我国职业教育法治特征、问题及其现代化建构

李中亮 王孟璐

摘要：我国职业教育法治呈现出比较完整的法律法规体系、清晰明确的法治理念、比较系统的法治措施和显著的法治建设成效等时代特征，然而存在配套法规不足、传统治理观念束缚、行政管理较多和执法质量较低等问题。国家治理体系和治理能力现代化推进背景下，职业教育法治现代化应当以人民利益为宗旨、以培养技术技能人才为目标、以凸显类型属性为核心、以国际化为视野，加强体系化的法律法规建设，健全社会性的实施机制、规范性的监督机制和可操作的司法机制。

关键词：职业教育；法治；《职业教育法》；现代化

中图分类号： G7192

文献标识码： A

伴随着“法治中国”建设的历史进程和国家治理体系和治理能力现代化的不断推进，职业教育法治的重要性、迫切性日益凸显。运用法治思维和法治方式深化职业教育改革、推动职业教育发展、化解职业教育利益纠纷、维护职业教育主体权益，已经成为职业教育治理的必选与首选。当下的职业教育法治存在着亟需研究的重要问题，如，我国职业教育法治进展如何，凸显哪些特征？目前职业教育法治是否与治理现代化相契合，存在哪些问题？新时代职业教育法治应当具有什么样的现代化内涵与结构？职业教育法治现代化如何进行科学建构？这些问题关涉新时代我国职业教育法治的健康发展，而学界对这些问题研究不足。基于此，笔者拟就职业教育法治现代化的丰富内涵和建构路径等展开分析。

一、我国职业教育法治的主要特征

伴随着社会法治化进程的不断推进，我国职业教育法治化日趋完善和成熟，形成了比较完整的法律法规体系，确立了清晰明确的法治理念，健全了比较系統的法治措施，取得了显著的法治建设成效，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治局面正在形成和发展。

（一）形成了比较完整的法律法规体系

在长期的职业教育法治实践中，我国逐渐形成了包括法律、行政法规等在内的比较完整的职业教育法律法规体系。《劳动法》《教育法》《教师法》《高等教育法》《民办教育促进法》《职业教育法》等法律的制定、修改和施行为职业教育发展提供了坚实的法治基石。特别是自2022年5月1日起正式施行新修订的《职业教育法》，“内容大为拓展丰富，体系结构更加完备，针对性和可操作性更强”［1］，标志着新时代我国职业教育法治进程取得了新的突破性进展。同时，教育部高度重视职业教育行政法规建设，颁发了一系列的条例、规定、意见、方案等行政法规，涉及职业教育发展、质量保障、经费供给、教学改革、“双高计划”建设等重要问题；人力资源社会保障部高度重视职业技能培训行政法规建设，制定一系列的条例、规定、意见、方案等行政法规，涉及专业技术人员继续教育、继续教育基地建设、技能人才培养、企业新型学徒制、产业工人队伍建设、技能中国建设等重要问题。财政部、国资委、中华全国总工会、全国工商联等部门在规定的职责范围内，分别负责有关的行政法规的建设任务。这些行政法规和法律共同形成了较为完整的职业教育法律法规体系。

（二）确立了清晰明确的法治理念

在长期的职业教育法治实践中，我国逐渐形成和确立了清晰、明确的法治理念。新时代社会主义法治理念和我国现代职业教育理念共同构成了我国职业教育的法治理念。一方面，职业教育法治应坚持党的领导、社会主义、人民当家作主、依法治国等法治理念，这些理念是我国所有法治体系必须秉持的基本理念，从而使职业教育法治建设在国家法治大系统中运行。另一方面，职业教育法治理念具有自身的独特性，如提高劳动者素质和技术技能水平的理念，培养能工巧匠、大国工匠的理念，促进就业创业的理念，建设教育强国、人力资源强国和技能型社会的理念，立德树人、德技并修的理念，产教融合、校企合作的理念，面向人人、因材施教的理念等，这些理念体现了我国职业教育的时代精神。上述清晰、明确的职业教育法治理念，既是我国职业教育法治及其发展历史的总结，也为我国职业教育法治的改革与创新提供方向指引。

