改革开放初期我国环境保护制度建设的历史考察

秦书生 王艳燕

〔内容提要〕改革开放初期我国加强环境保护制度建设主要着力点在于：加强环境法制建设，环境保护开始走上法治化轨道；建立环境保护政策，强化环境管理；设立环境保护行政机构，建立环境管理体制机制。

〔关键词〕环境保护；环境保护制度；环境法制；环境政策；环境管理

注：本文受国家社会科学基金后期资助重点项目“改革开放以来中国生态文明制度建设发展历程研究”（项目编号：20FKSA003）资助。

改革开放初期，我国经济发展水平低，党中央提出把发展生产力摆到首要位置，我国经济社会获得了快速发展。但同时也对生态环境造成了破坏。在进行改革开放和社会主义现代化过程中认识到环境保护工作的重要性，党中央领导中国人民着力解决中国环境问题，在环境保护实践中逐步建立了一系列环境保护制度。这一时期我国环境保护制度建设的主要着力点有以下几个方面。

一、加强环境法治建设，环境保护开始走上法治化轨道

这一时期，认识到加强环境保护需要依靠法治建设，党中央提出了环境保护要走法治化道路。面临经济发展过程中存在的环境问题，深刻意识到保护环境的重要性，以及保护环境不能只依靠自觉，还应依靠环境法律制度，党和政府将环境保护问题的解决上升到了法律和制度的层面上来，推进环境保护法治化的进程，促使环境立法工作快速发展。除强调加强环境立法外，党中央注重执法工作，强调要加强相关环境保护法律的贯彻落实工作。1979年，我国通过了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。试行的环境保护法对于依法保护环境良好秩序的形成起到重要推动作用，同时为环境立法工作提供了丰富的实践经验，在我国环境法治建设史上具有里程碑意义。这是我国首次以法律形式将国家保护环境的基本方针和基本制度确定下来，标志着我国环境保护已从一般号召开始向法治化迈进，我国环境保护立法开始全面展开，也开启了我国环境保护的法治建设阶段。

环境立法只是开端，环境执法才是环境保护工作的重要链条。加强环境保护法律制度的执行和监督力度，是环境保护的重要方面。强化监督是贯彻落实环境保护法律制度的重要内容，必须做到有法必依，执法必严，违法必究。1989年，第三次全国环境保护会议提出要建立环境保护工作的新秩序，其核心在于加强环境保护制度建设，强化监督管理；依法治理环境，不断完善环境保护法律法规，把环境保护工作新秩序建立在法治基础上。这次会议对环境法治建设提出了更高的要求。

《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布后10余年，我国又先后颁布了大量环境保护法律和法规，如《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年）等一系列保护环境和资源的法律。这一时期，国家规定的各项环境标准共300多项，这标志着我国环境保护法治体系初步形成，也为我国环境保护制度建设奠定了基础。

1989年12月通過的《中华人民共和国环境保护法》正式颁布，对加强环境管理起到了决定性作用，对我国后期的环境法治建设发挥了重要作用。这一时期环境保护机构成立，领导、组织和协调全国环境保护工作，初步理清了全国环境污染和生态破坏的特有规律，有针对性地采取了适应国内外形势需要的应对措施，探索了控制污染、修复生态的工作思路，开创了我国环境保护工作的新局面，奠定了中国特色环境保护道路的基础，体现了环境保护立法工作的与时俱进。

制定这些法规、条例是我们在环境保护工作中迈出的第一步，但如何使其真正付诸实践，则是更为困难和重要的一步。严格执法无疑是必由之路，要做到有法必依、执法必严、违法必究。改革开放初期，我国结合本国国情，制定了许多符合我国实际的法律、条例，促使环境保护立法工作不断完善。这一时期，我国环境保护写入宪法与制定单行的环境保护法相结合，使得环境与资源保护法律法规在这一时期已形成一定规模，对环境保护起到了非常重要的作用。

二、建立环境保护政策，强化环境管理

这一时期，我国召开了两次全国环境保护会议，初步构建起一套具有中国特色的环境保护政策。可以说，随着我国经济水平的提高，党和政府越来越重视环境保护工作。1978年10月，国务院环境保护领导小组办公室起草的《环境保护工作汇报要点》（以下简称《要点》）于1978年12月31日被中共中央批准。《要点》指出：环境保护工作是国家经济管理工作的一项重要内容。党和政府切实加强对环境保护工作的领导，将环境保护工作安排纳入重要议事日程，纳入经济管理的轨道。《要点》指出，要狠下决心把环境保护工作搞上去。我国环境保护的目标是控制和治理工业污染、改善城市环境、治理水域污染、防治食品污染。

在此之后，我国出台《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》（1981年2月24日），为加强环境保护工作作出了规定，推动了环保政策的发展，并且在理论上阐述了环境保护的重大意义。

