行政事业单位内部控制存在的问题及对策分析

罗永彬

（长宁县妇幼保健计划生育服务中心，四川 宜宾 644300）

行政事业单位内部控制工作是保障组织机构廉洁高效，规范运行的管理方法，也是政府管理目标实现的长效机制。行政事业单位内部控制建设得到国家的高度重视，但在内部控制实施过程中，还存在一些问题和不足，内部控制机构设置不规范，制度建设不健全，未得到有效执行，内部审计监督缺失，没有内部控制的有效性评价报告，无法通过数据化形式管理，普遍缺乏具有实际意义内部控制特点和成效。

针对这些问题，行政事业单位负责人要认识到内部控制的重要性，亲自组织实施，明确分工，落实责任，建立单位各部门之间沟通联动工作机制，通过各种平台、载体培训学习内部控制流程和风险，树立内部控制全局意识，修订完善内部控制制度内容，优化细化单位层面和业务层面的各项内部控制工作流程，责任到人，设置综合考核表格，定期做出内部控制评估，将内部控制成效纳入年度考核的内容，注重信息化管理的运用，合理实现内部控制目标。加强行政事业单位内部控制建设，有利于优化国家资源配置、减少徇私舞弊的发生，有利于展现出廉洁高效、干净担当的政府职能部门形象。

一、行政事业单位加强内部控制建设的重要作用

（一）完善内部控制制度建设，提高综合管理水平

加强行政事业单位内部控制是实现控制目标，提高管理水平的有效措施，也越来越受国家的重视，至财政部在2012年发布了行政事业单位内部控制规范以来，相继出台了一些推进制度，通过近几年实施情况看，显露出我国行政事业单位内部控制建设过程中还存在一些问题，内部控制机构组成不合理，制度不健全，可执行度差，内审部门监督不力，没有达到内部控制的运行效果，造成行政运行效益较低，管理方法落后，加强行政事业单位内部控制制度建设具有重要性和必要性。

（二）规范单位经济活动管理，保证财务信息真实完整

强化行政事业单位内部控制建设，明确单位的组织构架，规范权力运行，分事行权，分岗授权，制定集体议事决策机制，增强全单位领导和职工的责任意识，从单位层面和业务层面进行规范约束，将促进内部控制管理的制度化、流程化，规范化。通过内部控制实施，监督各项经济活动合法有序开展，促进支出结构得到合理维持，防范资金舞弊，确保会计信息更加真实可靠，降低财务风险，提高了资金使用效益，避免公共资源的浪费。

（三）发挥单位内部运行效率，促进管理目标实现

我国行政事业单位大部分是非营利性单位，财政拨款补助经费比重较大，主要提供公共服务，存在目标考核内容相对简单，一些单位管理较为懈怠，管理方法落后，工作纪律涣散，有的敷衍了事，服务意识不强，工作效率低下，降低了工作氛围。实施行政事业单位内部控制建设，进一步规范制度流程，规范了部门之间沟通协调机制，做好工作衔接和工作经验沟通，防止推诿扯皮，分清职责，分级授权，明确责任，简化流程，内部审计部门对各项工作进度实行监督，提高了工作效率，有利于日常管理和公益目标实现。

二、行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）内部控制环境差，内控意识不强

在行政事业单位中，普遍存在内部控制意识差，内控意识不强，尤其是单位负责人内控意识淡薄，不重视单位的内部控制工作，认为只是财务股（科）的工作任务，与其他部门无关，收集材料完成内部控制报告编制就行，也没有安排落实内部控制工作的具体内容和实施细则。一些规模较小的行政事业单位，认为“领导意见”为内部控制为主要因素，制度约束执行度差，单位主要负责人也没有履行亲自抓内部控制建设，未以工作小组会、全单位专题培训会的形式进行内部控制的宣教工作，无明确分工，责任不清，导致内部控制运行过程中，组织构架与分级授权不合理，部门之间没有互相监督，缺少沟通，工作衔接不力，职工不了解内部控制建设的工作内容，没有充分认识内部控制的重要性。

