中国消费政策演进历程、逻辑和取向

毛中根 王鹏帆

在中国不同经济发展阶段，党和政府始终坚持以人民为中心的价值取向，陆续出台了一系列消费政策，有效促进了消费发展。党的二十大报告指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性。当前，消费作为潜力最大的内需，在经济发展中发挥着基础性作用。总结过去的成功经验，进一步发挥消费对国民经济发展的基础性作用，实现高质量发展，是急需探讨的重要命题。 然而，学术界对改革开放以来的消费政策缺乏整体性回溯①改革开放以来，消费经济学逐渐成为一门独立的学科被中国学术界所认可［1］，因而本文研究时间起始点为1978 年。，对消费政策演进逻辑缺乏系统性认识。本文以经济发展阶段为依据，对改革开放以来的消费政策进行系统性回顾，并对消费政策演进的理论逻辑、现实挑战和政策取向进行阐述，这对于丰富消费主导时代的宏观消费政策体系、持续释放消费潜力具有重要意义。

一、中国消费政策的演进历程

改革开放以来，中国经济体制改革具有明显的阶段性，居民消费政策随着经济发展进行阶段性演化。就需求结构视角而言，改革开放以来中国经济经历了从低水平消费主导到投资和出口双主导，再到消费主导的演进历程。党和政府始终把握以人民为中心、坚持改善民生的发展主线，分别实施倡导适度消费、全面促进消费和推动消费高质量发展的消费政策。

（一）1978—1997 年：倡导适度消费，消费增长适应生产力发展

改革开放后，经济建设成为国家工作的重心。在经济起步时期，经济发展总体处于低水平消费主导阶段，最终消费对经济增长的贡献率处于高位，但生产力水平和消费水平“双低”（见图1），人民的生活状况急需改善。在此背景下，多样化的消费政策逐步出台，但受生产能力制约，经济出现总需求大于总供给的失衡局面，面临较大的通胀压力。因此，消费政策突出“适度原则”，强调民生改善与经济发展阶段相适应，消费增长要建立在生产发展的基础之上。该阶段适度消费政策围绕两方面展开：一是控制购买力过快增长，使消费增速维持在与生产力水平相适应的合理水平，避免经济过热和通货膨胀；二是进行市场化改革和提高供给能力，扭转供给不足的局面，为城乡人民生活水平持续改善提供物质保障。

图1 三大需求对经济增长的贡献率

第一，控制购买力过快增长。一方面，在计划经济向市场经济转型时期，长期受抑制的消费需求快速释放，工资、信贷和奖金发放快速增加，消费膨胀大幅超过生产能力，致使供需失衡。需求膨胀和供给不足致使这一时期存在较大的通胀压力，1985 年、1988 年和1994 年先后发生三次严重的通货膨胀［2］。另一方面，生产扩大是一个长期过程，供给不足持续制约消费增长。过高的消费水平会挤占投资资金，阻碍整体经济发展。1985—1994 年中央政府工作报告都强调控制消费过快增长，并采取多种形式引导消费，以保障经济平稳运行。

第二，进行市场化改革，让市场在资源配置和分配中发挥重要作用。1992 年党的十四大报告确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在收入领域，主要是克服平均主义。党的十三大报告提出实行以按劳分配为主体的多种分配方式，改善收入分配状况，提高低收入群体收入水平。在生产领域，扩大市场调节的范围和作用，丰富供给和保障居民消费。如1988 年召开第一次全国住房制度改革工作会议，住房制度改革拉开序幕，并逐步实现住房商品化。在价格领域，逐步放开价格管制。1992 年以后逐步废除价格双轨制，着力稳定与生活相关的基本消费品和服务品价格。

第三，聚焦重点领域产能提高。城镇和农村居民恩格尔系数从1978 年的57.5%和67.7%分别下降至1997 年的46.4%和55.1%，居民消费总体处于生存型消费阶段，同时逐渐向更高层次发展，城镇居民消费出现了以“四大件”①“四大件”是特定时期居民向往拥有的耐用消费品，20世纪六七十年代“四大件”是指自行车、缝纫机、手表和收音机。 随着生产力水平的提高，20 世纪八九十年代黑白电视机、电冰箱、洗衣机、录音机成为新的“四大件”，体现了居民消费层次的提高。等为热点的消费浪潮。该时期政策重点是加快粮食和农副产品生产，保障基本的温饱需求。同时，把消费品工业发展放在突出位置，以满足居民日益扩大的日用品、耐用品、文化保健用品等物质文化需求。

