悄然变化的美国地方外交

雷墨

进入6月下旬以来，中美之间的外交互动变得频繁起来。美国国务卿布林肯、财政部长耶伦、总统气候问题特使克里，相继访问中国。根据美国媒体的报道，拜登政府内阁高官到访北京的名单可能还会变长。正因如此，外界普遍猜测中美关系是否在回暖。从这个层面看中美关系，现阶段的任何乐观预期，前面或许都得加上“谨慎”这个修饰语。国家层面的互动，只是中美关系的维度之一，尽管很重要。

“中美关系的基础在民间，”习近平主席在会见比尔·盖茨时曾说，“我们始终寄希望于美国人民，希望两国人民友好下去。”数年前访问美国期间，习近平也曾说：“地方是最贴近老百姓的。地方合作搞得好不好，关系国家层面的合作能否落地生根。为此，我一直高度重视中美地方合作。”在思考中美关系时，中国对地方外交的态度是明确的。任何交往都是双向的，所以目前更值得探讨的问题是，美国对地方外交的态度在发生何种变化。

曾经的引领者

中文语境下的“地方外交”，基本可以对应英文中的“subnational diplomacy”，直译过来的意思就是“国家层面以下的对外交往”。其行为主体主要指各级地方政府，也有学者将范围拓展到各类非政府组织、公司企业甚至有国际影响力的个人。与在国家之间穿梭的外交官能经常登上新闻头条不同，地方层面交往的关注度往往没那么高。但需要指出的是，地方外交是整体国家间关系的组成部分，尤其是对于中美这样的大国来说。

历史地看，美国并不是地方外交的开山鼻祖，但却曾经是事实上的引领者。在西方研究界，有学者把地方外交的源头追溯到公元836年，德国的帕德博恩与法国的勒芒，宣布建立“永久兄弟关系”（eternal brotherhood）。

地方通过建立“跨国关系”以促进民众之间的交往，是地方外交的重要特征。从这个意义上说，德法两个城市之间的“兄弟关系”，已经具备了现代地方外交的特征。但真正现代意义上的地方外交，大面积出现于二战结束之后。初始动机是从地方层面推动抚平战争创伤，孕育和平共存理念。二战中被炸成废墟的英国考文垂市，被广泛视为地方外交的先行者。法国与西德城市跟进后，地方外交又衍生出发展经济的诉求。不难看出，当时西欧国家的地方外交，带有明显的“和平与发展”导向。

西方国家的地方外交开始出现质变，是在美国参与其中之后。1956年9月11日，美国总统艾森豪威尔在白宫发表了一次题为“公民外交”的演讲，事实上吹响了美国发力地方外交的号角。在那次演讲中，艾森豪威尔强调了两个“坚信”：一是坚信“高效且反应积极的地方政府是自由的重要保障”；二是坚信“人民与人民之间、友好城市之间的关系，有助于建立世界和平的稳固架构”。正是在这次演讲之后，美国建立了“民间交往项目”和“国际友好城市组织”，市、州一级的对外交往开始活跃起来。

从艾森豪威尔的演讲以及后来的历史演进，可以对美国的地方外交做两点基本总结。第一是意识形态因素。艾森豪威尔演讲前一年的1955年，华沙条约组织成立，标志着两极格局的最终确立。所以，当时美国开展地方外交的对象，主要是西方阵营内部，其主要目的是为了增强内部凝聚力。第二是和平意愿。无论怎么解读美国的冷战动机，但不希望发生战争的意愿是客观存在的，因为当时人们的战争记忆还很清晰。

整个冷战时期，美国地方外交的底色，是由综合实力优势支撑起的自信。以冷战胜利者的姿态出现，进一步强化了这种自信。国际上地方外交的形式、内容乃至影响力，可以说或多或少都带有美国印记。但在进入21世纪后，情况开始发生变化。根据相关数据，目前美国各级地方政府，对外结成了约2000对友好或伙伴关系。相对于美国的“体量”来说，这个数量谈不上任何优势，因为体量小得多的英国、法国，友好城市的对数都超过2000。

