广州临空经济港产城融合发展策略分析

□ 广州白云国际机场股份有限公司 彭子衿/文

临空经济的发展从聚焦空港及航空指向性产业，逐渐扩大范围并升级内涵，演变至今，空港枢纽化、产业体系化、区域城市化的港产城融合发展成为主要特征与趋势。截至2020年底，我国先后批复建设的包括广州在内的国家级临空经济区已达17个。根据《广州临空经济发展“十四五”规划》，将全力建设广州国际航空枢纽和临空经济示范区，推动空铁融合经济发展，构建具有国内示范效应和国际影响力的现代化、高质量临空经济体系。为促进广州临空经济实现港产城融合发展，本文通过总结国内外先进经验，对比分析广州临空经济发展优劣势，提出相关对策建议。

国内外典型经验

（一）空港枢纽能级是促进港产城融合的核心支撑

空港的区位优势催生极化效应、提升地区辐射能力，有效吸引资本、劳动力、技术、信息等生产要素从腹地向机场周边汇聚，带动临空产业和航空城的发展，产生集聚效益和规模效益。例如，国外的仁川、史基普以及我国的北京首都和香港机场均是客货运发展均衡的大型国际枢纽机场。美国孟菲斯机场的客运规模虽然较小，但其货运规模仅次于我国香港机场。这是因为空港自身的发展和规模扩大带来的区位优势会导致极化效应出现、提升机场周边地区的辐射能力，有效吸引资本、劳动力、技术、信息等生产要素从腹地向机场周边汇聚，带动临空产业和航空城的发展，产生集聚效益和规模效益，进一步催化港产城融合发展。

（二）产业协同发展是推动港产城融合的必要选择

以航空指向性产业为主导，多种产业协同发展是临空经济区产业结构的特点，也是推动港产城融合发展的必要选择。以史基普机场为例，随着机场扩建、旅客吞吐量持续增长，航空核心产业和航空关联产业的规模和质量不断提升，航空产业链不断拓展，航空引致产业进入机场周边地区，形成了以航空信息、电子信息、航空航天、生物医药等为主导的临空产业集群。史基普航空城内除设置专门航空物流设施外，还设有免税购物中心、商务休闲酒店、博物馆以及高尔夫球场等休闲娱乐场所。机场周边还规划了多个高科技产业园，发展IT信息技术、航空航天制造、电子设备等高端制造业，与航空物流产业实现无缝对接。此外，史基普航空城附近独具特色地保留了一定面积的农业用地，种植各种出口花卉、植被，成为航空物流的货源基地之一。史基普航空城形成的这种航空指向性产业主导、多产业协同的临空产业发展模式，为史基普航空城实现港产城融合发展提供了源源不断的动力。

（三）城市功能完善是实现港产城融合的基本保障

航空城完善的城市功能将为空港和临空产业提供更多的发展空间。完善的城市功能可以更大限度的提升机场周边区域的引才聚才吸纳能力。以北京首都机场为例，其临空经济区配套城市功能较为齐全，有8家医疗机构，包括1家三甲医院；已建成的公园有3处；还有39家星级酒店入住，包括3家五星级酒店。此外，航空城发展将促进与机场客运和货运相关的服务设施完善，提升旅客出行体验和物流效率。航空城的开发还可以带动航空维修和制造产业的发展，提高对航空公司的保障能力。航空城完善的交通设施体系扩大了机场的辐射范围，进一步提升了机场竞争力。

（四）共赢开发模式是港产城融合可持续的重要依托

政府主导、机场、航空公司等主体深度参与的多元共赢开发模式能有效协调避免不同利益主体冲突，是港产城融合可持续发展的重要依托。以史基普航空城为例，该区域的三大开发主体均有史基普机场管理集团参与，其中，史基普不动产公司（SRE）拥有史基普机场集团所有用地，且由机场管理集团100%全资控股；史基普地区开发公司（SADC）负责招商引资、基础设施建设和园区建设，由史基普机场管理集团（25%）、阿姆斯特丹市政府（25%）、哈勒梅尔米尔市政府（25%）、北荷兰省政府（25%）合资控股。2019年史基普机场集团的总利润中有75%来自航空城相关的零售和地产业务。国内机场参与临空经济开发的案例主要有重庆机场集团和浙江机场集团，分别出资组建了临空经济区开发平台公司。临空经济的发展，特别需要借鉴这种创新互动机制，探索机场当局与地方政府良性合作机制，确保实现机场规划建设与临空经济布局发展同步。