第四，引导消费良性发展。该阶段社会上曾出现了较为严重的铺张浪费现象，集团消费造成的浪费尤为严重，容易滋生不良的消费观念和社会风气，推动消费膨胀，且脱离了经济发展的现实水平，进一步加剧了市场供需矛盾。因此，中央号召继续坚持勤俭节约的消费观念，强调消费增长与生产力水平相适应，努力缓解生产不足的困境。

（二）1998—2011 年：全面促进消费，多举措扩大消费规模

在投资和出口双重推动下，中国经济进入投资和出口双主导阶段。该阶段中国经济发展呈现新特点，供给不足得到根本扭转，经济失衡由供给不足转向需求疲软。受亚洲金融危机影响，1998 年中央经济工作会议首次将扩大国内需求作为促进经济发展的主要措施。此后扩大国内需求成为经济发展的长期战略方针②在扩大内需政策引领下，消费对经济发展的作用日益重要。2000 年中央政府工作报告提出要发挥投资、消费、出口对经济的拉动作用，实现投资和消费的双重启动。党的十六大报告提出调整投资和消费的关系，逐步提高消费在国内生产总值中的比重。党的十七大报告提出促进经济由依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变。2008 年全球金融危机后，消费在扩大内需中的作用更加凸显。，但消费对经济增长的贡献仍然一路走低，可见消费需求不足是需求疲软的症结所在。在扩大内需政策引领下，消费政策由倡导适度消费向全面促进消费转变。为了激发内需潜力，该时期消费政策的中心任务是全面扩大消费规模，政策内容涵盖不同消费人群、城乡消费市场、新兴消费热点、重点消费领域等内容，消费政策更加系统化、多元化、重点化。

第一，着力提高消费能力，缩小消费差距。2003 年党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出推进收入分配制度改革，重视解决收入差距过大的问题，既要提高居民收入在国民收入分配中的比重和劳动报酬在初次分配中的比重，又要通过多种渠道增加城乡居民特别是低收入群体的收入，提高消费能力，缩小消费差距。例如，1998—2011 年先后5 次调整个人所得税，起征额从800 元逐步提高至3 500 元。同时，多层次的城乡社会保障体系逐步完善，其中农村合作医疗保险、新型农村社会养老保险从无到有，并基本实现了全覆盖，为城乡居民消费潜力释放提供了保障。

第二，加大财政支持力度，开拓城乡消费市场。财政支农力度不断加大，农村义务教育、基础设施、医疗卫生等逐步纳入公共财政支出范围。具有代表性的是2006 年全面取消农业税，全国农民每年减轻负担约1 250 亿元，人均减负约140 元，促进了农村消费发展。为减轻金融危机带来的冲击，中央自2007 年底起推出家电下乡政策。2010 年中央政府工作报告显示，2009 年中央财政共投入450 亿元用于补贴家电、汽车、摩托车等大家电耐用品下乡和农机换购。家电下乡对农村居民耐用品消费产生了显著促进作用［3］。同时，加强商贸流通体系等基础设施建设，着力发展电子商务。

第三，培育消费热点，扩宽服务消费。该时期居民恩格尔系数由51.96%降至36.98%，居民消费需求由生存型向发展和享受型转变，精神文化需求快速增加，服务消费市场成为培育消费热点和扩宽消费领域的抓手。在巩固扩大传统消费的基础上，党的十五大报告明确提出扩大服务性消费，随后消费政策以信息、旅游、文化、娱乐、体育等服务消费领域建设为重点，不断满足居民多样化消费需求。同时，营造有利于服务业发展的环境，2001 年中央政府工作报告提出，要深化改革和采取必要的政策措施，为国民经济发展提供高效率的服务体系，满足和扩大城乡居民的消费需求。