变局下的调整

21世纪进入第二个十年，美国的地方外交呈现两个特点。第一是带着曾经的优势心态惯性滑行。美国宪法把外交权赋予联邦政府，但现实的演化让地方政府、非政府行为体有了越来越大的外交空间。从美国的历史，也就是纵向对比来看，美国的地方外交活跃度不但没有降低，还在继续上升。比如，在特朗普政府退出《巴黎协定》后，加州与欧盟、中国继续开展气候合作，客观上在瓦解联邦政府决策。特朗普挑起贸易战时，美国数位州长率代表团访问中国，事实上在与联邦政府唱反調。

1956年9月11日，美国总统艾森豪威尔在白宫发表了一次题为“公民外交”的演讲，事实上吹响了美国发力地方外交的号角。

第二个，也是更值得注意的特点，是美国联邦政府对地方外交介入的意愿越来越明显。长期以来，美国联邦政府对地方外交采取的是“自由放任”的态度。虽然美国国防部、财政部、商务部、国土安全部等，在职能上有触及地方外交的领域。比如，国防部协助州一级的国民警卫队参与对外人道救援、救灾，国土安全部协助地方警察部门与他国相关机构合作打击犯罪。但相当长时期里，美国联邦政府机构里，并没有专门与地方外交事务对口、负责协调的常设职能部门。

奥巴马政府第一任期里，在国务院设立了“全球政府间事务特别代表办公室”，负责搜集相关信息、协调地方外交。但在第二任期里，这个办公室被裁撤了，原因不得而知。此后，只有两名国务院雇员，通过在网上搜索的方式，了解和掌握地方政府对外交往的信息。不难看出，当时美国联邦政府与地方政府，在对外交往事务上没有机制化的信息沟通，更谈不上协调或领导。但奥巴马政府确实曾想把地方外交“管起来”，只是没有持续推进。

实质性的变化，出现在特朗普政府时期。特朗普的第一任国务卿蒂勒森曾想重塑国务院，使其能满足21世纪新使命的要求，设想之一就是在国务院设立协调地方外交的办公室。但直到特朗普离开白宫，这个办公室也没有建立起来。但这事并没有搁置下来，美国国会扮演了推动角色。2020年8月，美国参议院外交关系委员会通过了《城市与州外交法案》，提议在国务院建立办公室协调市长、州长们的对外交往事务。

国会议员们的推动，在拜登政府时期产生了效果。2022年10月3日，布林肯宣布任命贺琪珍（Nina Hachigian）为地方外交特别代表，正式名称是“城市与州外交特别代表”，隶属于国务院下属机构“全球伙伴关系办公室”。美国国务院网站上对其职能的表述是：领导与协调国务院与市长、州长以及美国其他地方官员在对外交往上的事务。自此，行政机构与立法机构在地方外交问题上，形成了“双向奔赴”。

贺琪珍曾担任美国驻东盟大使，2017年被任命为洛杉矶市负责对外事务的副市长，有着丰富的地方外交经验。她在今年2月的一次学术研讨会上，对其工作做了较为详细的描述。她表示，希望自己领导的部门，成为地方政府进入国务院的“正门”，并把自己的工作的目标概括为三点：让外交产生的实际利益惠及地方；鼓励地方走向世界、加大对外交往；推动国务院与地方领导人的协调。

关于美国联邦政府对地方外交的态度，可以初步做出几点判断。首先，加强地方外交，美国两党是有共识的。《城市与州外交法案》是一个两党共同提出的法案，民主党方面是参议员克里斯·墨菲，共和党方面是戴维·珀杜。而且，拜登本人对外交的重视，以及外交扩权的意愿是众所周知的。所以，目前的美国地方外交特别代表办公室，大概率不会像奥巴马政府时期那样昙花一现，很可能成为一个常设机构。

