德国课后托管服务经费来源政策现状及启示

摘要 课后托管服务需要耗费一定的成本，在我国各地儿童课后托管服务需求日趋明显之时，关于其经费来源的问题也逐渐引起了人们的思考。就政策现状而言，德国的课后托管服务经费来源形式包括以国家财政拨款为主要经费来源，按家庭收入等级酌情收费作补充，政府发放课后托管服务功能凭证等。通过分析德国经验发现，促进服务经费来源多元化，推动政府补贴形式多样化，实现经费监督与核实制度体系化是做好儿童课后托管服务经费保障工作的三大重要举措。

关  键  词 德国 课后托管服务 经费来源政策

引用格式 陈曦慧.德国课后托管服务经费来源政策现状及启示[J].教学与管理，2023（26）：73-76.

随着社会的发展，人们的生活成本不断增加，观念也发生了变化，城市中的双职工家庭增多，儿童的课后托管难题逐渐显现。近年来，我国相继出台《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》  《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策）等多部标志性政策文件，各地也纷纷根据当地的实际情况出台相应的实施细则，要求充分发挥中小学校课后服务的主渠道作用[1]，提升学校课后服务水平[2]，这些政策文件的出台使承担课后托管工作的学校成为了课后托管服务的实施主体。

在“双减”政策的大背景下，课后托管服务在切实解决双职工家庭燃眉之急的同时，却在一定程度上加重了学校的负担。究竟如何推进“双减”工作，是“双减”政策出台后引申出来的问题，而在推进这项工作的过程中，必然会产生人力、物力的成本，这也使得课后托管服务的经费来源成为了值得关注的一个现实问题。德国作为经济发达国家，在学龄儿童课后托管服务方面有着开展历史悠久、经费来源充足、服务需求个性化等特点，值得我国深入分析探讨与学习借鉴。“他山之石，可以攻玉”，在立足我国现实情况基础上，借鉴德国优秀经验，有利于进一步健全我国课后托管服务经费来源保障机制。

一、德国课后托管服务经费来源政策现状

课后托管难题的出现缘于学生放学与家长下班之间的这段“时间差”，此问题在德国早已显现，并已积累了丰富的经验。当前，德国的课后托管服务主要由学校和课后托管服务机构承担，为解决课后托管服务经费来源问题，德国采取了根据地方和家庭具体情况进行政府拨款与补贴的做法，此外，德国也在不断探索更为多元的课后托管服务经费来源渠道。

1.以国家财政拨款为主要经费来源

充足的经费是课后托管服务长期顺利开展的有力保障。2001年，在经济合作与发展组织（OECD）首次“国际学生能力评估计划”（PISA）测试结果公布后，德国教育界出现10余年的“PISA休克”期，为此德国政府通过出台一系列基础教育阶段的改革政策逐步提高学生的能力水平。在以社会保障体系健全著称的德国，作为学校教育配套服务的课后托管服务成为了社会福利的重要组成部分。为支持全日制学校及课后托管服务机构持续运转，德国主要依靠政府财政拨款的形式来保障福利性课后托管服务资金。课后托管服务实施经费主要由联邦、州两级政府共同承担。在“教育共和国”的政策理念下，为使每个人都能获得教育机会并且通过教育实现自我提升和财富自由，德国联邦政府与各州政府共同持续实施“未来教育与关怀计划”（Zukunft Bildung und Betreuung）。通过此项目，德国为教育基础设施建设投入了共计40亿欧元专项资金，8200余所全日制中小学应运而生，各联邦州政府通过自己的筹资向学校予以资金支持。随后德国联邦教育部通过实施“全日制学习”协作项目，为具有课后托管服务功能的全日制学校提供了超过1000万欧元的经费支持，用于校园建设和学校发展研究[3]。德国联邦政府也通过2018年颁布《第十九个立法期内的联盟协议》，2019年设立“扩大小学适龄儿童全天教育和课后服务”专项基金，进一步保障全国小学生参加由政府提供的福利性全天课后托管服务的权利，旨在于2028年前给予各联邦州累计20亿欧元的课后托管服务基础设施建设资助[4]。德国政府通过出台一系列的政策文件，有效缓解贫困社区移民家庭弱势儿童由于难以支付相应的费用而无法参加课后托管服务的困境，切实为全国全日制学校提供了充足的财政资金支持，解决家长就业的后顾之忧，为全国的小学生都能平等享有公益性的课后托管服务提供有力保障，促进社会的可持续发展。经过德国政府在促进教育公平方面作出的努力，德国于2013年暂时走出了“PISA休克”，许多双职工家庭的负担得以减轻。但在经济下行压力大的背景下，仅仅依靠增加政府拨款来解决低收入家庭无力支付学费与参加课后托管服务之间的矛盾，正面临着诸多考验，若当地儿童数量远远超出学校与课后托管服务中心所能容纳的人数，则容易造成人满为患、人手不足、服务质量下降等问题，出现因政府财政负担过重而导致资金短缺的情况，甚至会引起社会矛盾，因此还需拓宽低收入家庭的儿童课后托管服务经费资助渠道，减轻政府财政压力。