第四，培育住房消费，规范房地产市场。1999 年中央经济工作会议提出，要重点启动住房消费，发展面向居民消费的房地产业，发挥房地产业在扩大内需中的积极作用，同时抓紧建立住房保障体系。城镇居住环境迅速改善，1998 年城镇人均居住面积只有9.3 平方米，2010 年大幅上涨至32.02 平方米，年均增速达10.85%。随着房价快速提高并逐渐偏离居住属性，党的十七大报告提出要遏制房价快速上涨，加强调控监管，引导住房回归居住属性。此外，改善消费环境、倡导绿色健康消费等有利于消费增长的相关政策陆续出台，共同组成系统化的消费政策。

（三）2012 年至今：推动消费高质量发展，着力促进消费升级

2012 年中国经济发展进入新常态，最终消费对经济增长的贡献率快速上升，经济进入消费主导阶段。这一阶段消费对经济增长发挥基础性作用，经济失衡仍然表现为需求疲软，特别是消费需求不足，同时供给结构难以匹配消费需求，产生了较为突出的供需结构性矛盾。为了发挥消费在经济增长和结构调整中的基础性作用①消费是潜力最大的内需，党的十八大报告提出加快转变经济发展方式，需要使经济发展更多依靠内需特别是消费增长。2012 年中央经济工作会议提出增强消费对经济增长的基础作用。党的十九大报告提出增强消费对经济发展的基础性作用，需要完善促进消费的体制机制。 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，仍需坚持扩大内需的战略基点，不断增强消费对经济增长的基础性作用，畅通国内大循环，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。，消费政策转向“高质量”发展，着力促进消费升级。该阶段消费政策的重心发生变化，主要体现在：一是满足日益高端化、品质化、个性化的消费需求。2014 年中央经济工作会议提出模仿型排浪式的消费发展阶段基本结束，个性化、多样化成为消费发展的主流，这要求消费政策不仅要扩面更要提质。二是完善促进消费的体制机制，突破制约消费扩大和升级的深层次障碍②消费发展的深层次障碍包括消费政策难以支撑消费能力提升、重点领域消费市场发展不足、质量和标准体系滞后、消费发展不均衡等。，增强消费对经济发展的基础性作用。

第一，强化收入分配制度改革，改善居民消费预期。收入分配政策延续了提低和扩中的特点，即增加低收入群体收入，扩大中等收入群体。例如，2018 年个人所得税起征额进一步提高至5 000 元，有助于增加中等收入群体可支配收入，增强其消费能力。党的十八大以来，精准扶贫方略得到全面实施，2021 年绝对贫困问题得到历史性解决，贫困人群消费水平和结构显著改善［4］。同时，加大公共财政在教育、社会保障、医疗卫生等民生领域的支出，逐步构建新型民生保障体制，建成世界上规模最大的社会保障和住房保障体系［5］，改善了居民消费预期。

第二，推动服务消费提质扩容，放宽服务市场准入。消费服务化趋势明显，服务消费成为居民消费升级的重要内容，即使受新冠疫情冲击，2020 年服务消费比重仍然达到42.61%。2014年中央经济工作会议提出，扩大服务业市场准入，之后逐步引导各类消费供给主体进入文化旅游、体育、健康、养老、家政和教育培训等重点服务消费领域，以改善优质服务供不应求的局面。推动服务业模式创新和跨界融合，发展医养结合、文化创意等新兴消费。

第三，促进实物消费结构升级，加快重点消费市场建设。就房地产市场而言，2016 年中央经济工作会议明确“房住不炒”的定位，多渠道解决住房问题；就绿色消费领域而言，党的十九大报告提出贯彻绿色发展理念，形成绿色发展方式和生活方式；就信息消费市场而言，2013 年国务院发布《关于促进信息消费扩大内需的若干意见》，提出促进信息消费，催生新的经济增长点；就农村消费市场而言，要重点补齐基础设施和公共服务设施建设短板，健全农村流通网络，支持电商和快递业发展。

第四，引导新消费模式成长，健全新消费质量标准体系。2018 年国务院办公厅印发《完善促进消费体制机制实施方案（2018—2020 年）》，明确提出发展新消费模式。一方面，加强消费领域大数据应用，积极培育网络消费、定制消费、智能消费等新消费热点；另一方面，开展新消费、新业态以及服务消费的标准建设、质量分析和风险监控，促进新消费有序发展。