其次，地方外交特别代表办公室，具有服务与监管双重职能。一方面，为地方政府的外事活动提供便利。这一点贺琪珍多次提到过，比如她曾对着40多位州长说：“如果你们想邀请外国代表团来，我们会提供签证便利以及相关信息。”另一方面，希望以协调为手段，加强对地方外交的监管。这一动机从特朗普政府时期就表现得很明显，时任国务卿彭佩奥曾要求地方政府在与中国打交道时“睁大眼睛”。

此外，新设的地方外交特别代表办公室，行政级别比外界预期的低，现实运作中有多大权限还不好说。更为关键的是，美国政治制度赋予地方政府的权力，能有多大的比例让渡给联邦政府，还是个未知数。截至目前，这个办公室最大的动作，是在今年4月举办了首届美洲城市峰会。至少在短期内，美国地方政府很可能还是会以“绝对自主”的角色，在国际上显示存在。

中美“特殊性”

中美之间的地方外交历史，与两国关系的演化脉络基本一致。1979年11月，中国南京市与美国的圣路易斯市缔结为友好城市，那年1月中美正式建交。根据中方的数据，目前中美之间有284对友好城市和友好省州。这些友好关系曾在中美地方交往中发挥了重要作用。变化出现在特朗普政府时期，而这与美国对华态度转向战略竞争密切相关。某种程度上说，美国的战略竞争思维，是中美地方外交最大的特殊性。

民主党偏向于重现美国地方外交的辉煌，共和党侧重于对抗所谓的“中国影响力”。

《城市与州外交法案》的发起者克里斯·墨菲，在被问到该法案是为了对抗中国的地方外交，还是为了提升美国自身的地方外交能力时，他的回答是“两者兼有”。不过，从某些官员、议员的相关表态来看，民主、共和两党的侧重点有所不同。民主党偏向于重现美国地方外交的辉煌，共和党侧重于对抗所谓的“中国影响力”。此外，联邦政府与地方政府对地方外交态度上的差异依然存在，前者更多关注政治，后者更在乎经济利益。

美国地方外交的调整，对大国交往影响最大的无疑是中美关系。从中国的角度来看，有必要对美国地方外交的现状和趋势做冷静的分析和理性的应对。毫无疑问，在“去风险”思维的驱使下，美国联邦政府对涉及中国的地方外交会更谨慎，也更有管控和引导意识。在可预见的未来，这将是中国对美地方外交大的背景板。换句话说，此前美国在地方外交中的“淡定与从容”，至少在联邦政府层面不会再面向中国。

但与此同时，地方外交促进交流、孕育合作的特点不会变。社会对和平的向往、对冲突或战争的恐惧，可以说是推动地方外交的重要原始动力。而且，不像国家之间的外交，地方外交往往更能直接地作用于普通人。中美两国多领域、多层次“联结”的基础依然存在。即便是对中国态度再不友好的美国学者或政治人物，也不得不承认中美联结的广度和深度，是当年的苏联和如今的俄罗斯没法比的。敌意或冲突，不能只从国家层面来理解，还需要从社会层面来理解。在分歧弥漫的时代，尤其需要发展地方外交。如何在美国痴迷于战略竞争的情况下开展地方外交，对中国来说无疑是个全新的考验。无论从历史经验还是政治运作逻辑来看，地方外交都受“高政治”的影响。上层的敌意、抵抗性太浓，不可能不影響地方层面的交往。所以，开展对美地方外交，稳住中美关系大局是重要前提。

在这个前提下，中国有必要更加积极主动地提升对美地方外交力度。美国越是“神经兮兮”，中国越应表现得更大气，以更大的力度、更明确的政策，打造更加开放、更愿意交流的国际形象。从这个意义上说，中国对美地方外交的着力点，需要适当地超越中美双边，辐射到美国之外。比如，与美国的盟友、伙伴，以及全球南方国家开展地方外交，以外围带动“重点”。