（三）健全了比较系统的法治措施

在长期的职业教育法治实践中，我国已经形成了包括实施、监督和司法等在内的比较系统的职业教育法治运行机制，学习、宣传、贯彻、落实的制度比较健全，措施比较得力。在实施方面，职业教育组织保障、经费保障、人员保障、信息技术保障等安排科学，机构比较健全，资金投入比较及时，人员分工与合作机制比较顺畅，信息化保障比较到位，招生录取、教育教学、考试考核和学籍管理比较规范，教育链、人才链与产业链、创新链得以有效衔接。在监督方面，行政监督、民主监督、群众监督和社会监督比较到位，事前监督、事中监督和事后监督的体制机制已经形成，监督的社会效应正在显现。在司法方面，公安部门、法院、检察部门等机构调解纠纷、裁判案件和法律检察时利用职业教育法律法规的频次增加，援引职业教育法律法规条文的规范性逐渐增强，司法的社会信服力逐渐增加。

（四）取得了显著的法治建设成效

职业教育的社会地位显著提升，职业教育重要性的社会认知显著提升，职业教育发展和技术技能人才培养的质量得到有效保障，这些成效是近年来职业教育法治建设的重要成果，职业教育参与主体执法、守法、护法的意识显著提升。职业教育与普通教育具有同等重要地位，不再停留在新修订的《职业教育法》规定层面，而且落实在实践层面，国家和地方政府在政策扶持、经费支持、教育教学改革、毕业生待遇等方面给予职业教育同等的制度对待，在学校规划、人才培养、优质学校和专业群建设、评价评估等给予一致的指导、管理和治理。“三百六十行，行行出状元”“人人出彩、人人成才”的社会观念开始形成，学生主动选择职业教育的意愿逐年增加，学生家长支持职业教育的社会氛围逐渐形成，企业选人用人的“唯能力、唯技能”理念开始确立。职业教育招生规模和在校生规模逐年扩大，普通高等教育“一家独大”的发展局面被打破，“两翼双飞”的发展趋势已经形成。职业院校人才培养的特色已经形成，移植、复制普通学校人才培养的做法已经被摒弃，类型教育理念日益凸显，产教研融合、校企合作、学徒制培养等模式在职业教育领域得到广泛普及，技术技能人才培养质量开始被社会认可。

二、我国职业教育法治存在的主要问题

新时代，随着我国经济发展和产业结构调整以及职业教育的转型发展，职业教育法治现代化建构需要加快，配套法规不足、传统治理观念束缚、行政干预较多和执法质量较低等问题亟需正视和解决。

（一）配套法规不足

尽管新修订的《职业教育法》已经开始施行，然而缺乏配套法规、行政法规不足等问题依然制约了我国职业教育立法体系的完善，一些涉及高等职业教育、职业教育学位授予、职普融合发展、教育分流等关系职业教育改革创新的重要法规缺失、不足或亟需修改完善。以高等职业教育发展为例，新修改的《职业教育法》明确国家要发展“专科、本科及以上教育层次”的职业教育，然而与职业教育法律相配套、相衔接的行政规章并没有及时出台，本科层次的招生规模、培养学校、培养质量等规章制度亟需明确，硕士层次和博士层次的职业教育亟需提到职业教育规划议程。再以学位制度为例，普通高等教育已经建立了学士、硕士和博士学位制度，然而，缺失的职业教育学位制度影响了技术技能人才社会地位的认可。发展本科层次职业教育，授予本科层次职业教育学生以学士学位，是建立独立成轨的职业学位（技能型）体系的时代要求，然而，授予何种学位、需要达到什么条件、如何确保本科层次职业教育授予学士学位质量，需要国家行政管理部门给予明确的制度性规定和安排。

（二）传统治理观念束缚

“内卷”和焦虑现象不仅表现在义务教育、高等教育、家庭教育等领域，而且表现在职业教育领域，折射出教育治理理念的多元冲突。在“学而优则仕”、重“文”轻“技”、学历至上的传统文化思想和传统治理观念影响下，普通高等教育毕业生、高学历人才、国家公务员和事业单位職工的地位、待遇和发展潜力高于职业教育毕业生、技术技能人才、低学历产业工人，从而造成职业教育法律法规的社会地位、专业价值和适用频率低于经济法律法规、其他教育法律法规。这种凸显理论人才、科研人才等传统人才价值的社会治理理念影响了应用型、技能型人才等新兴实用人才社会价值的实现，降低了职业教育社会认同度、人才培养质量、毕业生就业创业能力，也降低了职业教育法治认同度、实施效果和人民满意度。