第五，构建均衡消费发展格局，推动消费共同富裕。党的十九届五中全会明确提出“扎实推动共同富裕”，消费政策更加注重提质升级和均衡发展。共同富裕是社会主义的本质要求，旨在推动全体人民共享发展成果，包括“全面”富裕和“全民”共富两大核心内容。面向共同富裕的消费政策聚焦于人的全面发展，始终围绕人的福利、平等、价值等核心主线展开，注重解决消费在群体、城乡、区域间的不平衡不充分发展问题。

第六，应对新冠疫情冲击，恢复和扩大消费。2022 年中央经济工作会议将着力扩大国内需求作为经济工作的首要重点任务，强调把恢复和扩大消费摆在优先位置。一是发挥消费券的刺激效应。各地陆续发放消费券，覆盖餐饮、家电、旅游等多个领域，有力促进了消费恢复［6］。二是稳定大宗消费，加大对新能源汽车、绿色家电等的补贴力度，刺激刚性和改善性耐用品消费需求。三是推动接触型消费恢复，各地围绕地方优势整合资源，提倡本地游、周边游，以文旅为主线带动住宿、餐饮等接触型行业复苏。

二、中国消费政策演进的理论逻辑

在不同经济发展阶段，党和政府始终坚持以人民为中心的价值取向，消费政策的出发点就是发展消费、改善民生。因此，满足美好生活需要、处理好消费与生产的比例关系和发挥消费能动作用这三重功能互促共进，构成消费政策演进的理论逻辑。

（一）利用消费满足美好生活需要

满足人民美好生活需要既是消费政策的出发点又是归宿。坚持以人民为中心的发展思想是习近平总书记关于消费重要论述的理论中心［7］。发挥消费对经济增长的拉动作用，实质上是以提高居民消费水平为导向，体现的是GDP 导向的发展目标向追求人民富裕和幸福的目标导向调整［8］。在此背景下，消费政策始终以改善居民生活为目标，实现民生保障和经济社会发展互促共进，并随着经济社会发展不断改进。2020 年建成全面小康社会后，共同富裕对居民消费发展提出更高的要求，一方面要继续推动经济发展，促进消费水平不断提高和消费结构持续升级，延伸“富裕”的深度；另一方面要推动消费成果更公平地惠及全体人民，扩展“共享”的广度。可以说，更好满足人民日益增长的美好生活需要是消费政策发展的不竭推动力。

在相当长的一段时间里，中国社会主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。在经济发展初期，消费政策没有一味地促进消费释放，而是优先保证居民食品需求，着重发展生产力，稳定物价。之后住房制度改革、家电下乡、城乡社会保险等相关政策的实施，使居民更高层次的实物消费和服务消费得到进一步满足。党的十九大报告明确指出，中国社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。美好生活需要意味着居民需求更加多元，不仅对物质和文化需求提出了更高要求，而且对公平、正义、安全、环境等提出了要求。相应地，消费政策更注重消费体制机制建设，着力促进信息、绿色等消费新业态新模式发展，重视建设养老、健康、教育等重点消费市场，在共同富裕理念下提高各阶层的消费水平，提高社会资源、公共消费等方面的共享程度，更好地满足居民日益增长的美好生活需要。可以说，“发展为了人民、发展依靠人民、发展由人民共享”的理念贯穿消费政策变迁过程。

