RCEP与WTO机制下的SPS规制差异比较研究

靳欣欣 栾信杰

摘 要：《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP协定）于2022年1月1日正式生效。世界贸易组织（WTO）《SPS协定》中关于区域条件的适用、透明度要求等被直接用于RCEP下的“卫生与植物检疫措施”（“SPS”）。RCEP中“SPS”新增条款反映了实施SPS的新要求；其内容整合和扩展的条款确保了“SPS”规则的系统性和可操作性；世贸组织上诉程序被RCEP所抛弃。本文通过对RCEP与世贸组织SPS机制的比较分析，可以把握世贸组织《SPS协定》改革的重点，如权利义务平衡、对等互认机制和争端解决等，《SPS协定》改革为世贸组织多边贸易体系的完善提供了有益参考。

关键词：《区域全面经济伙伴关系协定》；世界贸易组织；卫生与植物检疫措施；紧急措施；争端解决

本文索引：靳欣欣，栾信杰.<变量 2>[J].中国商论，2023（17）：-054.

中图分类号：F742 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2023）09（a）--04

东南亚国家联盟（以下简称“东盟”）10个成员与中國、澳大利亚、新西兰、日本、韩国五国达成的《区域全面经济伙伴关系协定》（Regional Comprehensive Economic Partnership Agreement，RCEP）于2022年1月1日正式生效，世界上最大的自由贸易区宣告成立。15个成员达成的RCEP形式上是对RECP成员之间原有的双边自由贸易协定“碎片化”的规整，但实质上它向“全球贸易的理想框架”又前进了一步，是“史无前例的、极佳的区域贸易安排”（RCEP，2020）。国内有学者甚至将RCEP规则称为“WTO改革的方向”（范黎波和钱弥纶，2021）。RCEP共20章、4个附录，其中第五章标题是“卫生与植物检疫措施”（Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS）。世界贸易组织（WTO）《实施卫生与植物检疫措施协定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，SPS协定）同WTO《反倾销协定》《补贴与反补贴措施协定》《与贸易有关的知识产权协定》一样已生效26年之久。时过境迁，《SPS协定》需要改革，更趋完善的RCEP第五章下的SPS规制对WTO《SPS协定》的改革具有重要的导向意义。

1 RCEP中SPS规制与世贸组织《SPS协定》的差异

RCEP的第五章“SPS”确立了RCEP区内适用的SPS制度。该章共17条，主要内容包括SPS措施的对等承认、非疫区与非虫害区的认定、风险分析、对出口国职能部门实施SPS惯常控制有效性的核查、认证、基于SPS风险而实施的进口检查、紧急措施、技术磋商、“SPS”实施及争端解决等。可以说，RCEP下的“SPS”是对WTO《SPS协定》规则系统化的发展和完善，代表当今国际SPS规则的新高水平。但不可否认的是，“SPS”制度设计源于WTO《SPS协定》，与后者一脉相承，协定制定的理念与适用的概念也未发生本质的改变，但关于SPS的对等、认证和争端解决等实体规则有明显的差异。

RCEP下的“SPS”与《SPS协定》相比，最重要的变化体现在三点：一是增设的条款体现了对SPS实施的新要求；二是内容整合和扩充的条款确保了“SPS”规则的系统化和可操作性；三是对区内成员之间可能产生的SPS争端问题采取审慎原则，避免RCEP下的SPS争端解决重蹈WTO争端解决机制因程序繁杂、诉争旷日持久而遭人诟病的覆辙。

1.1 增设的条款

“SPS”专门增设了第5.8条“核查”（Audit）、第5.9条“认证”（Certification）、第5.10条“进口检查”（Import Checks）、第5.11条“紧急措施”（Emergency Measures）四项实体条款，使得卫生与植物检疫相关规则体系更加规范，也与时俱进。特别值得关注的是，“SPS”第5.9条“认证”和第5.11条“紧急措施”的设立。

