提高我国能源产业竞争优势的制度重塑

方丽莎

华东政法大学

0 引言

2022 年7 月5 日，斯里兰卡破产的新闻席卷全球。对其破产原因进行分析，其中重要一点便是斯里兰卡作为一个岛国，岛上没有石油等能源供给，因此每年都呈现大额商品贸易逆差的情况，而俄乌战争更使全球能源价格飙升。由此可见，能源独立对一个国家的重要性。无法实现能源独立，对国家安全与经济会带来重大的风险隐患。

实现能源独立，就需要打造本国能源竞争力、提高竞争优势。在能源危机和环境压力的背景下，一方面需要提高传统能源利用效率，另一方面需要发展清洁能源稳定供应，从而打造我国能源的竞争优势，实现能源独立。然而，多年来我国在提高能源利用效率与清洁能源比重领域仍未取得跨越式的进步。将从提高我国能源竞争优势的角度，探讨重塑我国能源产业制度，促进我国能源产业发展，保障能源安全。

1 竞争优势来源于制度优势

1.1 竞争准则的选择与运用

1.1.1 价格准则：最具效率的准则

竞争，是个体之间为了生存和发展所进行的一种博弈行为。由于资源具有稀缺性，因此需要竞争来决定稀缺的资源进行分配。竞争作为一种行为，必然有决定竞争胜负的准则，准则决定了取得胜利者应当满足的条件。在日常生活中，实际随处可见竞争准则，比如历史战争中的武力准则、封建时代的权利分配准则以及先到先得的准则等。

市场经济中俗称的价高者得，就是“价格准则”。在经济学领域，“价格准则”是唯一不存在租值消散的准则。能够减少租值消散，也就意味能够降低整个社会的交易费用。交易费用对一国经济至关重要，稍微降低，经济就增长，稍微增加，经济就下滑1周燕：《科斯定理与中国经济改革——从“产权—交易费用”的视角进行解释》，载《学术研究》2015年第2期。

与“价格准则”相对应的，就是诸如权利分配、先到先得等的“非价格准则”。非价格准则实质造成的是社会的净损失。典型案例便是价格管制，当价格被认为限制后，实施排队轮购。对于买方来说，虽然付出的金钱少了，但是排队所损耗的时间却长了，其耗费排队的成本并未对社会产生增益。

价格作为一种竞争准则，通过对价值的传递，实现了从“全部浪费”到“部分浪费”的转变。价格作为一种信息，较之其它所有的非价格准则也更具优势，节约信息费用（交易费用）从而提高了经济效率。

1.1.2 市场经济：价格准则的运用

所谓市场经济，指主要由个人和私人企业决定生产和消费的经济制度。在纯粹的市场经济中，“价格是引导经济决策，从而配置稀缺资源的信号。对于经济中的每一种物品来说，价格确保供给与需求达到平衡”2［美］曼昆：《经济学原理:微观经济学分册》第7版，梁小民等译，北京大学出版社2015年版，第92页。因此，市场经济制度本质上就是按照价格准则来配置资源的制度。“计划经济”和“管制经济”是按照权力以及论资排辈作为竞争稀缺商品和资源的准则。谁的权力更大谁就能赢得商品竞争的胜利。而“市场经济”则将权力式的竞争准则改变为价格竞争准则，即谁出价高，谁获得商品竞争比赛的胜利。改革开放以来，我国用“市场经济”代替了“计划经济”和“管制经济”，让市场起决定性作用，让价格作为衡量商品竞争输赢的标尺，取得了显著的经济增长。

科斯指出对任何存在的接近于完全竞争的事物来说，正常情况下都需要一个精密的规则和规章体系，市场正是这样一个为方便交换而存在的制度。也就是说，市场的存在是为了减少开展交易活动的成本，并提供创造性的活动3［美］罗纳德·H.科斯：《企业、市场与法律》，盛洪，陈郁译，上海格致出版社2014年版，第6-7页。亚当·斯密也指出：“特定行业的贸易商或生产商的利益通常在某些方面与公众利益是不同的，甚至是完全对立的。拓宽市场、减少竞争往往符合这些商人的利益。就拓宽市场而言，通常是符合公众利益的，公众当然会欣然同意。但是，减少竞争则往往与公众利益相悖……”由此可见，在运用价格准则下的拓宽市场，更有利于交易成本的减少。

