城市管理提供了坚强有力的技术支撑，为公众参与城市治理搭建了互动沟通平台。《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）提出，要整合信息平台，积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，到2017年年底，所有市、县都要整合形成数字化城市管理平台。据统计，截至2019年10月，全部直辖市、省会城市建成数字化城市管理新模式，地级市建成266个，占80%；县级市170个，占48%，县城474个，占30%。2020年以来，国家住房和城乡建设部推广上海市城市运行“一网统管”经验，数字化城市管理平台进一步向城市运行管理服务平台发展。

（四）加强城市综合管理考核体系建设

中发〔2015〕37号文提出，要加强组织领导，健全考核制度，将城市管理执法工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部政绩考核体系，推动地方党委、政府履职尽责。

以北京市为例，其城市综合管理考核评价体系建设一直走在全国前列。2004年，北京市东城区借助数字城管平台，建立起了数字化城市综合管理考评机制。2015年，北京城市執法协调办公室牵头制定了《北京市城市管理综合执法“四公开、一监督”考核评价办法（试行）》，共设非法小广告管理、停车管理、店外经营与堆物堆料、户外广告与牌匾标识等9个监管事项，为城管、公安、交管、住建、卫生和市政市容等50个成员单位制定了相应的考核评价体系。2016年，北京市城市管理委员会、首都城市环境建设管理委员会办公室挂牌成立，此后，修订了《2017年首都环境建设管理考核评价实施细则》，形成了“1+2+10+N”的指标框架体系，建立了“月检查、月曝光、月排名”机制和“半年组织联合检查、年终实施综合考评”的工作机制。

二、存在的问题

（一）“大城管”体系不够健全

现有城市管理体系存在整体性和系统性缺乏的问题。相当一部分城市的“大城管”高位协调机制不健全，没有发挥统筹城市管理相关部门齐抓共管的作用。城市内部各个部门之间存在管辖范围不明确、职能职责交叉的问题，导致各个职能部门之间相互推诿或者重复管理。在城市运行管理方面，也存在管理状况底数不清、信息化水平不高，以及应对风险处置能力不足等问题。例如，城市地下管线有水电气热等8大类20余种，涉及30多个部门，互相缺乏有效协调机制，存在多头管理或管理缺失问题。至于跨城市、跨区域的城市管理和城市治理工作，才刚刚起步，还没有形成成熟的区域协调机制。

（二）城市管理宏观引导缺乏有力的手段

城市管理工作整体性和系统性的缺乏，也导致各地城市管理局限于就事论事，没有建立起长效机制，在宏观引导方面缺乏有力的手段。首先，城市管理缺乏综合性的上位法，造成相关工作缺乏法律依据，执法困难。其次，城市管理自上而下的督察督办工作体系未建立，省级城市管理监督作用尚未充分发挥，没有形成从中央到省厅再到地市的城市管理工作监督考核体系。此外，基层城市管理监督评价机制不够完善，存在主管部门不愿监督，社区街道不便监督，组织监察部门由于专业不熟难以监督，民主和舆论的监督力度不够等问题。

绍兴市上虞区城市管家平台。绍兴城管提供

（三）缺乏全国性城市运行管理服务评价标准

大多数城市还未完全脱离传统的城市管理模式，缺乏全国性的城市运行管理服务评价标准。具体表现在：一是评价指标不科学、不严谨，对于城市管理领域的各个子系统没有建立良好的评价指标，或者随意建立评价指标；二是评价内容不全面、不深入，没有从各级岗位、部门、区域等进行全面评价，评价不够到位；三是评价方法不完善，没有形成评价规律，尚未建立阶段性、实时性的评价方法；四是评价形式不科学，缺乏各部门之间的横向或者纵向比较等。

（四）城市管理高位协调机制不够完善

目前，城市管理高位协调机制不够完善，管理主体从纵向各级行政主管单位到横向各职能部门乃至各城市之间，仍存在不能合理统筹和协调的问题，从而导致管理中各种问题的出现。一是有些城市对城市管理高位协调机制建设不够重视，有的甚至还没有成立城市管理委员会，从而缺乏对城市管理工作的宏观统筹。二是地方城市管理立法滞后，全国近300个地级市仅有50余个出台了城市管理条例（城市管理综合执法条例），已出台的城市管理条例中也只有小部分明确了城市管理委员会的法律地位，城市管理高位协调机制的法律支撑不足。三是城市管理内卷化，强调部门管理和专业管理多，部门管理之间协调机制不健全，市政设施规划管理统筹协调不够，影响城市运行安全。

