关于加强市县生态环境监测能力建设的对策研究

文｜黄光鑫 张念胜

近年来，恩施州生态文明建设成效显著。公开数据显示，截至2022年年底恩施州优良天数占比97.8%，恩施市空气质量在全省13个国考城市中连续4年稳居第一；全州地表水国家考核断面水质连续3年进入全国地级及以上城市前30位（湖北全省唯一）；全州生态质量指数（EQI）72.61，生态质量综合评价为Ⅰ类。恩施州作为生态环境质量的“优等生”，环境质量进一步提升的空间不断收窄，在创建全国“两山”实践创新示范区的征程上，全州有针对性地统筹强化生态环境监测能力建设，探索适合恩施州特点的生态环境监测业务体系，强化地方环境管理需求与监测能力实现之间的良性互动，凸显生态环境监测对环境管理的硬核支撑作用，争取更大进步空间，显得尤为重要。

恩施州监测能力现状

手工监测能力现状

恩施州辖区现有一个省驻地方生态环境监测机构即驻地监测中心，中心在编人员19人，认定监测项目106项，为国家环境监测二级站。所辖八县市各有一个国家环境监测三级站，在编人员共计92人。州城恩施市共有5家社会环境检测机构，利川市有1家社会环境检测机构，监测人员共计115人。全州生态环境监测从业人员226人。

恩施州生态环境监测基础能力汇总表（截至2022年年底）

自动监测能力现状

恩施州共建成各类生态环境监测网络站点45个，其中空气质量监测站点17个（含环境空气挥发性有机物监测站点1个），除恩施市3个、巴东县1个外，其余县市均有2个；水质自动监测站点23个（地表水15个，饮用水源地8个），交通污染源监测站点3个，辐射环境质量自动监测站点2个。

监测能力总体特征

手工监测能力整体薄弱。全州生态环境监测系统在编在岗人员共计77人，实验室仪器设备原值共计2715.44万元，年均财政预算经费共计2752.6万元。从人、财、物三个方面分析显示，全州生态环境监测系统体量不大，监测能力整体偏弱，与构筑恩施州2.4万平方公里国土空间生态安全和10.74万亿元生态价值第一道防线的重任不相匹配。

自动监测覆盖率低。以“自动监测技术为基础，手工比对监测为补充”[1]的环境质量监测网络尚处于起步阶段，声环境、土壤环境、辐射环境自动监测网络和生态遥感技术几乎没有，自动监测有待发展。

大量监测任务依赖业务外包落实。社会环境检测机构有效承担了州、县部分监测事权，作为重要补充，共同推动了监测工作任务的落实。

恩施州监测业务体系现状

当前，恩施州监测中心基于“生态环境质量监督、考核、评价”的法定职能，监测工作重在支撑环境质量考核排名和生态补偿资金转移支付，县市环境监测站工作重点则围绕执法监测、污染源监督性监测等开展。但在实际工作中也承担恩施州重点市控河流断面（12个）、水库点位监测（7个）、乡镇集中式饮用水源地（145个）、“千吨万人”饮用水源地（73个）、声环境、农村环境质量（8个村庄）等方面的环境质量监测任务；社会环境检测机构则主要承担企业委托监测、政府购买服务监测等。

总体来看，恩施州监测业务体系主要是监测机构围绕省、州生态环境监测方案建立起来的环境质量和污染源监测业务体系，服务环境质量考核的水质、环境空气自动监测体系，以及社会检测机构围绕环评、排污许可等环境管理建立起来的委托服务检测业务体系。

存在的问题

监测能力弱难以应对繁重的监测任务

由于国家层面现代化监测体系和监测能力的不断推进，生态环境监测要素的不断扩展以及污染源排放全过程精准管控的需求，都对新时代监测工作提出了更高的要求，监测任务日趋繁重。[2]但现有监测技术人员数量、装备更新换代水平远远不够，致使依靠现有力量难以应对繁重的工作，加上监测人员职级晋升困难、上升通道狭窄等原因，监测队伍活力不足。同时，监测能力现代化在省、州、县三级监测机构推进过程中存在不均衡现象，国家层面统一部署的部分监测任务超出了州、县监测机构现有的监测能力，致使各级监测机构必须将部分业务外包给社会环境检测机构，社会环境检测机构已经成为全州监测能力必不可少的有效补充。但在向社会环境检测机构购买监测服务过程中，却存在无序外包情况，缺乏有效统筹和规划，甚至部分监测站大型仪器长期闲置。