1.2 可持续性竞争优势来源

1.2.1 资源优势的不可持续性

探究能源产业的竞争优势时，许多研究会将资源优势置于一个重要的地位。首先，资源优势可成为竞争优势。从历史的角度来看社会的发展，资源占据着一个不可或缺的地位。在农业是主要活动的早期，肥沃的河谷地区出现了最早的文明。贸易路线变化之后，坐拥丰富港口的西欧一跃而成世界霸主。资源的富足亦是国家实力的象征。正如刘易斯所言：“在人所作努力既定的条件下，同样的努力在资源丰富的国家比在资源贫乏的国家会带来更迅速的增长。”4［英］阿瑟·刘易斯：《经济增长理论》，梁小民译，上海三联书店1994年版，第59页资源优势可以成为竞争优势，对于一个国家或一个地区而言，资源优势也通常是竞争优势的起点。自然资源通过提供国内市场和投资资金，推动了一个国家的工业发展，从而使发展中国家更容易实现从欠发达向工业化的“起飞”。

然而，是否资源优势就能带来长久的竞争优势，缺乏资源优势的国家便不能获得能源竞争优势呢？工业革命以来，资源存量与财富的增加并未一直成正比发展，反而成了反比。资源富足国逐渐沦为财富贫穷国。于是有学者提出“资源诅咒”的命题。自1993 年Auty 提出“资源诅咒”假说5Auty R,Warhurst A.Sustainable development in mineral exporting economies.Resources Policy,Vol.19：1,p.14-29(1993)后，Sachs 和Warner 对“资源诅咒”这一假说进行开创性的实证检验6Ding N,Field B C.Natural resource abundance and economic growths.Land Economics,Vol.81：4，p.496-502(2005)，证实了经济领域存在“资源诅咒”。之后，我国学者也对该假说进行了进一步验证7张志刚：《耕地资源与经济增长之间的关系研究一一基于“资源诅咒”假说的实证检验》，载《农业技术经济》2018年第6期。在以上研究基础上，提出了广义的“资源诅咒”概念，如果资源富集区过度依赖资源，就会导致经济发展缓慢、环境恶化等现象。

在能源领域，能源大量开发、粗放利用，以能源开发利用产业为主导致其它产业萎缩形成的产业结构单一，都会进一步削弱竞争优势。由此可见，仅依靠资源优势并不能够带来可持续性的竞争优势。Bulte8Bulte E H,Damania R & Deacon R T.Resource intensity,institutions,and development.World development,Vol.33：7，p.1029-1044(2005)等学者认为：“资源诅咒”并不是在所有资源丰富的地区都存在，仅在政府制度建设存在缺陷的地方存在。因此，制度或是竞争优势更有力的保证。

1.2.2 制度优势的可持续发展

如前所述，竞争准则多种多样，但若试图使某一竞争准则长久地发挥效力，就需要对应的制度来予以保障。

试图稳定运行价格准则的市场经济，就需要激发市场经济主体——企业的活力。在波特的竞争优势理论中，其率先提出了“五力模型”9［美］迈克尔·波特:《国家竞争优势》（上），李明轩等译，北京，中信出版社2012年版，第65页，指出影响企业竞争优势的因素来源于企业所处的行业环境。之后，他又提出了“钻石模型”，指出决定一个国家的某种产业在国际上竞争力的四个影响因素为生产要素、需求条件、相关产业和支持产业的表现和企业的战略、结构、竞争对手的表现。因此，企业能否具有竞争力与外界的支持度息息相关。所以，市场竞争的成功与否很大程度上在于国家制度安排能否为企业发展提供优厚的制度环境。

因此，波特指出，国家层面的制度才是企业竞争的优势。上文已提到，企业的竞争优势受外在环境的影响，除此之外，一个企业拥有的竞争优势，仅靠一家企业或这一产业都很难保持下去，尤其是参与国际竞争的企业。只有国家才能够延续并创造企业的竞争力。同理，试图让我国能源企业获得竞争优势，势必需要塑造国家层面的制度优势。制度优势是一个国家的最大优势,制度竞争也是国家间最根本的竞争。

人类社会发展的历史就是制度演变的历史，各个国家较量的历史就是制度较量的历史，各个企业竞争的历史就是制度优胜劣汰的历史。因此，竞争劣势来自制度劣势，竞争优势来源制度优势。