（二）处理好消费与生产的比例关系

消费与生产是不可分离的，正确处理消费与生产的比例关系是消费政策的重点任务。马克思较早认识到消费与生产之间关系的重要性，指出生产紧随消费，先于供给的需求使生产大致维持在正确的比例关系上［9］。现代经济学对此作出定量表述，如果资本存量过度积累，将产生动态无效率问题，此时社会储蓄率高于最优储蓄率，那么调整居民消费的内需结构可以提升经济动态效率［10］。国内外的发展事实表明，生产和消费在国民经济中的地位呈现阶段性变化，罗斯托据此将经济变迁划分为六个阶段［11］。以消费率为指标，传统社会阶段和准备阶段生产力水平不高，消费率较高；起飞阶段和成熟阶段，投资率升高并转化为生产能力，经济过渡到投资主导阶段，消费率也随之下降；此后，经济过渡到建立在高生产力水平上的消费主导阶段和追求质量阶段，消费率随之上升。基于世界主要大国1960—2021 年人均GDP 和消费率拟合出的U 型曲线，展示了这种经济发展规律（见图2）①根据国土、人口、经济总量情况来遴选世界大国，分别是美国、俄罗斯、中国、印度、巴西、日本、德国、英国、法国、意大利、加拿大、西班牙、印度尼西亚、澳大利亚、阿根廷、墨西哥、埃塞俄比亚、埃及、伊朗、韩国、南非和哥伦比亚［12］。本文收集这些国家1960—2021 年的面板数据，并拟合出长期经济发展过程中消费率的变化过程。。

图2 世界主要国家人均GDP 与消费率变化

随着消费在国民经济中的地位发生变化，准确处理生产与消费的关系贯穿消费政策变迁过程。当经济处于低水平消费主导阶段时，过往受抑制的消费需求得到释放，但生产能力不足，生产与消费的关系集中表现为供不应求。该阶段主要采取适度消费政策，以满足居民基础的食品、实物产品需求为主要目标，强调消费增长与生产力水平相适应，避免经济过热和通货膨胀，保障从计划经济向市场经济的平稳过渡。当国民经济过渡到投资、出口主导阶段时，生产能力不再是消费增长的制约因素，部分行业出现生产过剩，此时消费率逐年降低，居民消费不足逐渐成为制约经济发展的结构性问题。 因此，全面扩大消费成为消费政策的主要任务，消费政策更加系统化，范围扩展至服务消费、居住消费、农村市场等领域。当国民经济逐步过渡到消费主导阶段时，投资增速下降，消费率上升，消费对经济增长的基础性作用日益凸显。该时期消费政策着眼于消费高质量发展，着力消除消费发展的各种障碍，构建促进消费增长的体制机制。回顾改革开放以来的消费发展进程可知，在消费政策引领下，消费与经济的关系经历了从“从属经济发展”“服务经济发展”到“引领经济发展”的转变［13］。

（三）发挥好消费的能动作用

消费是最终需求，发挥消费对生产的巨大能动作用是消费政策的题中之义。马克思指出，消费创造出新的生产需要，是生产的动力、目的和对象，消费变化会使经济生活，特别是再生产过程和流通过程发生极大变化［9］。 消费的能动作用主要是由消费结构升级来实现的。一方面，消费者具有非位似偏好，随着收入的增长，高收入弹性的产品需求不断升高，消费需求由生存型消费主导向发展和享受型消费主导演化。供给端根据需求演化作出相应调整，以不断适应和满足日益多样化的消费需求，这样高收入弹性的产业部门在国民经济中的比重将提高［14］。另一方面，消费结构升级也会传导至投资需求，形成引致投资，引导生产要素流入相关部门，使符合消费需求的部门以更快的速度增长［15］。可见，消费是经济发展的重要环节，消费政策需要不断促进消费升级，以强化消费在经济循环中的能动作用。

在低水平消费主导阶段，经济发展水平不高，居民消费处于以生存型消费为主的温饱阶段。1996 年城镇和农村居民恩格尔系数分别为48.61%和56.30%，以“四大件”为代表的耐用消费品是当时的消费热点，代表消费结构升级的方向。在消费牵引下，消费政策以提高生产能力为指向，着重提高农业生产能力保障基本需求，特别强调发展消费品工业以适应消费结构升级。在投资和出口主导阶段，1998—2011 年居民食品消费年均增速达9.45%，低于11.67%的整体消费增速，食品消费趋于饱和，消费内容转向以实物消费为主。在消费牵引、引致投资及加入WTO 等有利因素的支持下，制造业发展突飞猛进，2010年中国超越美国成为世界第一制造业大国。在经济步入消费主导阶段后，八大类消费中医疗保健、交通通信和教育文化娱乐消费增速最高①根据《居民消费支出分类（2013）》，八大类消费支出是指食品烟酒，衣着，居住，生活用品及服务，交通和通信，教育、文化和娱乐，医疗保健，其他用品和服务等方面的支出。，消费结构逐渐服务化。这一阶段消费服务化牵引服务业比重提高，2015 年中国服务业在国民经济中的比重超过50%，标志着经济结构进入服务化新阶段。消费服务化引致投资流向新产品、新业态、新技术等需求旺盛的部门，对供给侧结构性改革和经济结构转型发挥了重要作用。