（二）内部控制制度不健全，可执行度差

一般来说，地区经济水平发展的高低与管理水平成正比，经济发达的地区管理水平也较高，内部控制也更科学。我国行政事业单位相对于国外发达国家和地区相比，内部控制建设起步相对较晚，内部控制制度不完善，运用领域不够全面，预算业务，资产管理，建设项目管理等成为内部控制的薄弱环节，各项管控制度和措施没有从本单位的实际情况着手，生搬硬套其他单位的内部控制制度，常年不更新，可执行度差，无内部控制风险评估，无整改问题反馈信息，大部分单位内部控制只停留在纸上。

（三）预算管理不重视、报销审批流程不合理

行政事业单位在财政拨款资金外，存在大量的专项资金和其他资金，对这些资金的使用，有的没有纳入年初预算，也没有对成本进行控制，执行过程中预算指标追加、追减、调剂不规范，造成资金使用效益低，支出结构不合理。各项经济活动管理中，存在报销审批流程不合理，未严格落实分事行权、分岗设权和分级授权制度，行权不规范，超授权范围审批，因各种原因领导先审批再交财务审核的情况也较常见，职务高者先审批造成财务审核也不便多说，财务监督流于形式。

（四）内部控制人员配备不足，内部审计监督不力

实际工作中，内部控制机构未设置，内控岗位职责权限不清，关键岗位未定期轮岗较为普遍，尤其是一些人员不多的行政事业单位，没有成立内部审计部门，也没有设置专门的内审岗位，或者内部审计人员没有相应的资质和工作经验，内部审计独立性不强，内部监督形同虚设，没有起到监督作用。有的单位一个人身兼数职，业务层面的不相容岗位职责未分离，容易出现管理漏洞，也有财务人员是外聘的情况，更无内部审计人员。

（五）内部控制建设资金不足，信息化落后

单位对内部控制认识不足，非营利性单位占较大部分，财政补助资金占比大，但属于定额补助，资金总体不宽裕，信息化投入开发成本和维护成本又较高，在无财政专项资金投入情况下，不愿意在单位信息化上增加投入，内部控制信息化预算不足，尤其对一些工作内容较单一，经济业务量较小的行政事业单位更是无相关预算，有的单位未将内部控制软件㠌入到单位管理软件中，无法对内部控制关键风险实施有效管控。没有信息化的过程监督，内部控制容易停留在纸质层面，难以形成长效机制，对政府层级化管理和外部监督管理信息获取较难，不容易发挥有效的日常监督。

三、行政事业单位加强内部控制的对策

（一）培养内控意识，优化内控环境

首先，要培养行政事业单位全体人员的内控意识。行政事业单位的单位负责人是内部控制组织实施的第一责任人，要充分发挥好带头作用，通过建立内部控制领导工作小组，定期开展内部控制工作小组会，单位全体人员内部控制工作的专题（培训）会，做好经济法律法规宣传，全面贯彻内部控制工作的各项制度流程和风险管控措施，倡导全员参与，全员监督，部门间相互监督，严格执行各项财经制度和内部控制工作流程，单位全体人员形成自上而下的内部控制全局意识，遵守工作纪律，培养全体干部的工作责任感和敬业精神，注重品德修养和阳光心态，形成良好的行政事业单位文化氛围。

其次，单位负责人要重视单位内部控制工作实施，建立分级授权制度，规范各项权力运行，内部控制是全单位全局性的制度建设，是全单位的系统化管理，不是哪个（科）股室单方面的工作，主要领导亲自分工，明确各部门的内控责任，可安排能统筹提调全单位的（科）股室部门作为牵头部门，充分做好部门之间沟通协调机制，使内部控制组织实施落到实处，获得良好的执行效果。

（二）完善内部控制制度，优化内部控制流程

行政事业单位要建立并完善内部控制制度，遵循内部控制目标、实施原则与要素，定期编写评价报告，合理组建单位层面的组织构架，重点做好预算、收支、政府采购、资产管理、建设项目管理、合同管理六大经济业务内部控制的组织实施，逐步拓展到其他业务领域的全覆盖。