1.2.3 制度优势代替资源优势

中国有句老话叫做“靠山吃山”，至今影响着有些地方政府的发展思想。比如，山西因煤炭资源丰富，走上了“靠煤吃煤”的发展道路，然而当煤炭产业遇到瓶颈的时候，全省所赖以维持的经济就失去了竞争优势。日本经济曾经历了劳动力优势的时代，享有大量便宜的劳动力，但后续便出现劳动力不足的问题，但日本依靠技术迭代，利用自动化取代人工，延续了它优势产业的竞争力。由此可见，国家和政府选择发展道路时，应当着眼于选择能够带来持久性竞争优势的道路。劳动力、自然资源这些生产要素，并不会带来持久的竞争力，只有生产率的提高才能带来持久的竞争优势。而生产率稳定性提高的保障，是价格准则的运用，是相对制度的保驾护航。

波特认为，在当今世界经济全球化的趋势下，“繁荣是一国自己的事情，竞争力的大小也不再由先天继承的自然条件所决定”10［美］迈克尔·波特:《国家竞争优势》（上），李明轩等译，北京，中信出版社2012年版，第4页。资源的确能够带来比较优势，但是已不再成为主要因素。国家的财富来自生产率，即劳动的效率，而不是生产要素。瑞典、日本、瑞士这些人口少、福利高的国家，劳动力的劣势使得他们在工业发展上早就偏好于自动化作业。因为自动化作业可以大幅度提高生产率。

在同样的制度激励下，资源优势能够使竞争实力更胜一筹。然而，如果缺乏制度的激励，如无法形成竞争性市场，资源也无法在市场中进行交易，就无法转化成为资本，实现全要素生产。所以为了打破“资源诅咒”，成功将资源继续转化为资本，需要从资源优势走向以效率为先的制度优势。

2 我国能源产业的制度现状

2.1 不完全市场

2.1.1 界定不清的产权

1）我国实行国家资源所有权制度，由国务院代行资源所有权

“国家所有”与私有产权相较对产权界定不清，负外部性更大，带来普遍的浪费与破坏。单一所有权主体的制度设计使得权利不可流转，资源无法通过市场定价进行流通，只能通过国家指令性计划进行分配，资源配置效率低下。

2）为弥补单一国家所有权的缺陷，我国对资源设立了准物权

比如在矿产领域，设立了探矿权和采矿权。但矛盾的是我国将矿业权定位为用益物权，却禁止相关牟利性交易11《矿产资源法》第6条：……禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。这不仅导致矿业权无法通过市场交易流转至最具生产性用途的市场主体，降低资源配置的效率，也阻碍了矿业权市场价格的形成。究其原因，实质是我国矿产资源产权至今未走出公共所有、政府管制的计划供给模式，矿产资源产权市场运行仍停留在“公”权市场阶段。

由前述可知，目前我国资源产权制度形同虚设，究其原因是产权的权属界限不明，未实质设定私有产权制度。产权制度的安排决定了企业的自主性。在私有产权制度下，企业具有较高的自主性。

2.1.2 市场准入的壁垒

虽然我国推进市场化改革多年，但民营资本进入能源市场依然步履维艰。比如，在矿产领域，矿业权登记管理审查的权限被牢牢把控在政府部门的手里。在电力行业，从新中国成立到改革开放再到进入新世纪以来，电力行业经历了从政企合一、纵向一体，到集资办电、发电放开，到政企分开、厂网分家、引入行政许可，再到“管住中间、放开两头”，推进增量配电、探索特许经营等多轮调整。实质上，国有资本仍掌握着电力行业进出的门槛，限制了民营发电企业进入市场的步伐。

除了行业本身的准入壁垒之外，跨区域交易的壁垒也对市场竞争产生了负影响。电力工业长期以来形成了以省为基础的电力供应格局，新一轮电力体制改革也是以各省的电力市场建设为起步。然而部分省份仍存在区域封锁和地方保护行为，专场交易、跨省跨区交易限制准入等行为屡禁不止。

建立完全竞争的市场，就需要寻求市场主体的公平竞争权，需要消除市场准入的壁垒。无论是国有、民营还是外资企业，都可以在中国能源市场中无歧视经营，根据自身的运营能力获取预期稳定、合理的回报。形成不同所有制企业同台竞争的局面，才能在竞争中促进组织模式和科技创新，促进优胜劣汰，提高产业效率。