（三）行政干预过多

对职业教育的管理，我国各级政府倾向于运用行政管理的方式，计划性指导的频率显著高于市场化指导的频率，强制性指导的频率高于鼓励性指导的频率，统一安排的频率高于“自选动作”的频率。如，中等教育阶段的职普教育分流政策明显带有行政管理色彩的“烙印”，每个地方要么50对50、要么60对40的分流，具有非常硬性的强制要求。再如，普通高中毕业生可以选择攻读本科，也可以选择攻读高职或高专，然而，中职毕业生成功攻读高职或高专的概率不大，成功攻读本科的概率较小，成功攻读研究生层次职业教育的概率更小，这种限定的“名额或比例指标”反映了国家或地方政府计划性指导教育发展的行政管理理念，剥夺了部分职教生“同等的升学机会”。这种行政管理色彩较为浓厚的治理模式具有一定的局限性，过多地干预职业教育市场，妨碍职业教育发展的自由竞争。

（四）执法质量较低

执行与落实是保证职业教育法律法规价值的重要手段，落实机制、监督机制和司法机制不足制约我国职业教育法治现代化建设进程，治理效果较差。一些主体学习宣传贯彻职业教育法律法规的意识不强，行动缓慢，措施流于形式，组织、经费、人员和工作安排不够到位，“雷声大，雨点小”的现象经常发生。一些地方的职业教育监督机制不足，行政组织、群众组织和社会组织的监督作用难以发挥，缺乏事前、事中和事后必要的监督手段，监督原则性不强、走过场的现象比较突出，“大规模招生、低质量培养”的现象比较突出。我国职业教育法律法规司法适用性不高，存在法律条文援引数量不足、援引规则不统一等问题［2］，与义务教育、教师、民办教育等教育领域的法律相比，职业教育法律法规的司法案件数量相对较少，司法适用频率较低。一些职业教育法律法规比较抽象，对法律权利和义务规定比较笼统，对法律责任和罚则规定语焉不详，公安部门、法院、检察部门等机构调解纠纷、裁判案件和法律检察时缺乏适用性的法律援引条文，从而出现改引劳动法、合同法等其他法律条文的现象，降低了职业教育法律法规的适用性。

三、我国职业教育法治现代化的内在结构

职业教育法治涉及职业教育高质量发展，涉及职业教育治理体系和治理能力现代化进程。职业教育法治应融入国家治理体系和治理能力现代化建设之中，走现代化之路，为职业教育高质量发展服务，呈现具有鲜明时代感、现实感的丰富内涵。

（一）以人民利益为宗旨

职业教育是与人民利益息息相关的重大民生问题，关系到千家万户，因而职业教育法治应把人民的利益、愿望和福祉放在首位，保障人民群众享受职业教育资源、接受优质职业教育、参与职业教育管理的权利。职业教育法律法规的出台、实施、监督和司法应倾听人民群众的呼声、意见和建议，鼓励和支持人民群众多维度、全过程参与职业教育改革创新，使人民群众享受到充分的法律法规“红利”。

为人民提供优质的职业教育与培训，满足人民美好生活需求，满足人民日益增长的学习需求，是职业教育改革创新的基本动力。当下职教生升学愿望十分强烈，对高层次职业教育的需要十分旺盛，国家和地方政府出台职业教育政策时应考虑职教生的学历提升问题，根据社会需求和学校潜力科学制定对口升学比例，积极发展本科职业教育，创造条件试点发展研究生层次职业教育，使人民群众享受职业教育发展“红利”。当下强制性职普分流的弊端日益凸显，国家应对不契合公众利益的规则进行修改，职普分流的比例不再实施“一刀切”，允许地方政府根据本区域人才需求实际和教育发展能力适当调整职普分流比例，允许经济发达地区缩减中等教育层次的职普分流比例，缓解学生和家长的教育焦虑。