2.按家庭收入等级酌情收费作补充

由于在实践的过程中场地及人员愈发紧张，资金短缺、机构数量不足的问题逐渐显现，为有效保障课后托管服务穩定的经费来源，作为国家财政拨款的补充，德国的课后托管服务部分费用根据学生家庭收入酌情收取，不足的部分再由政府补贴。在德国的全日制学校，课后托管服务主要由学校承担，“开放型”与“条件型”是德国全日制学校的两种形式。在“开放型”学校，学校课后托管的时间在学校开放时间（上午7：30至下午1：30）之外，即下午4：00至下午6：00，其余时间小孩由家庭教育和照管，家长视自身的情况决定孩子是否需要参加课后托管服务，服务费用的收取与家长的收入相关。如柏林州就在颁布的《日托费用分摊法》中将家庭收入划分为13个等级[5]，明确规定每个收入等级和子女数量的家庭在不同的课后托管服务时段需要支付的服务费用。而“条件型”学校则规定学生一周至少上学四天，每天的上学时间为上午8：00至下午4：00，学生只需付餐费，其他费用均由政府承担，但学生如果需要延长课后托管的时间，则根据家长收入收取额外费用[6]。据统计，德国每个家庭在课后托管服务方面的花费平均每月约50欧元，在德国人均税前月收入4000欧元中占比较低[7]。而在半日制学校，儿童的课后教育和管理则由配套的课后托管服务机构负责，其服务经费以政府财政拨款为主，向家长酌情收取费用[8]。近年来，为实现教育机会均等化，支持教育弱势儿童参加课后托管服务，德国正在不断削减半日制学校的数量，投入资金加快全日制学校的建设，因此课后托管服务逐渐从传统半日制学校与课后托管服务机构共同承担，转变为由全日制学校独自承担[9]。其费用的收取也主要用于支持全日制学校课后托管服务的开展，为场地建设、设施购置、人员聘用提供经费保障。按家庭收入酌情收取课后托管服务的费用，有利于减少国家的财政负担，对有课后托管服务需求的家庭而言较为公平，但家庭收入的界定比较困难，准确界定家庭收入需要耗费较多的人力、物力，并且要求公民具有较高的诚信道德水平。

3.政府发放课后托管服务消费凭证

为更灵活地开展学龄儿童课后托管服务工作，德国采取发放教育凭证的方式作为政府补贴，这些教育凭证不能在市场流通，只能用于教育方面的服务。教育凭证的发放制度分为两种：通用型和指向型。通用型教育凭证制度是指政府所发放的教育凭证适用于所有适龄学生，而指向型教育凭证制度下的教育凭证则主要发放给弱势学生群体[10]。德国实行的是指向型教育凭证制度，以此作为对以国家财政拨款为主、按家庭收入等级酌情收费为辅的课后托管服务经费来源形式的进一步补充。在“教育补贴一揽子计划”资助项目下，德国政府将一部分教育经费折算成有价凭证（即教育卡）发放给处于贫困边缘的儿童，以此对低收入家庭儿童参与课后托管服务进行补贴。政府发放给每个低收入家庭一张教育卡，这张教育卡包含了上学、课后托管及在校午餐等项目。儿童在享受补贴时，工作人员需要在教育卡上注明服务种类，地方政府根据教育卡上的记录向学校或课后托管服务机构补贴费用。以教育凭证的形式作为政府补贴和收费凭证，有利于满足家庭的个性化需求，教育凭证的本质还是政府财政补贴[11]。德国所采取的为低收入家庭发放教育卡的做法，在一定程度上解决了政府对课后托管服务经费投入不足和不合理的问题，有效缓解低收入家庭的经济负担，提升参与课后托管服务的公平性，但在实施的过程中，需要在较高的公民诚信道德水平基础上，对家长的就业状态及收入情况进行核实与标准划定，并配套一系列健全的收入申报与监督核实制度，建立家长工作收入信息申报与监督评价系统。同时，教育卡制度实施的准备、发放、结算阶段也存在着一定的成本，无形中影响着德国课后托管服务教育卡制度的预期效果。

二、德国课后托管服务经费来源政策对我国的启示

从德国课后托管服务经费来源政策现状分析中可以看出，德国在课后托管服务经费来源方面曾做诸多尝试，通过长期的实践积累了一定的经验，这给我国课后托管服务工作的推进提供了新思路和新方法，对我国进一步完善课后托管服务经费来源政策具有重要的借鉴意义。