2.2 “多功能”政府

2.2.1 行政干预代替自由竞争

与发达市场经济国家的经济垄断不一样，行政垄断是指由行政机关利用其优势地位，滥用行政权力，限制市场竞争，为特定主体谋取不正当经济利益。

前述对市场准入设置壁垒，实际就是行政垄断的表现。而在市场中，政府干预行为也处处存在。如今，我国正在大力建设完善碳排放交易市场，然而国内试点市场存在着交易不连续、市场活跃度较低、价格代表性有限等问题，距离一个成熟的市场相差甚远。一是我国碳市场关于配额的分配方式仍以免费分配为主，这实际仍是政府在进行干预，不利于形成完全竞争市场，更不利于企业的节能减排和技术进步。二是在政府发放清缴配额通知后，碳排放权市场交易活跃度显著提升，表明我国控排企业以履约为主要目的参与碳市场，市场交易始终以政府为主导12陈星星：《中国碳排放权交易市场:成效、现实与策略》，载《东南学术》2022年第4期。实质仍是在没有齐全配套的制度安排下，仅靠政策所带来的短期效益。研究亦表明，中国经济发展过程中，由于政府干预造成资源错配，导致企业全要素生产率水平低下13Hsieh C T, Song Z M. Grasp the large, let go of the small: The transformation of the state sector in China. National Bureau of Economic Research,p.295-366(2015)。由此可见，我国能源市场化转型滞后、市场机制不健全，集中表现为行政权力对市场的过度管控，共同导致了我国能源效率的低下。

2.2.2 财政激励代替市场激励

我国政府一直以来试图通过政策来解决能源发展的外部性问题，最常见的方法就是财政补贴，进而影响资源定价，促进政府支持的产业发展。然而如今从实施的效果来看，结果并不尽如人意。

在我国能源消耗结构中，中国煤炭资源定价较低，在电力销售方面也存在交叉补贴的状况，这就导致中国能源的价格没有与资源的稀缺程度联系起来，在前期也未将环境带来的损失等负外部性问题考虑在内。实施由政府机构统一定价的方式，虽然能够保障能源价格的平稳，但无法从真实的供需关系进行调控，很容易造成供需失衡、环境遭受破坏等情况的发生。而在原油行业，由于当前国际市场原油高速上涨，政府补贴显得有些不足，这就导致国内能源企业的生产积极性下降，在缺乏效益的同时，企业生产难以正常维持。

通常在予以补贴时，巨头企业会获得相对高额的补助，小型企业不具备竞争优势，最终会被市场所淘汰。可见，当政府用权力控制了能源产品定价，将大大损害配置的效率。因此，需要让市场机制成为能源产品价格形成与能源产品资源配置的决定性手段。比较他国的发展也可以得出，财政激励所具有的偏向性、短暂性都不能真正意义上解决能源发展的外部性问题。“在欧洲已经衍生出靠吃政府财政生存的可再生能源企业，这些企业与政府的支持共进退。”

3 能源产业制度重塑的方向

3.1 技术进步引领产业转型

3.1.1 发展清洁能源

我国是能源消费大国，煤和石油等化石能源的消耗量居世界前列。在巨大的消耗量面前，我国的化石能源资源并不占优势，并且化石能源是不可再生资源，在保证经济持续发展的前提下，不断减少对化石能源的依赖是塑造我国能源竞争优势的一条出路14IEA.World Energy Outlook 2021.［2022-8-23］.https://www.iea.org/reports/world-energy-outlook-2021。

中国具有丰富的清洁能源资源，是清洁能源的制造大国。然而，一方面，在国内市场我国清洁能源的利用效率并不高。尽管我国也早已开始推行对清洁能源的利用，但在实证研究中发现，新能源全要素生产率的高低与技术水平紧密关联。在对新能源分区域研究中15李平,陈星星：《中国新能源全要素生产率的实证测度及驱动因素》，载《东南学术》2021年第2期，发现东北地区新能源全要素生产率最高，这得益于新能源技术效率的提高；而西南地区新能源全要素生产率低的主要原因则是技术进步的下降。

另一方面，在以专利量为创新标准的世界清洁能源市场上，中国亦缺乏强有力的技术竞争优势，使得中国清洁能源企业在拓展国际业务时遭遇知识产权诉讼，甚至在国内亦成为外国企业诉讼的对象。而与此同时，美国通过《美国发明法》等一系列专利制度改革，加快创造清洁能源的本土专利资源，迅速扩张清洁能源的国际竞争优势16杨宇静,李晓秋：《美国清洁能源的专利制度改革及其对中国的启示》，载《北京理工大学学报：社会科学版》2014年第3期。