（五）由内向外的演化路径是港产城融合的一般规律

港产城融合的过程存在一定的演进时序，在产业类型上表现为由航空核心产业先行，航空关联产业和航空引致产业接续发展的过程；在空间拓展上体现出空港核心地区率先发展，进而带动空港紧邻地区和空港外围地区发展的演进路径（见图）。具体的阶段特征包括：一是萌芽期，即空港内生阶段，基本不存在港产城融合状态；二是起步期，以空港内生为主、产城外拓为辅，港产城融合程度较低；三是发展期，以空港内生为辅、产城外拓为主，港产城融合发展逐渐成形；四是成熟期，空港枢纽特性得到强化，临空产业结构合理，城市功能日渐完善。

港产城融合发展演进路径示意图

总的来看，在港产城融合发展不同的演进阶段，空港、临空产业以及航空城三者的功能和空间分别呈现出不同的特点，三者分别逐渐向枢纽化、产业化以及城市化发展，最终表现为：空港枢纽特性强化，机场地区发展成为以空港为核心、多种多样的交通方式之间进行有效衔接的综合交通枢纽；临空产业结构合理，产业类型由以传统工业为主向现代工业、现代服务业为主转型；城市配套功能完善，机场地区朝着具有独立社会服务系统的城市副中心发展。

面临的主要问题

从演化路径来看，广州临空经济区总体符合第二阶段起步期特征。空港方面，以客运为主、货运为辅，正在向客货并重迈进；产业方面，虽然已聚集六大临空产业，但未形成完整的产业链；在空间形态上，也主要布局在空港及周边临空工业区，尚未形成真正的空港城。

（一）产业结构升级脚步较慢

目前已形成以第二、第三产业为主导的产业结构，具有一定的临空产业基础，但产业结构层次依然偏低，尚未形成良好的产业关联和产业集聚效应。第二产业以航空维修、航空改装、零配件制造为主，航空高度关联产业的发展较为突出，形成一定的行业优势和品牌效应。但除广州飞机维修工程有限公司（GAMECO）和新科宇航等企业外，高新产业规模较小、数量较少，其他企业规模普遍偏小、层次不高。同时，与所属地域特色产业的结合还不够紧密。第三产业以传统服务业为主，现代服务业企业数量少、占比低，对区域经济辐射带动能量依然较弱，也尚未转化催生出成熟的商贸会展、高端消费等产业。航空物流方面，与上海、香港等枢纽的物流发展相比仍有较大差距，随着国家流通体系建设的加强，发展潜力有待进一步得到释放。

（二）区内城市服务功能有待完善

产城分离现象凸显，周边多以产业用地为主，布局有大量物流园和空港工业园，而城市公共设施用地基本被外推至产业用地外围。区内公共交通覆盖不足，虽然白云机场综合交通枢纽建设已基本满足当前航空客货运输需求，但在区域交通建设方面仍有待完善。

（三）共赢开发机制有待健全

史基普航空城的经验表明，机场推动和参与航空城的开发有利于增强自身的综合竞争力。目前广州临空经济区实行“管委会+公司”的开发建设模式，由广州市财政拨款、管委会作为出资人，成立了广州空港投资建设集团，作为管委会的主要抓手，负责投融资和基础设施建设工作。与史基普航空城相比，白云机场对于广州临空经济区的开发参与度较低。

（四）对外开放平台有待升级

目前国内多个机场（包括首都、大兴、浦东、新郑等）所在地区都已被纳入自贸区范围，而广州临空经济区仅设有综保区，在贸易便利程度上综保区与自贸区的差距较大。综保区属于“境内关内”，是海关的特殊监管范围，货物入区前须在海关登记，保税区货物进出境内、境外或区内流动有不同的税收限制。同时，综保区的功能相对单一，主要起中转存放的作用，对周边经济带动作用有限。而自贸区属于“境内关外”，是在海关辖区以外的、无贸易限制的关税豁免地区，在市场准入、企业经营范围和地点、货物进出境、贸易结算、税赋企业用工等方面自由度更高，对周边地区具有强大的辐射带动作用。