三、完善“大城管”管理体系建设的策略与建议

從城市管理系统性改革的角度出发，“大城管”体系建设的主要任务是构建“一委、一办、一评价体系、一平台、一支队伍”，即负责统筹协调的城市管理委员会（领导小组）、日常办事机构城市管理委员会办公室、一套与全国文明城市和国家卫生城市测评体系相衔接的城市综合管理与运行安全评价体系、一个“一网统管”的城市运行管理服务平台，以及一支负责城市建设和管理领域行政执法和督查督办的管理队伍。这样，就能用具体的任务目标和标准的评价体系倒逼城市转变发展方式，实现高质量发展。同时，把“全周期管理”理念融入城市规划、建设和运行管理全过程，构建现代化城市管理体系，增强城市管理的整体性和系统性。

武汉城管队员向商贩宣传政策。武汉城管提供

（一）以深化改革为抓手，构建“大城管”统筹协调体系

立足系统思维，从构成城市诸多要素、结构、功能等方面入手，对事关城市运行管理的重大问题进行深入研究和周密部署，系统推进城市管理各方面的工作。

从全国来看，城市综合管理的高位协调可以分为国家级、省级和地市级。国家级协调是指中央城市管理相关部委之间建立部际联席会议制度，或者国务院成立城市管理委员会，下设城市管理委员会办公室，类似减灾、安全、爱国卫生等领域的跨部委协调工作机制。省级协调机制是指各省与城市综合管理相关的厅建立厅际联席会议工作机制，协调解决跨业务主管部门的城市综合管理实务的决策。市级协调机制即城市“大城管”体制。见表2。

表2 国家城市综合管理协调机制

在城市层面，“大城管”体系建设的首要任务是建立健全城市管理的高位协调机制，这是解决城市管理的部门分割、条块分割和多头交叉管理问题的重要举措，能进一步明晰城市管理和城市管理综合行政执法与相关部门之间的职责界限。应该建立健全城市管理高位协调机制，并尽可能使之法定化。比如，构建城市管理委员会统筹指挥、各城市管理相关部门齐抓共管的“大城管”体制，即成立城市管理委员会（城市管理工作领导小组）负责研究制定全市城市综合管理中长期规划，研究决策相关重大事项，指挥协调相关重大问题，统筹部署、组织协调、督查成员单位落实相关各项工作。

从改革开放以来“大城管”体制的实践来看，可以分为“强大城管制”和“弱大城管制”两种类型。由城市党委、政府主要领导担任城市管理委员会主任、政府副秘书长以上领导担任城市管理委员会办公室主任的模式为“强大城管制”，能够保证城市管理委员会高位协调机构的权威性。仅由分管市领导担任城市管理委员会主任、城市管理局局长兼任城市管理委员会办公室主任的模式为“弱大城管制”，往往存在覆盖面不够广、协调力度不够大等问题。从当代城市管理全覆盖、全生命周期，以及城市运行“一网统管”的要求来看，应该采用“强大城管模式”。“大城管”体制还有必要法定化，以避免由于人事变动带来对城市管理统筹协调重视程度时轻时重的问题。

（二）以科技创新为动力，建设城市运行管理服务平台

着力构建集感知、分析、服务、指挥、监察为一体的智能化城市运行管理服务平台，加强对城市管理工作的统筹协调、指挥监督和综合评价，推进城市管理一网统管。通过部省、市县（区）、街道、社区联网，构建宏观、中观和微观上下联动的城市运行管理服务平台体系，构建横向到边、纵向到底全覆盖的城市网格化管理体系。将现有的数字城管平台进行转型升级，作为市级城市管理委员会的指挥平台。编制汇总《城市精细化管理标准》和《城市管理指挥手册》等文件，作为指挥调度的依据。从整合一张网、制定一套标准、完善一套机制、完善一个体系等方面入手，推动城市综合管理能力现代化。