因此，在发展清洁能源这一领域，需要技术进步来促进能源企业的竞争优势生成。

3.1.2 提升能源效率

除发展清洁能源之外，也需要对化石能源进行清洁利用，而这两方面都需要提升能源利用效率，才可能形成核心竞争力。一是化石能源的有限性决定了谁在有限的资源中能够获取最大的收益，谁就能获取最多的经济效益。二是虽然清洁能源是可再生资源，但企业在利用清洁能源时亦需要付出成本。因此，谁能够在有限的时间内用最少的成本获取最多的产出，也将决定哪一家企业将在市场上具有更大的竞争力。由此，能源企业的竞争实质是能源效率的竞争。

在不同学者的研究中，影响能源效率的因素包含能源消费结构、能源开发水平、市场规模以及城镇化率等。效率是投入与产出的比重，所以能源效率的提升主要通过改变投入与产出之间的关系，而能够改变投入产出比的核心，就是技术水平。在相关学者的实证研究中，检验了全要素生产率对我国能源效率的影响，结果显示技术效率对各行业的能源效率都能起到积极作用17段文斌，余泳泽：《全要素生产率增长有利于提升我国能源效率吗？——基于35个工业行业面板数据的实证研究》，载《产业经济研究》2011年第4期。通过对传统能源效率进行分解，显示全要素生产率主要通过技术效率作用于能源效率18孙广生，黄祎，田海峰，等：《全要素生产率、投人替代与地区间的能源效率》，载《经济研究》2012年第9期。

综上所述，提升能源效率实现能源产业的转型升级也有赖技术升级的引领。

3.2 竞争市场实现技术突破

3.2.1 以公平为原则的竞争

打造竞争性市场，实现市场的有效竞争，根本在于赋予并保障各市场主体的公平竞争权，即以公平为原则进行竞争。

公平竞争包括自由竞争和正当竞争两个方面。首先，自由竞争指各个市场主体所享有的平等参与市场竞争的权利，在经济法中也被称为反限制竞争权。平等获得能源基础设施是促进能源市场竞争的先决条件19Nowak B. Equal access to the energy infrastructure as a precondition to promote competition in the energy market. The case of European Union.Energy Policy,Vol.38：7，p.3691-3700(2010)。其次，正当竞争指赋予市场经营者在市场竞争中同等的法律地位，这要求政府需要遵守交易机会中立、经营负担中立、投资回报中立三大行为准则20丁茂中：《我国竞争中立政策的引入及实施》，载《法学》2015年第9期。在公平竞争的环境中，生产者会自觉采用效率最高的生产技术来降低生产成本，以应对价格竞争来获取最大的利润。因此，公平的竞争机制是激发市场活力、提升能源效率的关键。

在能源市场中，需要赋予民营企业平等参与能源交易的权利，国有企业对于能源资源的控制力和影响力应当通过技术优势之类的竞争优势获得，而非政策或法律赋予的优势取得，杜绝因行政等原因形成的垄断行为。

3.2.2 以效率为目标的市场

企业的目标是利益，而市场的目标则是效率。竞争性市场能使得以效率最大化为目标的市场与以利益最大化为目标的企业目标兼容，从而能够持续性地维持企业与市场之间的良性互动，提高资源配置的效率。

市场经济中的竞争过程，也是各个市场主体为追求自身利益的最大化、实现其经济目标而在市场经济活动中进行较量的过程，因此，市场主体追逐利益的本性是竞争产生并存在的根源。在这个过程中，各个市场主体为了能够降低成本、提升企业投入与产出之比，便需要通过不断的创新，实现全要素生产率的提高，从而保障自身的竞争力。古典经济学家的竞争观中也认为，竞争的功能是发现知识和改变无知边界，发现的内容包括生产新产品、采用新生产方法以及发现自然资源的新来源等21Kirzner I M.The driving force of the market:Essays in Austrian economis.Rutldg Pr,2000，p9。因此可以说，竞争驱动了技术创新、社会进步。

如前所述，政府善用财政激励来促进企业的发展。然而，财政手段与市场手段相比，其效率性将大打折扣，因为财税政策作为一种外生力量，一种政策性工具，往往具有阶段性和不可持续性的特征，难以对产业发展形成长期有效的激励22［美］道格拉斯·C.诺思、罗伯斯·C.托马斯：《西方世界的兴起》，厉以平、蔡磊译，华夏出版社1999 年版，第89 页。它包含了行政干预的色彩，不能充分发挥企业因试图增强竞争力而不断提高自身效率的优势。另外，因行政干预而未充分实现资源配置的财政市场不仅会造成财政资源的闲置和浪费，也容易影响经济运行的稳定。所以，能源企业的发展不能仅仅依赖于财税政策等外生力量，应当寻求可以助其发展的内生力量——公平有效的产权制度。