（二）以培养技术技能人才为目标

教育是一种培养人的社会活动，而职业教育是一种培养技术技能人才的社会活动，这是职业教育的本质。职业教育是指为了培养高素质技术技能人才，使受教育者具备从事某种职业或者实现职业发展所需要的职业道德、科学文化与专业知识、技术技能等职业综合素质和行动能力而实施的教育，包括职业院校教育和职业培训。职业教育的目的在于培养技术技能人才，这既是职业教育事业的基本定位，同时体现了职业教育法治的目标追求。

在职业教育法治实践中，应坚守人才培养目标定位，不能动摇技术技能人才培养目标。如，在发展资本混合式职业院校或教育集团时，在引导学生参加岗位实习和社会实践时，应坚持人才培养质量、学生教育权益为首位，而不是为了吸收民间资本而降低人才培养质量，也不是为了企业生产利润而牺牲学生实习利益，从而使教育成为营利的工具、学生成为廉价的“打工仔”。

（三）以凸显类型属性为核心

职业教育是一种相对独立的教育形态，不同于普通教育，具有自身的特色和运行规律，职业教育和普通教育是两种不同的教育类型。职业教育的发展定位、任务和路径不同于普通教育，职业教育法治应遵循职业教育的类型属性，摒弃普通教育的治理理念而凸显职业教育的类型属性，使职业教育摆脱复制、抄袭普通教育的模式而探索出独立发展模式。如，高等职业教育“双高计划”建设和普通高等教育“双一流”建设一样都被赋予“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”的改革任务，然而，“双一流”建设强调创新拔尖人才培养、学科建设、科研合作、创新中心、科研团队、学术大师等改革重点，“双高计划”建设则带有明显的类型教育属性，强调技术技能人才培养、工学合一、校企合作、产教融合、现代学徒制、产业学院、技术技能大师工作室等改革重点。

职业教育法治中，一些地方政府套用普通教育的发展理念、指标和模式去管理职业院校、教师和学生，从而使职业教育“普教化”发展，这种现象应得到扭转。对职业院校的评价应摒弃学校排名、升学率排名等陋习，克服重智育轻德育、重分数轻素质等管理观念，重点评价学校的办学方向、意识形态、党的领导、依法治校、教育教学、人才质量等方面的情况。对教师的评价应摒弃惟学历、惟科研能力等陋习，克服重理论轻技能、重视学识轻品行等管理观念，重点评价教师的课堂教学、实践教学、实习指导等方面的能力和水平。对学生的评价应摒弃“唯分数”“唯升学”等陋习，克服重智育轻德育、重理论轻技能等管理观念，重点评价学生的职业品格、职业技能和职业能力的发展情况。

（四）以国际化为视野

本土化和国际化是共荣共生的两个方面，只有做到了高水平的本土化，才能反映出国际化发展的视野。在职业教育法治实践中，既要坚守中国本土化理念，又要具有国际化视野，探索出中国特色、世界水平的法治之路。我国职业教育法治建立在中国的文化背景和历史背景之中，应与中国职业教育发展的规律相适应，与中国的技术技能人才培养相契合，与中国法治体系建设相配合，从中国的实际出发把中国的职业教育发展好、维护好、保障好。

与此同时，不能固步自封，也要吸收人类先进法治文化成果，吸收西方职业教育先进法治文化成果［3］。美国、德国、澳大利亚、韩国等一些国家职业教育和培训发达，运行机制高效，在职业教育、职业培训、专业设置、学徒制、技能认证、职业教育银行、职业教育教师培养标准化等方面积累了相对成熟的理论、制度和模式，可以对我国职业教育法治起到一定的启示、启发和借鉴作用［4］。我国在学习西方国家职业教育法治经验时，既要注重构建完整的法律法规，突出职业教育法律法规体系的效能，又要注重严格执行法律法规，为职业教育改革创新提供体系化的法治保障［5］。

四、我国职业教育法治现代化的建构路径

职业教育法治现代化建设，除完善职业教育法律法规体系之外，还应当包括健全职业教育法治的实施机制、监督机制和司法机制，从而形成一个集立法与执法、法规体系与落实机制于一体的职业教育法治体制机制。