1982年2月5日，我国制定出台《征收排污费暂行办法》（以下简称《办法》），对征收排污费的目的、依据和要求等作出了说明。《办法》颁布后，各省、市、县（区）环境保护部门陆续开展了征收排污费工作。

这一时期，我国召开了第二次全国环境保护会议（1983年12月31日），制定了“三同步、三统一”的环境保护战略方针，明确了环境保护“三大政策”。环境保护行政机构的建立，环境保护制度的建立，有力促进了经济发展与环境保护的协调推进，在一定程度上遏制了企业环境污染损害规模扩大化趋势，避免了更大程度上的环境恶化。这次会议对我国的环境保护事业的发展具有重要意义，被视为我国环境保护工作的一个转折点，为此后推进环境保护工作奠定了思想和政策基础。

1984年7月10日，《环境保护必须适合中国国情》强调环境监测和监督管理的重要性。1984年9月27日，国务院发布《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》指出，我国部分乡镇、街道企业在发展中存在一些环境问题，一定要认真、及时地加以解决。

1986年4月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第七个五年计划》专门用一个部分讲环境保护，提出环境保护的基本任务是防治工业污染，保护和改善生态环境，基本措施是继续实行谁污染、谁治理的原则，实行“预防为主、防治结合、综合治理”的方针，建设和装备国家环境监测网络，逐步建立与充实各级环境管理机构和科研机构，国家规定用于环境保护的各项资金必须予以保证。

我国第一部保护自然资源和自然环境的宏观指导性文件《中国自然保护纲要》（以下简称《纲要》），1987年5月22日发布施行，国务院环境保护委员会审议通过，《纲要》提出了中国自然保护应采取的主要对策，共10项。这些政策有利于动员全党和全国各族人民积极做好自然保护工作，促进经济建设和自然保护协调发展。

1989年4月，第三次全国环境保护会议召开，推出了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染集中控制制度、排污许可证制度、污染限期治理制度等环境管理的五项制度，为开拓和建立有中国特色的环境管理模式和道路奠定了基础。

这一时期，我国政府越来越重视环境管理工作，生态环境管理工作逐渐从比较边缘的地位跃升为经济发展中一项不容忽视的任务。党中央要求运用政策制度、专门机构加强环境管理，逐步加强环境保护工作。

第三次全国环境保护会议还首次明确提出加强环境保护制度建设、深化环境监管的总体要求，并形成了“三大环境政策”，即预防为主、谁污染谁治理和强化环境管理的政策。

在我国这样一个经济发展水平落后于发达国家的人口众多的发展中国家，在我国环境污染出现加剧之势，依靠“三大环境政策”解决环境问题，就成为一项现实的、积极的政策，是中国加强环境保护的必然选择。所以，“三大环境政策”是与我国基本国情和发展水平相适应的政策。

1990年12月，国务院办公厅转發《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》（以下简称《决定》），阐明了环境保护是我国一项基本国策，提出加强环境保护工作的八项基本要求。至此，中国环境管理制度初步确立，我国开始形成一个较为完整的环境管理政策实施和制度运行体系。

三、设立环境保护行政机构，建立环境管理体制机制

党的十一届三中全会明确提出经济体制改革和政治体制改革的任务，强调要大力发展生产力。同时，这一阶段，我国的生态环境管理体制也在不断发展。改革开放伊始，各地区、各部门环境保护管理的组织机构不大统一，力量比较单薄，上下左右没有形成严密有力的工作系统，环境管理模式缺乏整合性，缺乏强有力的环境监管制度。1979年《环境保护法（试行）》明确规定要设立环境保护行政机构，并对其职责进行了规定。1982年国务院环境保护领导小组撤销，全国人大决定将国家建委、国家城建总局、建工总局、国家测绘局等部门进行合并重组建立城乡建设环境保护部，环境保护局设置在其内部，“环境保护”首次出现在国家部委的名称中。与此同时，国家计委增设了与环境保护相关的国土局，形成了由环境保护局、国土局、工业、资源、卫生等部门共同负责的国家环境与资源保护行政管理体系。1983年第二次全国环境保护会议召开，明确环境保护是我国的一项基本国策，环境保护的重要性被提升到一个新的高度。会议制定了“三同步、三统一”的环境保护战略方针，明确了环境保护三大政策。此举提高了我国环境管理的宏观决策水平，增强了国家一级环境保护工作的综合协调能力，促进了污染防治工作，环境污染的发展趋势得到了一定程度的控制。

这一时期党和政府越来越重视环境法治建设和环境管理体制建设，建立健全环境保护的法律体系，我国环境保护工作走上了法治化、常规化的轨道，初步建立了环境保护制度体系。

（作者单位：1.东北大学马克思主义学院；2.沈阳理工大学马克思主义学院）