3.3 产权制度实现竞争市场

3.3.1 价格准则运用的前提

私有产权并非单指私人所有权，而是使用权、收入权、转让权的结合。即名义上的所有权并不重要，因为所有权并不直接涉及现实中特定商品或服务带来的利益，真正重要的是直接和利益相关的使用权，比如我国矿产资源虽所有权归属国家所有，但探矿权、采矿权亦可归属私人主体。

可以设想，在一个贯彻保护私有产权制度的社会，公然抢夺稀缺物品、抢钱、骗钱乃至贪污受贿等行为因属于侵犯私有产权的性质而被禁止，则用于竞购物品的金钱基本上只能来自为社会做出贡献而换取的收入，价格准则才是真正地得到彻底的贯彻。可以推想，这种真正得到贯彻的价格准则将会激励人们努力为社会做出贡献，以换取更多的收入，好让自己在稀缺物品的竞争中增加胜算。

没有私有产权，消费者就无法用出价来表达自己的用值，生产者也无法用出价来表达自己的成本。价格是私有产权制度下最为核心的契约条款，当价格作为一种行业内的信息传播开来，人们可以灵活运用这种信息施以不同的契约安排，例如议价、不二价、参考浮动价、价格分歧，等等。由于不同的价格决定机制对应了不同的交易费用，人们就可以选择其中交易费用最低的契约形式。私有产权制度下形成的价格准则和市场制度，不仅“浪费”相对较小且具有信息优势，还可以通过最大限度发挥人的逐利动机来选择契约形式、降低交易费用、促进分工演进，是资源配置的核心手段。巴泽尔认为，“产权被完整界定时，产品信息一定可以不费代价地获得，（有关的）交易成本也一定为零23［以］约拉姆·巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域等译，格致出版社·上海三联书店·上海人民出版社2017年版，第4页”。

因此，为了使价格准则得以成立,必须有严明有效地保护私人产权的法律制度作为游戏规则。价格准则要发挥作用，必须以私有产权为前提。

3.3.2 竞争市场运行的关键

市场经济制度的背后也是私有产权制度。科斯在他那篇《社会成本问题》中，阐述市场和价格机制的运作以产权清晰界定为前提24Coase R H.The problem of social cost:the citations.Chi.-Kent L.Rev.,Vol.71，p.809(1995)。科斯定理指明，在私有产权和市场机制的条件下，人们可以作出的契约选择无穷无尽，能够最大限度发挥人的逐利动机，降低交易费用，私有产权、交易费用、市场机制最终形成一种辩证关系。“产权能帮助一个人形成与其他人进行交易时的合理预期，界定人们如何收益以及如何受损，因而谁必须向谁提供补偿以使其修正人们所采取的行动”25［美］哈罗德·德姆塞茨：《关于产权的理论》//［美］罗纳德·H.科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店2014年版，第71页。

私有产权最大的特征是排他性，其他主体无法干预产权所有者对资源使用、收益分配的决策，从而使成本和收益最大程度集中于产权主体，大大降低外部性。而当市场主体可以支配其私有产权的资源时，资源才会最大程度得到利用，市场竞争也愈演愈烈。但公有产权由于其产权界限不清晰，产权成员在交易过程中付出的成本与收益往往不对等，资源配置的效率也大大降低。目前，我国能源领域实际并未运行私有产权制度，能源市场严重向央企国企倾斜，国有企业的优势直接等同于市场优势，难以形成多元产权激励，因此竞争性市场更是难以建立。

4 能源产业法律制度的选择

4.1 打破政府的权力桎梏

4.1.1 塑造服务职能

政府部门需要“放、管、服”，应当以调控产权效率为出发点，以设计公平与效率的产权制度为己任，作为干预市场的依据，重塑政府部门的服务职能。

有学者主张，市场存在失灵问题，因此需要政府的调节。对此，罗伯特指出26［美］罗伯特·考特，托马斯·尤伦：《法和经济学》，史晋川，董雪兵等译，上海，格致出版社，2010年版，第65页，从表象上看是市场机制在调节社会经济活动中出了问题，但从法和经济学的研究视角深究下去，许多市场失灵问题并不是市场机制本身的缺陷，而是由社会经济制度尤其是法律制度层面所引起的问题。社会经济制度尤其是法律制度的不完善或者不合理造成了交易费用过高和产权界定的困难，致使经济活动的主体无法利用市场机制从事经济活动。也即是制度的缺陷导致了市场机制发挥调节经济运行的前提条件缺失从而导致市场失灵的。为此，政府需要做的，是制定能够充分发挥市场机制的制度。