优化内部控制运行，行政事业单位应结合本单位的业务特点以及面临的内外部环境，运用多种方法做出定性和定量的风险分析，协调部门间信息沟通关系，定期或适时更新内控制度和管理流程，内部控制要突出风险管理，编写内部控制自我评价报告，内审部门要加强监督，单位负责人要将内部控制制度分类，分配给相关职能部门，明确责任，设置综合考核表格，注明制度类别、制度名称、分管领导、责任部门、责任人、修订前内容、订后内容、修订原因等内容，将其修订与完善与否纳入年度的内控领导小组工作方案，适时召开年度内部控制领导小组专门会议，逐项逐条讨论内控制度修订优化方案，建立内部控制反馈机制，将内控反馈整改执行情况与目标绩效考核挂钩，完善信息公开，促进内部控制的实施。

（三）强化财务内控，以财务预算为核心工作

要提高会计控制和预算水平，严格以财务预算为核心。财务预算是各项经济活动的重要环节，有目标就要有预算，无预算不执行。预算管理是行政事业单位的全面性工作，单位要加强学习，认真做好财务预算，经过单位决策层和财政部门审批的预算，要层层下达细化到各科室。

要做好贯穿目标执行全过程的预算评价体系，对预算执行过程进行监督和考核，及时发现执行偏离值，分析产生原因并反馈应对措施。建设本单位资产购置项目数据库，将本单位所有资产购置项目、建设项目等均纳入数据库管理。各部门根据事业发展需要科学拟定资产购置计划，项目建设计划，进行科学的事前风险评估，未评估的不得纳入项目库，每年重新编制项目库排列顺序。建立科学规范的审批流程，严格审批权限，严格执行财务制度和资金报销流程，严禁超预算支出，超范围使用审批权限，在六大经济业务领域外的其他业务领域，如科研业务，委托业务等，同样要建立适应本单位的内部控制制度，做到内部控制的全覆盖，防范经济舞弊，节约资源，提高资金效益。

（四）设置关键岗位制衡机制，强化内部审计监督

设置单位内部控制职能部门、内部审计部门，部分人员不多的行政事业单位，无条件成立内部审计部门的，也应科学合理设置内部控制岗位，配备相应专业内部控制人员。尽量维护内审部门的独立性，单位纪检书记应参与内部控制工作，充分发挥内控审计监督作用，同时做好与单位外部审计部门的沟通工作。

建立关键岗位制衡机制，关键岗位定时轮岗制度，有技术要求的关键岗位无法满足轮岗条件的，应采取定期专项审计、职工大会信息公开监督等替代控制措施；在业务层面，特别是不相容岗位要做到职责分离，明确岗位职责和授权范围，防范管理漏洞。各级政府审计纪检部门也要加强行政事业单位的相关经济责任工作检查，对单位的内部控制工作实施执行情况进行监督，建立经济责任追究制度，促进单位的内部控制取得实效。

（五）加大资金保障和信息开发，组建内部控制体系

行政事业单位应增加信息化建设的投入，构建适合自身发展的信息化管理系统，嵌入内部控制的关键风险管控流程，融入各种经济活动和内部权力运行的方方面面，从而使内部控制管理简单化，标准化，减少人为因素的干预，提高内控效率；加大内部控制建设方面财政专项资金的投入，政府管理部门监管部门可统一开发全面化、标准化、更加安全稳定的网络管理信息系统，最终组建成完整的数字化可视化云平台内部控制体系，实现人机互交体验模式，无偿提供给行政事业使用，方便在大数据背景下，适应党和政府的信息化管理，有利于各级政府部门进行实时监督和指导，根据信息化大数据分析单位内部控制执行情况，适时调整管控方针，提高内部控制执行效力，有利于管理目标的实现，为治国理政提供决策依据。

另外，行政事业单位还应对可能发生的突发事件和重大风险，建立应急处理机制，制定应急预案，规范处理流程，明确人员责任，提高突发事件处理的及时性。

四、结束语

建立和完善行政事业单位的内部控制建设，要健全内控制度，优化内控流程，树立内控意识，培养内控环境，提高财务管理水平，强化内部审计监督机制，将单位管理制度化、流程化、信息化，简单化，特别要加大内部控制制度信息化体系建设，依托大数据信息化共享，云平台服务，实施科学有效监督考核，推进与中国式现代化建设相适应的科学管理体系，提高国家治理能力，保障政策法规正常实施，促进单位运行效益，为行政事业单位稳定健康发展奠定良好基础，更好地展示政府职能部门的服务形象。