对于认证，众所周知，认证是国际贸易“通行证”，须注意的是，认证作为一项SPS措施，其认证要求通常由进口方主动提出，出口方按照第三方认证机构的认证标准完成相应的认证程序。为减少认证对RCEP成员之间的贸易造成负面影响，“SPS”第5.9条对认证确立了约束性规则，其第4项和第5项规定：如果货物贸易需要认证，进口方须确保此类认证要求仅适用于保护人类、动物或植物生命或健康所必需的范围；在不影响进口控制权的情况下，进口方须接受出口方主管当局签发的符合进口方监管要求的证书。此专门的规定是WTO《SPS协定》没有的，尽管在《SPS协定》附录1“定义”中明确提及“认证”是一项SPS措施。

对于“紧急措施”，RCEP下的“SPS”专辟一条（即第5.11条“紧急措施”，共3项）来规范在紧急情况下SPS措施的适用，这些规则也是《SPS协定》所没有的。在此将“SPS”第5.11条中最重要的两项直接译出：

“1、若一方（指进口方，下同—笔者注）采取对保护人类、动物或植物的生命或健康必要的紧急措施，而这项措施会对贸易造成影响，该方须根据第5.15条（“联络点和主管当局”）指定的联络点或各方已建立的通信渠道立即以书面形式通知相关出口方。”

“3、若一方采取紧急措施，则该方须在一段合理的时间内或经出口方要求审查该措施。如有必要，进口方可要求出口方提交相关信息，出口方也须积极提供相关信息，以协助进口方审查所采取的紧急措施。经出口方要求，进口方须在下列情况下向出口方提供审查结果。如果进口方在审查后决定仍维持此紧急措施，进口方就应根据最新可获信息定期审查该措施，并须根据要求解释继续实施此紧急措施的原因。”

“SPS”中这些针对“紧急措施”的规则恰恰是《SPS协定》实体部分的空白领域。不过，在《SPS协定》附录2（“卫生与植物检疫措施的透明度”）中，“紧急的”（urgent）一词出现了3次，第一次出现是在紧急的情况下，进口国的卫生与植物检疫法规在发布后可直接实施，而不必为出口国，特别是发展中国家预留调整其产品和制造方法的时间间隔。第二和第三次出现则是指在进口国出现或可能出现健康保护的紧急问题时，进口国须通过WTO秘书处立即将具体的条例和覆盖的产品范围通报其他成员国，并简单说明此条例制定和实施的目标、合理性及紧急问题的性质。注意，《SPS协定》附录2中的“紧急措施”是在例外情形下实施的确保SPS透明度的特别措施。

由此可以看出，RCEP下的SPS“紧急措施”是“SPS”实体规定之一，是基于当今新冠疫情发生的频繁性和持续性而可能实施的应对措施。在疫情紧急情形下所制定和实施的紧急措施适用特定的常态化管控规则，也更符合当今防疫和抗疫中保护人类生命和健康的需要。

1.2 内容整合和扩充的条款

RCEP下的“SPS”第5.5条“对等”和第5.12条“透明度”属于这种内容整合和扩充的条款。虽然《SPS协定》第7条“透明度”和附录2“卫生与植物检疫措施的透明度”是RCEP“SPS”第5.12条“透明度”的源头活水，且“通报”（notification）和“评议”（comment）均是“SPS”和《SPS协定》所确立的透明度保证制度的关键词，但“SPS”下的透明度要求升级了，其中最引人关注的内容是进口方要通过在线的“WTO卫生与植物检疫措施通报提交系统”和联络点，确保其他方及时获得进口方实施或调整的卫生与植物检疫措施条例、程序、风险评估文件，并给予其他方至少60天的评议时间，同时確保其他方在30天内获得此SPS文件或该文件概要的英文版本。显然，RCEP下“SPS”透明度要求的时间限制更具体。

“对等”是本部分重点研究的问题。此处讲的“对等”（Equivalence）与本文提及的互认（Mutual Recognition）、对等承认（Recognition of Equivalence）等是同一个含义。从内容上来看，“SPS”第5.5条（“对等”）不仅整合了《SPS协定》第四条（“对等”）及SPS委员会“《对等决议》”，还将“对等决议”第2条中对进口方确立的一些“should”要求调整为“shall”义务，从而强化了对进口方对等承认要求的规则约束。