因此，需要清晰界定政府与市场的关系，政府回归服务者的角色，将竞争性环节还于市场，形成由价值决定价格、供求关系影响价格的市场体系，通过竞争来优化资源的有效配置。行政裁量的权力越大，产权自由的边际越小。政府需要控权，厘清自由裁量的边界。为此，可在行政法领域中，建立中央层面的综合性能源管理机构，将分散在各部门的能源战略与规划、政策与法规、能源开发利用、环境保护等能源宏观调控职能进行合并同类项，缩小政府管理与管制的权力空间，为产权效率提升增加机会27杨春桃：《论我国能源体制重构的关键问题及其法律实现》，载《环境保护》2021年第9期，并进一步明确政府在能源领域的主要职能是维护产权效率，保证产业稳定。

4.1.2 框定监管权限

前文已提到，市场失灵实质源于政府失灵，因此政府应当回归其角色，用有效政府造就强效市场。基于法律的确定性与强制性，政府有所为有所不为的活动应当收到法律规范的约束。目前，我国能源领域的现状是企业所受到的法律管束比政府多得多，但实际政府远比企业更需要受到法律的管束。

为了实现政府依法监管，各国普遍制定了适应本国国情的能源法律法规，例如美国的《能源部组织法》《天然气政策法》，英国的《公用事业法》《天然气法》等。这些法律法规构建了完整的监管框架，对政府和监管机构的职权、监管的实施作出了明确规定，为能源行业健康有序发展提供了坚实的法律基础和可靠的制度保障。对此，我国可以此为参考借鉴：首先是确立政府的监管机构，明确其职能为监管而非参与；其次是用法律确保监管机构权力边界的清晰，以及与其他机构之间相互独立、不受掣肘，将权力以制度来约束，保证监管职能的正确履行；最后是明确监管目标为保障市场的高效竞争，保证信息的透明度、不同资本主体之间竞争的公平性，杜绝“名为监管、实为掌控”。

4.2 为产权赋予交易确定性

4.2.1 明确产权权属

“作为社会变迁工具的法律，能够达到有效地重新组织各种社会关系的效果，直接影响着社会变迁的性质和速度”28［冰岛］思拉恩·埃格特森：《经济行为与制度》，吴经邦，李耀，朱寒松等译，北京，商务印书馆2007年版，第7-8页。产权的规制需要法定，而不是行政规范。行政规范的不确定性与浓厚的政治色彩，都无法让产权制度更好地服务市场竞争。一国所实行的产权制度能否清晰地界定并保护产权，决定了该国是否能实现经济的高速发展。在对欧洲殖民地的历史研究中也发现，产权制度对于经济增长起到了至关重要的作用29Acemoglu D, Johnson S, Robinson J, et al. Institutional causes, macroeconomic symptoms: volatility, crises and growth. Journal of monetary economics,Vol.50：1，p.49-123(2003)。

因此，需要用法律来建立权能清晰的私人产权制度，包括用能权有偿使用、可流转的交易制度等等。首先是打破资源的“公”权属性，回归私人用能权，赋予市场主体支配使用能源的权利。其次以矿业权为例，目前对矿业权的市场化流转予以禁止，然而产生的结果却是矿业权的私下转让、违法转让屡见不鲜。作为有利可图的一种财产性权利，使其回归市场才是正确的道路，就是需要用来“牟利”。还原用益物权的财产权属性，打破法律的禁锢，使其参与市场化配置。总而言之，保障权利的设定是可以用的，而非只是设定。

4.2.2 还原市场定价

能源资源的利用表现为能源产品，现代社会的正常运转正是建立在能源产品有效供给的基础上的，脱离了能源产品，整个社会也将陷入停摆之中。然而，与能源资源的“公”产权属性相比，能源产品表现出一定的私益属性，因为能源产品的配置使用将直接影响特定个体或经济组织生产、生活状况，将直接影响企业之间的利益竞争。为此，要使企业获得最佳的竞争优势，就需要由市场机制获得在能源产品配置中相当的话语权。这也意味着，能源产品价格原则上应由私主体而非政府确定。