对策建议

（一）“一核”——增强空港核心引领

明确以空港发展为港产城融合的核心，持续提升空港枢纽能级，强化空港聚集人流、物流、信息流、资金流等要素的中枢功能，增强空港在综合交通体系构建、临空产业发展、航空城建设中的核心引领作用。加强空港与区域发展的规划协同，充分考虑围绕空港枢纽布局商业项目与红线范围内已有及未来商业布局的协调联动。

（二）“两区”——强化区域发展动能

一方面，建议结合高铁建设国家名片和铁路经济形态，构建“空铁融合经济示范区”。升级“机场+临空经济区”发展模式，打造广州都市圈北部发展新引擎。实现航空运输与高铁客运、铁路高端货运的全要素、全方位融合，推动“港产城融合”发展；另一方面，建议推动自贸区政策在临空经济区落地实施。以综合保税区片区为核心，积极探索将临空经济示范区纳入广州自贸区扩区范围路径，学习复制西安、郑州自贸试验区经验，推动自贸区政策在片区内落地实施。

（三）“三中心”——促进临空产业升级

以凸显航空特色、融合本地优势、体现城市定位为原则，建议重点打造航空产业中心、临空消费中心和湾区文旅中心，优化产业布局、推动产业升级。

航空产业中心主要布局两类产业和构建一个平台：一是航空及延伸产业，涵盖航空物流、通用航空、航空维修、航空制造、飞机租赁等；二是基于航空运输效率集聚的新兴产业，涵盖高端医药、新一代信息技术等；三是行业研究孵化平台，结合航空产业布局，开设民航专业培训基地、职业学校、行业研发中心等。

临空消费中心重点布局商贸会展、临空免税、跨境电商、首店经济、特色直销等。一是打造空港特色会展中心，发挥白云机场在出行服务、展示空间、酒店资源等方面的优势，承接飞机、汽车、特色文化等展示以及大型会议业务，形成“南有琶洲、北有空港”的展贸格局；二是通过轨道交通的连接，实现机场免税与北站免税购物综合体的联动，共同打造临空免税消费特色；三是推动跨境电商枢纽港建设，充分利用“前店后仓”等模式增强消费吸引力；四是结合航站楼商业布局转型，利用航空枢纽的流量优势，通过首店的聚集带动形成新的消费增长点；五是基于广州本地产业特色，例如皮具等生产销售产业链，在机场地区打造特色集中销售区。

湾区文旅中心加强航空枢纽、铁路枢纽与各大景区的轨道衔接，开设旅游专线，促进交旅融合。积极引入国际知名文旅项目，充分利用国际知名品牌的带动作用发展文旅产业。结合广州地理特色、自然资源、历史积淀等客观因素，开发一系列主题旅游产品，做强体验经济。针对白云机场周边酒店市场成熟度不高、集群化、品牌化发展格局尚未形成等问题，整合区内酒店资源，加大酒店供给，优化档次结构，丰富住宿选择。

（四）“一城”——完善城市服务功能

优化市政基础设施。对于未来新增的基础设施，建议由政府主导建设。融资方面，可采取PPP、BOT等模式扩大融资渠道；功能设计方面，可充分利用立体空间，打造“循环经济产业园＋环保主题公园”。

提升城市配套服务。借鉴北京大兴机场临空经济区0105街区国际航空社区专项规划，打造提供航空综合服务的产居融合社区。同时，从以下几个方面着手解决“产城分离”问题：一是交通方面，建议在工作区增设地铁站接入地铁网络，丰富临空经济区内公交路线；二是居住方面，打造融合教育、医疗以及休闲文娱设施的“产居融合社区”，改善生活居住条件；三是教育方面，引进知名中小学，建设航空培训中心；四是医疗方面，引进若干家三甲医院；五是生活休闲方面，建设体育公园、运动场馆、生态公园等场地设施。

（五）“强机制、优平台”——保障可持续发展

探索建立多主体协同发展机制，形成多主体价值共享的协同发展模式，避免出现无谓竞争和无序建设，同时激励合作行为得以实现并且持续。推动建立利益补偿机制，建立临空经济区公用基金，弥补各主体因参与临空经济区的建设、运营等活动受到的损失，避免“搭便车”行为的出现。优化完善多主体共赢开发平台，借鉴国内外的先进经验，强化合作共赢开发模式，共享区域开发收益，提高机场、航空公司等主体在临空经济开发中的参与度。