1.促进服务经费来源多元化

为更好地完善以政府财政拨款作为课后托管服务主要经费来源的政策，地方政府可通过充分调研，立足当地实际情况，结合当地平均收入水平、在校生数量、课后托管服务参与率等因素进行测算研究，逐步建立政府、家庭、学校、社会四位一体的课后托管服务经费来源模式。在政府相关规章制度的指引下，根据学生家庭收入情况，对一部分的课后托管服务进行酌情收费，其余再由政府补贴。同时，着力提高课后托管服务质量，增强社会各界对课后托管服务的知晓度和认同度，明确不同区域、不同学校、不同机构的课后服务特色，使全社会认识到开展普及化的课后托管服务对于儿童成长和社会可持续发展的重要性。地方政府积极发动社会各方参与，通过校友会中的关系网吸纳开展服务所需的经费，鼓励社会捐赠，借助筹资机构、网络捐赠的力量，进一步拓宽社会筹资渠道。引入非政府组织提供服务，鼓励社会捐赠，聚合社会组织力量，在各地设立基金会用于学校课后托管服务资助，通过政府购买服务的方式由社会企业、组织、单位和社区负责学校课后托管服务的具体实施，弥补部分学校课后托管服务时段或区域的缺失。根据当地实际，由各级教育行政部门进行协调，财政部门负责具体实施，拟定政府拨款、家长酌情收费、社会捐赠、政府补贴等各部分在课后托管服务经费支持中的比例，多方合力共同对学校课后托管服务的场地建设、设施购置、师资薪酬等方面提供经费支持，以减轻政府的财政支出以及学校的师资压力，达到一举两得的效果。

2.推动政府补贴形式多样化

当前我国课后托管服务的经费来源主要采取以学生人数的多少进行拨款的政府补贴形式，政府拨款后由学校管理使用，实行专款专用。政府可适当给予公益性课后托管场所补贴，把补贴的经费用于场地建设、工作人员招募与培训，充分利用社区图书馆、社区文化馆等公共场所，在学校提供自主学习课后托管服务的基础上，为学生提供生活实践活动或特色文化活动，给予课后托管服务工作人员专项补贴，以缓解学校场地和教师托管的压力，同时丰富学生的课后生活，给双职工家庭带来便利。政府也可通过发放课后托管服务优惠券等形式，对低收入家庭、特殊儿童家庭等弱势群体的托管服务实行优惠，根据家庭收入、儿童身体状况等指标实行服务费用分级减免。逐步在各地试点和推广课后托管服务优惠券制度，对不同困难程度的家庭给予不同补贴力度的优惠政策。持有课后托管服务优惠券的家庭可以在参与就读学校或居住所在地提供的课后托管服务时，使用优惠券实现相应服务项目费用的减免。加快研究完善西部偏远地区及贫困山区儿童的课后托管服务政府补贴措施，并为从事课后托管服务行业的教师、工作人员发放继续教育券，提升从业者的职业素养，为优质服务的提供创造有利条件。以每一位儿童都能平等参与课后托管服务为目标，通过政策优惠、税收减免等措施，对自愿捐赠的企业实行税收优惠政策，对存在困难情况的家庭实行个人所得税减免。为处于弱势地位的儿童提供具有更多可能性的課后学习发展机会，保障每位儿童的服务条件、权利、机会平等。实现课后托管服务全覆盖，减少因教育服务缺失而导致的贫困代际传递现象发生，防止贫富差距扩大。

3.实现经费监督与核实制度体系化

制度保障是课后托管服务持续稳定运行的有力支撑。政府、家庭、学校、社会四方合力支持，可以有效改善课后托管服务的经费来源问题。而经费监督与核实制度的体系化建设，则有利于四方合力的最大化发挥。首先，设立家庭收入状况核实制度。在按家庭收入酌情收取费用前，通过将收入申报系统与个人所得税系统进行联网，结合学校定期家访，对上报的家庭收入及就业状况进行核实；各级民政局、教育局、财政局等相关部门负责制定课后托管服务优惠券发放制度，明确优惠券的发放对象、领取资格、发放数量标准、使用限期和使用区域，以及使用时的资格审查程序，以确保政策实施的公平性。其次，确立课后托管服务经费使用监督核实制度。明确学校课后托管服务的经费预算相关规定，根据服务质量评价结果进行结算，年底统一决算，理清课后托管服务经费使用情况。各区县财政局、教育局加强跟踪和监测学校项目资金的使用情况，及时向市教育局、市财政局反馈项目实施中遇到的资金问题，适时引入第三方监督，防止资金滥用和挪用，提高资金的使用效率。最后，建立课后托管服务机构监督制度。政府通过制定科学合理的课后托管服务准入与质量标准，联合家长委员会、社会组织等群众组织，共同在准入门槛设置、运行机制透明化、服务质量评价等方面，对提供学校课后托管服务的第三方机构进行监督，防止不合格的机构通过暗箱操作获得准入资格，保证课后托管服务质量，提升课后托管服务经费使用效率。形成课后托管服务经费事前、事中、事后管理制度体系，保障经费获取与使用过程的公开透明。

德国的课后托管服务经费来源政策是在本国的经济社会发展背景下，不断地改进与完善的，当前的经费来源模式具有可取之处但也有不足之处，因此，我国在学习与借鉴德国的优秀经验时，需立足我国国情，结合各地具体情况，完善我国各地的课后托管服务经费来源政策，在法治的基础上实施，确保我国学生课后托管服务的持续有效运行。

参考文献

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［责任编辑：郭振玲］