构建相对应的“大城管”信息平台——城市运行管理服务平台，将城市治理全流程统一到一个管理平台，促进城市管理“一级指挥、两级管理、三级监督、四级网格”工作机制落实，打造城市运行管理体系。横向上，连接所有与城市管理相关的市直部门和国有企事业单位；纵向上，对接区级平台，实现跨系统、跨部门、跨行业的信息共享交换，实现公共视频资料搜集、基础数据普查、城市综合管理事项处置等方面的业务协同。通过高质量协调城市管理各项事务、高水平调度城市管理各方力量、高效率处置城市管理各类问题，形成问题发现、处置、监督、考评的科学闭环管理机制。

以市级综合管理平台为支撑，补齐地方政府城市管理的统筹短板，以高质量的城市管理工作方式，提高城市治理现代化水平。做到习近平总书记要求的“坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。”

（三） 以城市管理现代化为指向，完善城市精细化管理标准体系

标准化是现代城市管理的基本要求，也是衡量城市精细化管理的标尺。科学化、精细化、智能化是城市管理现代化的主要标志。习近平总书记提出，城市管理要像“绣花”一样精细。推进城市管理精细化要做好标准体系建设这项基础工作。

国家住房和城乡建设部2020年12月印发了《城市市容市貌干净整洁有序安全标准（试行）》，要求各地在该标准的指导下，进一步加大城市管理标准建设的力度。一是加强统筹协调，加快地方城市管理标准规范建设；二是由市政府以法律、法规、条例、文件等形式强力推行，为标准的实施提供制度；三是搭建相关部门的信息共享平台与城市精细化管理标准体系查询平台，为标准的应用提供便利。通过标准体系建设，依法开展标准化管理，通过提高城市管理效能，不断提升城市服务功能和城市品质。

（四）以群众满意为核心，建立城市运行管理服务评价体系

仿照世界银行营商环境测评办法，尝试构建城市管理评价体系。根据国家、地方相关法律法规，参照全国文明城市和国家卫生城市创建标准、国家住房和城乡建设部等部委相关行业标准和相关地方标准，制定科学合理的城市管理服务综合评价体系，引导城市提高管理效能和服务质量。

注重从城市整体的角度考察城市运行管理水平；重视动态感知、社会感知，实时动态评价城市管理；围绕民生问题开展评价，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。通过城市综合管理服务平台了解群众投诉问题及处置情况，从干净、整洁、有序、安全四个方面分类统计；通过第三方调查，了解社区市民公共参与、制度保障、社会感知途径获取的满意度情况，以及群众对综合管理服务和人居环境满意度。

（五）以提高城市文明水平为目标，构建市民文明素质提升体系

“大城管”体系不是一个封闭的系统，城市管理水平的提高很大程度上取决于市民文明素质的提升。必须始终坚持通过市民素质的提高推动城市治理水平的不断提高。大力開展社会主义核心价值观学习教育实践，促进市民形成良好的道德素养和社会风尚，提高企业、社会组织和市民参与城市治理的意识和能力；建立完善市民文明公约和市民行为规范，增强市民法治意识；加强社会诚信建设，坚持将公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律，以法治促德治；广泛开展城市管理志愿者服务，提高市民参与城市管理的主人翁意识和社会责任感。

总之，推进“大城管”体系建设，必须坚持管理理念、管理手段和管理模式的不断创新，坚持党委领导、政府统筹协调、相关部门协同齐抓共管，从而形成法制健全、标准完善、平台和网络高效、综合评价考核合理、城市安全宜居和市民文明素质不断提升的中国特色“大城管”体系。

参考文献

[1]余池明.以系统观念推进城市管理体系化建设[J].上海城市管理，2021（4）：48-53.

[2]张玉胜.“大城管”立法向“踢皮球”说不[J].社区，2013（7）：5.

[3]北京市城市管理委员会城市管理督查考评处.《2017年首都环境建设管理考核评价实施细则》解读.[J]城市管理与科技.2017，19（4）：50-52.

[4]余池明.大城管体系的内涵、结构与运行机制[J].中国建设信息化，2021（24）：76-78.

[5]住房和城乡建设部办公厅.住房和城乡建设部办公厅关于全面加快建设城市运行管理服务平台的通知[EB/OL]（2021-12-17）[2023-03-01].http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-03/29/content_5682177.htm.

（责任编辑：荣荣）

本文系住房和城乡建设部科学技术项目基金课题“城市管理体系化建设研究（2020-R-018）”的阶段性研究成果之一。