WTO《SPS协定》生效于1995年1月1日，SPS委员会主导制定的《对等决议》生效于2004年7月23日。由此可见，在对等承认这一主题上，《对等决议》弱化了最初由《SPS协定》对进口成员设定的义务。而在《对等决议》谈判和生效时，WTO新一轮多边贸易谈判“多哈回合”（也被称为“多哈发展议程”）已在进行中（WTO，2001）。但在此时期，《对等决议》第2条仍然包含进口成员与出口成员权利义务不对等的规则，这无疑反映了WTO谈判功能的式微和发展中国家在WTO多边谈判中地位的衰弱。RCEP下“SPS”第5.5条则因时而变，消除了这种对进口成员与出口成员权利义务不对等的规则，这正是RCEP下的“SPS”的先进性。所以，若说RCEP是WTO规则的改革方向，此语并非虚妄。

1.3 争端解决

在争端解决这一主题上，RCEP下“SPS”与WTO《SPS协定》所确立的相关规则差别最为明显，主要表现在以下两点：

（1）争端解决导向不同。“和为贵”，而又不可“知和而和”，这恰恰是RCEP下“SPS”第5.17条“争端解决”所体现的基本精神。该条规定，RCEP第19章（“争端解决”）不在RCEP生效时立即实施，须在RCEP生效之日起两年后对这种不适用进行审查，而此审查期又可持续三年。所以“SPS”下适用RCEP第19章（“争端解决”）的过渡期最长可达5年。相反，WTO《SPS协定》第11条（“磋商与争端解决”）不仅直接援引WTO争端解决机制，还未规定类似上述延缓适用的过渡期。

（2）WTO争端解决机制不适用RCEP下“SPS”争端解决。适用于RCEP下“SPS”争端解决的多边规则是RCEP第19章“争端解决”。同WTO争端解决机制不同，在RCEP第19章确立的争端解决程序中没有上诉程序。由此可见，类似于包含WTO上诉机构及上诉程序耗时冗长的所谓“法官造法”的争端解决模式在2020年11月15日RCEP文本通过之时即已被RCEP15个成员国所抛弃。这同CPTPP和《美加墨协定》（United States-Mexico-Canada Agreement，USMCA）下的争端解决规制如出一辙。

2 对世贸组织《SPS协定》改革的启示

通过上述对RCEP与WTO机制下SPS差异性的比较分析，我们可以从总体上把握WTO《SPS协定》改革的方向和重点。当今，新冠疫情又为反思《SPS协定》所确立规则的适用性和实效性提供了现实场景。虽然国内对国际贸易领域的关注重点会转移至2022年1月1日正式生效的RCEP及我国正申请加入的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），但推进WTO规则改革既是目前“WTO面对地理政治不稳定和新冠疫情危机要发挥自动稳定器作用”（WTO，2021）所产生的压力，又是WTO面对国际竞争新格局和国际贸易转型升级所带来的自我更新需要。

2.1 出口成员与进口成员的权利、义务平衡问题

这是WTO《SPS协定》所忽视的问题。以SPS对等承认为例，在SPS委员会主导制定的《对等决议》中，“shall”似乎是为出口成员量身定做的，而“should”则专门适用于进口成员，所以《对等决议》中进出口双方权利失衡昭然若揭。WTO164个成员中发展水平参差不齐，且WTO《SPS协定》没有针对“特殊与差别待遇”制定有约束力的实施规则，从而限制了SPS协调、对等互认制度的有效实施。一般来说，当两个国家发展水平相似、标准相似时，SPS措施的相互承认就容易实施；相反，在发达国家成员和发展中国家成员之间建立这种互认安排会特别困难（PIIE，2020）。由于一些发展中国家成员的产品竞争力不强，从逻辑上来说，这些成员更可能向发达国家成员提出SPS措施对等承认要求，以消除贸易壁垒，从而产生了shall—should对等承认模式。在这种SPS对等承认模式下，进口成员与出口成员所承担的义务或所享有的权利是不对等的。除此之外，《对等决议》提出SPS措施的对等“适用于所有WTO成员之间，与其经济发展水平无关”（WTO，2004），这种脱离现实的“一码通吃”（One size fits all）的过于理想化的对等承认规则需要改变。