监测业务体系难以匹配精细化环境管控需求

离开生态环境管理，生态环境监测就失去了存在的价值。监测机构作为业务支撑单位，需要通过系统前瞻的技术研究保证业务能力的先进性，有强烈的研究需求。[3]现行监测业务体系存在重出数、轻研究的现象，存在按照省、州既定监测方案被动开展监测、主动开展数据成果转化发挥核心支撑作用不强的现象，服务支撑能力较弱。在实践中，以辖区生态环境管控中发现的问题为导向，主动介入、积极参与，充分发挥监测对环境管理的引领作用方面比较弱。从目前的体制机制和被动监测的业务体系来看，监测系统在环境管理中的参与度越来越低，监测机构之间的技术交流越来越少，由此导致监测业务能力整体弱化、作用发挥整体虚化。

存在体制机制难以提升整体环境管理水平的制度“瓶颈”

恩施州核心监测技术队伍应由环境监测机构与社会环境检测力量共同组成，但现行制度框架下，驻地监测中心、县市监测站以及社会环境检测机构之间缺乏有效沟通的制度保障，相互之间没有基本的业务交流，难以形成“大监测”“一盘棋”工作格局，监测力量“一盘散沙”。在对地方整个环保工作的考核体系中，缺少对环境监测工作的考核指标体系，导致监测战线成为不被重视的领域，监测系统技术人员被抽调的现象屡禁不止，因职能定位原因，监测系统在环保领域中地位极低，监测技术人员也乐于被抽调补充到行政和执法领域，导致监测系统实际在岗人员偏少。环境监测队伍地位低导致监测系统在整个环境保护体系中缺少话语权，缺少参与环境保护全过程的制度保障，难以在环境保护中发挥“哨兵”“耳目”作用。

对策建议

落实垂管改革“后半篇文章”强化环境监测地位

启动县市环境监测站改革。参照安徽省宣城市等地做法，将县市环境监测站升格为副科级，站长为分局党组成员，提高监测在生态环保决策中的话语权。同时，建议省级层面统一制定对地方环境监测工作的考核指标，监测相关指标在目标考核中占10～20分，加大考核力度，防止监测系统人员频繁被抽调。探索将监测能力建设纳入环保督察督政范围，压实监测能力建设的主体责任。

推动形成“大监测”格局有效统筹各类监测力量

垂改后省驻地方监测机构主要负责人均为驻地生态环境局党组成员，应统一明确驻地监测中心主要负责人分管驻地监测业务工作，有利于统筹驻地生态环境监测工作，统筹调度分配年度监测工作任务，努力形成“大监测”格局[4]。明确各级监测机构主要负责人兼任同级环委会办公室副主任，有利于全面掌握驻地生态环境保护状况，为环境监测主动融入环境保护全过程奠定基础。明确将社会环境检测机构纳入统筹范围，科学规划业务分包工作，加强业务统筹，力求监测能力与监测工作任务相匹配，严格依据各监测站业务工作需求，全面提升监测能力，减少重复、无序投资，避免设备闲置和资源浪费。

强化资金保障推动传统监测向“智慧监测”转变

建议每年以当年生态转移支付资金的5%为基数（2021年恩施州获得中央生态转移支付资金 6.28亿元，5%约3000万），用于县市环境监测站点能力建设，主要是提升自动化监测能力水平，[5]用自动监测站点代替人工，开展水质、空气、声等的监测，减少基础工作量。

量身打造以问题为导向的研究性监测业务体系

恩施州没有生态环境科研机构，没有专门研究地域环境问题的机构，很难以问题为导向对环境管理和精细化评估提供支撑服务。建议由省级驻地方监测机构牵头，统筹驻地各级监测机构从被动考核监测向主动研究性监测转变，从被动服务环境管理向主动引领环境管理方向转变，主动研究，量身打造监测业务体系，努力形成驻地监测中心、县市环境监测站和社会环境检测机构良性互动的局面，建立环境质量监测自动化（自动监测站）、技术含量不高劳动密集型监测业务社会化、数据综合分析转化制度化的监测业务体系。各级监测机构工作中心应转移到数据综合分析转化上来，形成全面支撑项目环评、排污许可、竣工验收、断面超标溯源、重污染天气消除、环保规划、流域治理等环境管理的业务体系。

结语

当前，随着经济社会的发展，环境问题也日益凸显，部分地表水监测断面呈现出超标趋势，所以如何布局生态环境监测能力建设将直接关系到未来环境管理的成效。在今后的环保工作中，努力提升环境监测的地位、统筹各类监测力量、推动“智慧监测”、形成以问题为导向的研究性监测业务体系将成为生态环境监测能力建设的重要手段和力量。