（一）加强体系化的职业教育法律法规建设

首先，保持与国家法律法规建设同步。提高职业教育的立法质量、细化法律责任、规范适用范围，是指导职业教育法律法规实施、规范职业教育法律法规监督和提升职业教育法律法规保障质量的重要基础。职业教育是社会和个体发展的重要维度，面向国家和民族未来的职业教育法律法规体系建设应注重与国家法律法规体系建设同步，与国家教育法律法规体系建设同步，与职业教育改革创新同步。2022年5月1日开始施行新修订的《职业教育法》，规定了职业教育法治的价值导向，整合了职业教育法治的合力，提供了权力和义务对等条文，明确各主体的职业教育行为底线，为职业教育法治现代化发展提供了坚实的法律保障，然而，仍然需要随着时代发展和教育改革而不断完善。在法治中国的指引下，职业教育法律法规体系建设应随着劳动法、合同法、民法典、刑法典的完善而完善，融合到国家法律法规大体系的建设之中。作为教育法治大系统的重要组成，职业教育法律法规体系建设应统筹职业教育与普通教育、继续教育的类型关系，推动职普相互融通、不同层次教育有效贯通、招生和升学就业渠道畅通，助力中国特色教育法规体系建设。

其次，构建与职业教育改革创新相适应的法律法规体系。当前职业教育发展存在教育类型、国家标准、职业技能等级证书、国家资历框架、学分银行、评价组织、学位授予等方面的政策、规定、方案等规章制度不足等问题，国家和行政管理部门应加强顶层规划、设计和起草，争取早日建立、健全与完善，构建与职业教育改革创新相适应的法律法规体系。应在新《职业教育法》指引下，根据新时代我国职业教育改革发展的基本趋势和动态，创造性地细化配套性政策规定，明确改革的目的、任务、重点、措施、时间节点和质量要求等。

（二）健全社会化的职业教育法治实施机制

首先，健全主体实施机制。法治的核心在于实施，在于不折不扣的实施。以法治思维建构新时代职业教育实施机制，面临着社会多主体参与和多资源支持的机制重构。各类主体应健全内部治理机构，明确组织、决策、执行等方面的职责权限，提升法治实施能力［6］。政府应加大统筹管理力度，做好方案设计、宣传发動、组织协调、指导检查、经费保障等工作，保障职业教育改革创新稳步推进。学校应落实立德树人根本任务，增强技术技能人才培养意识，做好专业与职业对接、产教融合、工学一致、知行合一等理念指导下的专业设置、课程优化、教学实施和学业考核等工作，保障人才培养质量不断提升。企业应明确自身的社会责任和义务，探索多元化参与职业教育的方法和模式，做好参与人才培养方案制定、参与课程建设和信息化教学资源建设、参与教学过程、提供实习条件等工作，进一步拓展职业教育活动空间。

其次，加强过程管理。过程是结果的“孵化器”，有目标的行动是实施的关键，良好结果的获得需要加强过程管理。遵循分级管理原则，将任务指标分解到职能部门和具体员工，做到每一项工作有人负责、有人执行［7］。职能部门和负责人对项目实施直接负责，按照要求完成项目整体设计，推进项目实施。员工层执行具体实施任务，各自承担相应责任。实施重点攻坚，按照任务和进度要求，统筹编制任务清单、项目堵点清单，出台解决方案和协调机制，解决突出问题、根本问题。发挥正向激励的引导作用，打破“干和不干、干多干少、干好干坏一个样”的陋习。健全责任追究问责机制，对任务未完成、整改不到位、绩效不达标的相关单位和责任人给予相应处罚。

（三）健全规范性的职业教育法治监督机制

首先，健全主体监督机制。监督机制是法治的重要组成，以法治思维建构新时代职业教育监督机制，面临着多主体监督和多环节监督的机制重塑。监督机制是保障职业教育遵守道德和法律底线、维护学生教育权益、公开透明运作的重要条件，职业教育法治建设应主动充实行政监督、民主监督、群众监督和社会监督等方面的政策制度规定，及时完善事前监督、事中监督和事后监督的办法举措。教育、人力资源社会保障、税务等行政部门代表政府有权进行监督，进行指导、检查，对涉嫌违法违规的学校和企业进行调查和处理，并向社会公布调查和处理报告。职业院校、学生和家长是职业教育改革创新的利益相关者，行业自律、民主监督和内部监督的意义同样重要，职业院校应建立健全行业规范，加强行业自律。学生应参与民主管理，发挥建言献策作用。家长应与学校和教师互通信息，加强职业教育日常运行、财务运作、项目执行的监督。第三方评价是社会监督的重要组成部分，有助于提升职业教育社会公信力。第三方评价机构应具有开展专业评价的资质，以内行指导内涵、专业指导专业，保障监督的专业性。现代社会中，新闻媒体、网络社交媒体的影响力越来越大，应发挥融媒体、微信、微博、论坛等方式的监督作用。