2.2 技術因素问题

RCEP下“SPS”第5.14条“技术咨询”取代了《SPS协定》第9条“技术援助”。前者设立了与进口成员SPS适用所产生的问题有关的技术咨询规则；后者则主要是援助发展中国家的SPS实施和管控能力。由此可见，两者主旨大相径庭，前者往往与SPS的对等互认和认证密切相联。实际上，无论是对等承认、疫区与非疫区的认定、风险评估或风险分析、认证，还是紧急措施的实施和应对，均涉及特定专业技术问题。例如，新冠肺炎病毒疫苗的对等互认由世卫组织生物标准化专家委员会（Expert Committee on Biological Standardization，ECBS）负责，但该委员会至今还未制定新冠疫情疫苗的对等互认机制，也未提及对防疫用品和疫苗适用世贸组织《SPS协定》下的对等承认程序规则（WHO，2020），《SPS协定》下的对等承认规制被束之高阁，备而无用。世贸组织SPS委员会主导制定的SPS措施对等规制的适用性受到特定技术环境的限制，换言之，世贸组织应与世卫组织、全球疫苗免疫联盟（Global Alliance for Vaccines and Immunization，Gavi）、流行病预防创新联盟（Coalition for Epidemic Preparedness Innovations，CEPI）等建立更为紧密的专业技术合作关系，确保彼此实施的对等互认机制互联、互通。

2.3 SPS争端解决问题

对于争端解决问题，WTO争端解决机构制定了系统化的、完整的争端解决机制，其核心是WTO《关于争端解决的规则与程序的谅解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Dispute，DSU）。DSU确立了磋商、调解、专家组程序、上诉机构程序、仲裁及贸易报复等一系列争端解决程序。当今，WTO争端解决机制的最大问题是上诉机构自2019年12月11日起的所谓“停摆”，USMCA、CPTPP和RCEP的争端解决规则中均未设立上诉机构和上诉审程序，保持WTO上诉机构现状，即让它继续停摆是WTO最有可能的迫不得已的选择。

RCEP下的争端解决适用RCEP第19章“争端解决”所确立的争端解决规则。RCEP“争端解决”并未援引WTO争端解决规则，更遑论上诉机构及上诉审程序。也就是说，上诉审争端解决程序在RCEP第19章中是不存在的。根据RCEP“争端解决”第19.15条，专家组发布的最终报告是终局性的，其裁决和结论对各争端方都有约束力，也因此减少了争端解决程序。

3 结语

面对新的区域性的RCEP的正式生效所带来的压力及WTO“多哈发展议程”长期缺乏进展，当前迫切需要对WTO进行实质性改革。改革的重心是强化其“3+1”功能，即对WTO各成员的政策监督、组织多边谈判、解决贸易争端和对发展中国家和最不发达国家成员的发展支持；而“发展是WTO的优先项目”（Okonjo-Iweala，2021）。对于WTO《SPS协定》，1995年1月1日该协定生效以来，WTO SPS委员会先后发布了8项与该协定相关的决议和实施程序文件，其主题除前述“对等承认”以外，还涉及“协调”“区域化”“透明度”“一致性”“特殊和差别待遇”等。无论是在形式上还是在内容上，这些决议和文件及《SPS协定》三个附录都应与《SPS协定》正文文本进行整合，使其有机地融为一体，以提高多边SPS规则的系统性和科学性。从上述分析中可以看出，相较WTO《SPS协定》，RCEP下“SPS”与时俱进，其对等承认、认证、风险分析、紧急措施和争端解决等专门设定的条款更切合现实需要，而RCEP下“SPS”不再适用上诉程序的争端解决规则体现了协定起草人的智慧和理性，为WTO《SPS协定》改革提供了很有价值的参考。但要特别提出的是，WTO《SPS协定》的改革不是按图索骥，不能忽视现行WTO机制及《SPS协定》改革的复杂性；相反，要通过解决与《SPS协定》有关的痛点与难点问题（如对等互认、透明度、认证及成员方的权利、义务平衡等）来推动《SPS协定》规则的完善和有效实施。《SPS协定》及其他WTO协定的改革，有助于WTO避免因多边谈判、争端解决等功能的空转和CPTPP、RCEP、USMCA等区域性贸易协定的蚕食而可能产生的分崩离析风险。

参考文献

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