三、新时代中国消费政策应关注的重点

新时代强化消费的基础性作用、构建国内国际双循环新发展格局仍面临一些挑战，主要表现为：消费基尼系数仍处于高位，消费发展不均衡程度较高；消费在国民经济中的比重不高，居民消费率长期偏低，造成需求结构失衡；供给水平难以满足日益多样化的消费需求，需求结构和供给结构不匹配矛盾较为突出。新时代消费政策应以这些方面为突破重点，以满足多样化需求、促进经济高质量发展。

（一）消费发展不均衡：消费差距较大

更为均衡的消费格局不仅事关居民福利，而且有利于消费率提升。目前对不平等的研究多以收入为对象，事实上，居民消费是收入、信贷、家庭环境等一系列因素的综合反映，能够更为直接地反映居民福利状况。习近平总书记在论及扎实推动共同富裕时，特别强调要提高消费的共享程度，到“十四五”末实际消费水平差距逐渐缩小，到本世纪中叶实际消费差距达到合理区间［16］。

使用基尼系数衡量总体消费差距，并进行城乡和区域分解［17］，可发现总体消费基尼系数从2012 年的0.463 上升到2018 年的0.509，2020年小幅下降，但整体处于高位（见表1）。经过分解，2012—2020 年城乡间和区域间贡献率均有不同程度下降，说明该阶段城乡间、区域间消费差距有所缓和，消费差距主要来自城乡和区域内部。从城乡差距来看，城镇和农村消费基尼系数均有所上升，其中城镇增幅达0.010，农村增幅达0.062，农村内部消费差距快速上升且超过城镇地区。从区域差距来看，2012 年东部、中部、东北、西部地区基尼系数呈递减的梯度分布，到2020年所有区域消费差距都有所上升，基尼系数从大到小变为东部、西部、中部、东北，其中西部地区增幅达0.065，高于其他区域，与农村地区表现出类似的低水平、高差距特点。从群体层面来看，高收入群体和其他收入群体间的消费差距是消费差距上升的重要推动力量［18］，意味着中低收入群体的消费能力仍然不足，是缩小消费差距的重要着力点。总体上，中国消费差距处于高位稳定状态，降低消费差距、释放各方消费潜力，对于提高消费率和增强消费基础性作用具有重要意义。

表1 消费基尼系数测算

（二）需求结构失衡：居民消费率长期偏低

需求结构失衡是中国经济面临的主要问题之一，主要表现为居民消费率持续偏低。国内需求包括投资需求和最终消费，经济可持续发展需要投资和消费保持合理比例。在经济发展初期，投资增长有利于缓解产能不足，但投资率持续过高，会导致生产能力过剩、消费相对不足，使得结构性矛盾更加突出。发挥消费的基础性作用，调整消费和投资的关系，有助于经济长期平稳发展。

居民消费水平偏低是中国消费率偏低的主要原因。最终消费由政府消费和居民消费构成。由图3（下页）可以看出，居民消费率变动与消费率变动趋势高度一致，政府消费比重相对稳定，现阶段消费相对不足主要是因为居民消费不足。对于中国居民消费率是否偏低，尚存在一定争议，统计标准差异可能会夸大中国消费不足的现象［19］。参照陈斌开等的方法［20］，本文估计了消费率的最大值①居民消费率被低估主要来自住房消费。住房消费上限=单位面积商品房价格*人均居住面积*城镇常住人口*4%，其中4%是折旧率，将住房消费加入最终消费和支出法GDP计算得出消费率的最大值。。由图2 可知，基于1960—2021 年大国数据的拟合，可知大国消费率约在人均GDP对数值达到9.25 处出现拐点，2021 年中国人均GDP 对数值为9.32，已经跨过拐点，进入消费主导的经济发展阶段。在拐点左侧，经济发展水平较低，数据分布分散，消费率分布在50%～100%的区间；在拐点右侧，经济发展处于较高水平，数据分布更为集中，且集中度随着人均GDP 提高而上升，说明消费主导的发展模式是大国经济发展到高水平后的必然选择。在图2 中拐点处消费率的均值在75.01%左右，而图3 显示2021 年中国消费率为54.45%，经过调整之后消费率最大值为65.82%，分别低于均值20.56 个、9.19 个百分点。在消费主导的发展阶段，更加需要发挥消费的基础性作用，扩大居民消费率仍存在较大潜力，也是一大挑战。