因此，在产权清晰的基础上还原能源产品市场定价。现阶段，《能源法（征求意见稿）》规定了竞争性环节与自然垄断环节的能源价格机制，但如何落实还需在单行法中细化。另外，也可考虑在电力能源领域逐步放开电力能源的定价权，形成发售电价格由市场竞争形成、输配电价格由政府监管的机制。完善针对高耗能、高排放行业的差别价格、阶梯价格政策30李静,柯坚：《价值与功能之间：碳达峰碳中和目标下我国能源法的转型重构》，载《江苏大学学报(社会科学版)》2022年第3期。

4.3 建立多元性竞争市场

4.3.1 重申《反垄断法》价值

国家的财富来自生产率，而全要素生产率指的是生产要素相互结合的效率，它更好地解释了国家间经济增长与收入的差距。在对新能源全要素生产率的实证研究中发现，市场开放程度对新能源全要素生产率的正向影响很大，开放程度越高，新能源技术的溢出效应越显著，越有利于中国新能源全要素生产率的提高，而政府规模对新能源全要素生产率的影响显著为负，财政支出的增加对提升新能源全要素生产率产生了阻碍作用。这说明，过多的行政干预将导致新能源产业的市场调节能力降低，阻碍新能源全要素生产率的提高31李平,陈星星：《中国新能源全要素生产率的实证测度及驱动因素》，载《东南学术》2021年第2期。因此，充分的市场竞争有利于提高全要素生产率，有利于产业的转型升级。

在中国能源市场的发展过程中，法律一直未得到应有的重视32Yuan Kong, Chao Feng & Jun Yang. How does China manage its energy market? A perspective of policy evolution. Energy Policy, Vol.147，2020。为此，需要用法律来破解行政权的滥用，对垄断行为进行严格规制，特别是打破国有资本企业的垄断。

现今《反垄断法》主要以规制经济垄断为主要内容，然而《反垄断法》作为维护公平竞争为价值导向的法律，也不能忽视行政垄断所带来的危害。行政垄断根源于行政权力的膨胀，因此需要政治体制改革，也需要民主法治建设。为此，可以重申《反垄断法》的价值趋向，加大《反垄断法》肃清不合理垄断行为尤其是行政垄断的规制，而非保护行政机关建立垄断的壁垒，以此来保护市场公平竞争，为民营资本提供自由、平等的竞争环境。

4.3.2 发展多元产权主体

反垄断的意义在于规制行政权力的扩张，而建立充分竞争的市场，还需要打破民营资本进入市场的障碍，形成民营资本与国有资本平等公平使用生产要素的竞争环境。竞争机制是激发能源市场活力、提升能源效率不可或缺的一环，而构建多元产权主体的公平竞争市场则是有效发挥竞争机制的前提。

我国目前国有资本企业在能源市场中牢牢掌控话语权，不可否认国有企业对我国能源发展做出了一定贡献，然而为使市场充分发挥竞争，需要扩大民营资本的投资规模。在国家垄断中引入私营或者其他公共经营者的竞争，形成国有企业与民营企业之间既有合作、也有竞争的外部制度环境。由于我国能源企业通过行政力量获得了市场垄断地位，从而产生了市场进入壁垒，压缩了民营资本的市场竞争空间。因此通过反垄断来为民营资本创造竞争渠道,通过私人产权制度，保障主体之间交易的流通，还需要从各方面来保障不同产权主体之间竞争的公平性。为此，更需要不同制度之间的协调与取向的一致，更需要用法律来为竞争塑造有效的规则。

5 结语

我国能源市场长期处于行政权力的笼罩之下，市场竞争不完善、产权制度形同虚设。在如今国际局势紧张的情形下，我国能源亟须通过发展清洁能源、提高能源效率来实现产业转型、提高竞争力，这便有赖于技术进步。然而只有依靠界限清晰的产权制度、多元主体公平竞争的市场机制，才能全面提高生产率、发挥价格准则效力，实现技术突破。因此，试图建立我国能源竞争优势，从而保障我国能源供给、降低对外依赖、维护能源安全，应当塑造国家层面的制度优势。

法律以其确定性与强制性成为制度塑造的一条有效路径。从法律角度而言，一方面需要为打造公平竞争的市场提供制度保障。从《反垄断法》的角度保障多元性竞争市场的构建、打通民营资本的市场壁垒，确立界限清晰、可流转的产权制度。另一方面更需要打造服务型政府，界定政府的权力边界，减少政府对能源市场的行政干预，还原市场决定资源配置。另外，从垄断走向市场，以制度优势取代资源优势，还需要其它一系列制度的配合，更需要政府体制转变，促进能源产业的创新与活力，利用制度推动能源产业转型升级，共同打造我国能源的竞争优势。