其次，保持信息公开透明。信息公开透明是监督的基础，职业教育改革创新应坚持运作全过程的信息公开和透明，只有从公开透明的信息中，政府、民众和社会才能掌握事实，对职业教育改革创新情况进行客观公正的监督与评价［8］。职业教育改革应加强项目事前监督，进行事项合规性审查，防止出现与法规政策相抵触、急功近利和“伪创新，真折腾”等现象。职业教育改革应加强事中监督，强化落实情况公开和通报制度，确保事有人管、责有人负。职业教育改革应加强事后监督，进行跟踪问责、专项检查，将承诺履行情况纳入信用记录。法治背景下的监督与办学自主权的落实并不矛盾，在改善政府监管职能和监管方式的同时赋予学校和学生更多的办学自主权和学习自由权。

（四）健全可操作性的职业教育法治司法机制

首先，增强法律法规的可操作性。司法适用是检验法律法规制定质量和其适用性的重要标准。当发生行政侵权、教育侵权、实习劳务纠纷、人身伤害等民事或刑事案件时，公安部门、法院等机构的调解和裁判应有明确、具体的法律法规条文援引。职业教育法律法规体系的完善应改变只有实体性规定而程序性规定不足的法治模式，充实法律责任和法律程序的规定［9］，增加法律法规的可操作性。在新修订的《职业教育法》的基础上，国家和地方政府应出台职业教育、职业技能培训、專业技术人员继续教育、职业教育管理、职业教育师资建设等方面的政策、规定、方案和意见来辅助新修订的《职业教育法》的实施，增加职业教育法律法规对案件当事人的约束力。

其次，增强职业教育法律法规的适用性和专业性。公安部门、法院、检察部门等机构调解纠纷、裁判案件和法律检察时，应处理好《教育法》《合同法》《民办教育促进法》等法律条文与职业教育法律法规的关系，考虑职业教育法律法规的适用性，增加案件适用职业教育法律法规的专业性。在调解纠纷、裁判案件和法律检察时，应规范法律法规条文援引，减少援引的模糊性，不仅应明确具体适用哪一章哪一条条文，而且应解释说明为何适用，增加公众对司法的信服力。

综上所述，法治是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要方式，为了全面推进职业教育高质量发展，需要加强职业教育法治现代化建设，保障人民群众接受职业教育的权利。尽管我国在法律法规体系、法治理念、法治措施和法治建设成效等方面取得显著的成就，然而职业教育法治发展的问题与不足仍然需要正视。现代化是职业教育法治建设的基本走向和目标，需要明确其建设内涵，规划其构建路径，建立健全“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治局面。

参考文献

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Features， Problems and Modernization Construction of the Rule of Law in Vocational Education in China

LI Zhongliang， WANG Menglu

（Henan University， Kaifeng 475001， China）

Abstract： The rule of law in vocational education in China presents such contemporary features as a relatively complete system of laws and regulations， a clear and unambiguous concept of the rule of law， relatively systematic rule of law measures， and notable achievements in the construction of the rule of law. However， there are problems such as insufficient supporting regulations， traditional governance concepts， more administrative management， and lower quality of law enforcement. In the context of the modernization of the national governance system and governance capacity， the modernization of the rule of law in vocational education should be carried out in the interests of the people， with the cultivation of technical and skilled personnel as the goal， highlighting the type of attributes as the core， and with internationalization as the vision. We should strengthen the construction of systematic laws and regulations， and improve social implementation mechanisms， normative supervision mechanisms and operable judicial mechanisms.

Key words： vocational education; rule of law; Vocational Education Law; modernization