图3 中国消费率变动趋势

（三）供需结构错配：有效供给不足

供需错配实际上是结构性短缺，现阶段供给结构不能完全适应消费结构变化，致使消费结构升级和消费质量提高面临供给约束。 随着工业化、城镇化、信息化的持续推进，居民消费结构升级步伐加快，消费结构向服务消费主导转变，消费品质向中高端集中，消费方式转向线上线下相融合，消费行为更加注重个性化体验式消费。供给侧的结构性问题主要表现为有效供给不足，从而抑制了消费的提质扩容。

有效供给不足主要是中高端产品、服务品供给不足。一方面，在竞争机制驱动下，资本主要流向中低端行业，而需求端中高品质需求已成为主流，导致供需出现矛盾。比如，研究表明，中国炼铁、炼钢、焦炭等14 个行业存在较为严重的产能过剩，与之相关的住房及衍生需求接近饱和，难以消化［21］。而在高端装备制造业、现代服务业等领域供给能力不足，难以适应多样化、多元化、品质化的消费需求，由此产生了产能过剩和消费外流现象。另一方面，优质服务供给滞后。中国服务业比重相对于其他国家偏低，说明中国服务业供给不足是整体现象［22］。2013 年以来，中国服务贸易均为逆差，且逆差额一直处于高位。2021 年跨国旅行、知识产权使用费、保险服务是三大服务贸易逆差来源，具有明显的技术依赖性。在这种情况下，单纯的需求管理政策很难发挥效果，解决供需结构错配需要供给侧结构性改革和需求管理相结合。

四、新时代中国消费政策的优化取向

构建适用消费主导时代的宏观消费政策体系，是高质量发展的必然要求。高质量发展是能够很好满足人民日益增长美好生活需要的发展，消费政策需要立足于实现人民对美好生活的向往，着力促进全体人民共同富裕。高质量发展是体现新发展理念的发展，消费政策要在统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡等方面发挥重要作用。因此，新时代消费政策优化需要把握三大着力点：以富裕共享为指导的均衡发展策略、以满足美好生活需要为目标的需求促进政策、以供需匹配为导向的供给侧结构性改革。

（一）强化以富裕共享为指导的均衡发展策略

均衡发展策略以促进消费共享为指向，旨在构建更为均衡的消费格局、激活居民消费潜力，需要扩大中低收入群体的消费比重，促进基本公共服务均等化和缩小区域间消费差距。

第一，扩大中低收入群体的消费比重。中低收入群体消费占比过低是消费不均衡的重要体现。共同富裕不是“整齐划一的平均主义”，因而均衡的消费格局是一种合理的、有差别的消费格局，缩小消费差距重点在于扩大中低收入群体的消费比重。要通过精准开展职业技能培训、开发公益性就业岗位、维护平等就业权利、健全社会保障体系等多种手段，提升中低收入群体的收入水平和消费能力。随着消费形式更加多样化以及消费模式更加多元化，有必要进一步健全农村流通网络，加强信息基础设施建设，逐步弥合数字鸿沟，确保相对弱势群体能够享有消费资源。

第二，促进基本公共服务均等化。基本公共服务已经成为居民消费生活的重要组成部分，基本公共服务均等化是促进消费均衡发展的有效手段。加快推进教育资源、医疗卫生、社会保障、公共文化等基本公共服务均等化进度，让农村和欠发达地区居民能够享有更加优质的资源［23］。实现公共服务供给主体多元化，构建政府主导、多元主体协同的基本公共服务供给模式，有效提升基本公共服务质量，满足居民多样化、个性化需求。

第三，缩小区域间消费差距。有针对性地缩小城乡间、区域间消费差距，激活消费潜力。就缩小城乡间消费差距而言，应加强惠农富农政策力度，培育和发展农村土地市场，提高农村居民土地增值收益分享比例，多渠道提升农村居民收入水平。此外，还应提高农村公共服务种类和质量，加快农村基础设施建设，着力引进优质消费品。就缩小区域间消费差距而言，应继续实施偏向西部、中部和东北地区的区域均衡发展政策，结合地方资源禀赋因地制宜，增强增收能力，缩小西部、东北、中部地区与东部地区的消费差距。

（二）实施以满足美好生活需要为目标的需求促进政策

需求促进政策以需求侧管理为主，旨在夯实消费扩容提质的内生动力，具体措施包括继续深化收入分配制度改革、完善社会保障体系和改善消费发展环境。

第一，深化收入分配制度改革。收入分配制度改革应有利于提高居民消费能力，以“提低扩中”为重点，增加低收入群体收入，壮大中等收入群体，促进有效需求大幅增长。工资收入是低收入群体和中等收入群体的主要收入来源，财产性收入在收入结构中占有较大份额，需要提高劳动报酬在居民收入中的比重，扩宽居民劳动收入和财产性收入渠道。发挥税收等财政工具的调节力度，适时调整个人所得税征收标准，多渠道构建“橄榄型”分配格局。

第二，完善社会保障体系。发挥财政的积极作用，加快完善覆盖城乡的社会保障体系，改善城乡居民消费预期，提高居民消费倾向。加大医疗、养老、教育等领域的社会保障投入，逐步扩大覆盖范围，稳步提高待遇水平。建立脱贫人口增收长效机制，完善最低工资保障制度，促进社会保障标准和物价上涨挂钩，联动促进低收入群体增收，增强低收入群体消费能力。

第三，改善消费发展环境。营造安全放心的消费环境，能够消除居民消费的后顾之忧，提振消费信心。要进一步强化消费者权益保护，畅通消费维权渠道，适应信息化消费发展趋势更加注重保护消费者个人信息安全。加强消费领域信用体系建设，建立全国统一的跨部门跨行业信用信息共享机制，多措并举激励诚实守信企业，惩戒企业失信行为。推进政府机构职能优化协同高效，加强食品、药品等关系消费者生命安全领域的执法。

（三）推进以供需匹配为导向的供给侧结构性改革

供给侧结构性改革应以消费需求为牵引动力，扩大有效供给，在培育新兴消费业态、健全标准质量体系和完善服务业发展体制机制等方面发力。

第一，培育新兴消费业态。推动居民消费升级和持续提升生活质量，应提高新兴业态供给效率和质量，加强运行监管。要利用以物联网、大数据、云计算为代表的技术变革驱动新消费业态持续创新，加快应用新一代信息技术发展消费新业态、新模式、新场景，推动消费多元素融合，为消费发展注入新动能。加大新消费业态监管力度，健全全方位、多层次、立体化监管体系，提高监管效率，完善新兴消费业态诚信体系。

第二，健全标准质量体系。新兴消费业态是新生事物，加强标准体系建设是有效供给、稳步提高的重要保障。由政府主导制定标准和市场主体自主制定标准相结合，加快新消费业态涉及行业，尤其是服务业的标准化进程，明确商品订立标准。 结合细分市场发展趋势，加快推进智能家居、绿色产品、线上购物、售后服务、物流配送等新业态标准化发展。适应新消费快速发展趋势，提高现有标准体系规格，满足消费结构升级需求。

第三，完善服务业发展体制机制。消费服务化是当前消费结构升级的典型特征，扩大优质服务供给，有助于消除服务品有效供给不足和消费需求旺盛的供需矛盾。应进一步放宽服务消费市场准入门槛，简化行政审批程序，引导社会资本进入文化、旅游、教育、养老、健康等重点服务消费领域，支持社会力量提供更加多元的服务消费品。此外，还应高质量推动重点领域服务标准建设，实施服务标准准入制，提高服务供给质量。