金融支持耕地保护的国际经验及对我国的启示

金融研究课题组

（中国人民银行长春中心支行，吉林长春 130051；中国人民银行延边州中心支行，吉林延边 133000）

一、引言

随着全球人口增长和资源日益紧缺，耕地保护和粮食安全成为了世界范围内关注的焦点问题。我国第三次全国国土调查结果显示①第三次全国国土调查自2018年9月开始，历时3年，以2019年12月31日为标准时点，全面查清了全国国土利用状况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。，目前我国耕地面积为19.18亿亩，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。同时，耕地资源空间分布不均衡，总体质量不高。2022年发布的《耕地保护法（草案）》（征求意见稿），提出国家要实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。在土地资源紧约束的前提下，为实现高质量、可持续发展，全社会必须增强节约集约用地意识，全面提高用地效率。我国将加快推动耕地保护法等立法进程，严格耕地用途管制，采取革命性措施推进节约集约用地，引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。加大资金支持力度，促进高标准农田建设，逐步完善农田基础设施，保护和提升耕地地力。

目前，我国农田耕地等生态保护修复仍然面临着投资需求大、建设周期长等现实问题，资金不足从某种程度上也成为了生态保护修复的“瓶颈”问题。2021年，《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（以下简称《意见》）正式发布，探索通过深化改革完善政府财政投入为主的模式，吸引社会资本投入，创新产权安排和运作模式，建立市场化、多元化的投入机制。《意见》提出对于农田生态系统保护修复等重点领域，在不新增地方政府隐性债务的前提下，支持金融机构参与生态保护修复项目，拓宽投融资渠道，优化信贷评审方式，积极开发适合的金融产品，按市场化原则为项目提供中长期资金支持。《耕地保护法（草案）》（征求意见稿），提出国家鼓励和引导社会资本参与耕地保护和修复，按照“谁投资、谁受益”的原则，保护社会投资者的合法权益。随着我国耕地保护制度的不断完善，迫切需要拓宽耕地保护的资金来源渠道，激活民间投资，切实发挥金融对耕地保护的支持作用。国际社会通过政府政策引导、加强国际合作和开展金融创新等措施，有效发挥了金融对耕地保护的支持作用。我国有必要借鉴国际成功经验，结合耕地保护制度及政策，探索健全配套金融支持体系，促进我国耕地保护资金来源多元化、有效满足耕地保护资金需求。

二、金融支持耕地保护的国际经验

（一）通过政策引导建立耕地保护金融支持体系

1.政府建立了金融支持耕地保护的政策和制度体系。美国建立了相对完备的耕地保护体系，美国农业部通过农业服务局（FSA）施行自然保护区计划（CRP）、保护贷款计划（CLP）等，通过提供土地租金及弥补建设成本为耕地休耕提供支持，并为采取耕地保护措施的农业经营主体提供担保，支持其从与FSA合作的贷款人获得保护贷款。德国政府为农地金融业务提供担保。加拿大以省为单位制定耕地补偿项目和配套补偿方案，耕地保护资金主要来源于政府，同时积极引导金融公司和工商企业参与，拓展融资渠道。

2.设立耕地保护相关保障基金及金融产品。美国农业大州密歇根州施行农地保护计划（FPP）、发展权购买计划（PDR），以及与PDR配套的农业保护基金（APF）,探索开展农地权益保险（EI）及农地权益抵押（EM）等政策工具，通过信贷支持、分期货币支付、税收优惠、保险等方式限制耕地的使用用途，激励农业经营主体参与耕地保护工作。加拿大联邦政府设立了农业基础设施基金（Agricultural Infrastructure Fund），用于支持农地保护和改善农业基础设施的项目。澳大利亚则通过设立农业保护基金（Agricultural Land Trust），提供财政资金支持用于耕地收购与保护、农地保护项目资助、农业创新和可持续管理以及提升农业保护意识，促进耕地的保护和管理。

3.实施促进耕地规模化经营的财政金融政策。日本采取各种奖励和补贴办法鼓励小规模农户放弃土地，对大面积出租农地的农户实行奖励，对购买大面积农地者提供长期低利贷款和多种补助等。日本还针对农业专业经营者、青年务农人员专项基金，支持农业生产经营主体扩大生产规模，符合条件的可向日本政策金融公库申请个人最高 3 亿日元( 约 1800 万元人民币) 、法人最高 10亿日元的无担保、无抵押贷款。

4.优化资金来源和补偿机制，为金融支持耕地保护提供保障。部分国家建立了除财政资金外的多元化的资金筹集体系，美国联邦土地银行是开展农地金融业务的核心机构，其资金主要来自于借款人缴纳的股金、提取盈余公积金和发行土地债券。德国土地抵押信用合作社的资金主要来源于发行土地债券。同时，部分国家通过税收减免、政府提供担保等方式，鼓励金融机构投放低息贷款。美国规定对联邦土地银行和土地合作社除征收不动产税外免征其他税收，土地债券持有者免交地方所得税。德国对政策性农地金融机构因发放低息贷款造成的损失，通过减免其企业所得税和贸易税来补偿。

（二）国际组织对耕地保护提供金融支持及信息交流平台

1.国际金融组织为耕地保护项目提供资金和技术支持。世界银行、国际货币基金组织等国际金融机构可以通过贷款、投资和技术援助等方式，为耕地保护项目提供资金支持。例如，世界银行通过其农业和农村发展项目向发展中国家提供贷款和投资，用于改善农业基础设施、土地管理和农地保护。世界银行不仅提供资金支持，还通过技术援助和政策建议来帮助相关国家提升耕地保护效能。世界银行的专家团队提供专业知识和经验，帮助相关国家制定和实施适合本国国情的耕地保护政策和计划，通过促进知识交流和技术创新，推动耕地保护可持续发展。

2.国际组织通过搭建国际合作与交流平台，促进金融支持耕地保护国际经验分享、借鉴和合作。世界银行致力于促进全球范围内的经验交流和合作，促进耕地保护实践。世界银行通过举办研讨会、发布报告和建立网络平台等，促进国家间的信息共享，分享成功案例和教训。联合国粮农组织（FAO）通过组织国际会议、农地保护研讨会和培训课程，提供技术援助和知识分享平台，加强农地保护领域的全球合作，进而提高金融支持耕地保护的效果。通过资源共享和优势互补，有助于加强国际合作，共同应对全球耕地保护面临的挑战。

（三）通过金融创新拓宽耕地保护金融边界

保护耕地有助于促进土地资源可持续利用，保障我国粮食安全。我国已经将保护永久基本农田等生态农业纳入了绿色产业指导目录。绿色金融、可持续金融等概念的兴起，为耕地保护项目融资带来了新的思路和渠道。

1.依托绿色金融产品，为耕地保护提供资金。部分金融机构推出了与环境保护和可持续农业相关的金融产品，如绿色债券、可持续农业基金等，可用于耕地保护。例如，国际金融公司（IFC）是世界银行的附属机构，可提供农业可持续性贷款和绿色债券用于支持耕地保护和农业可持续发展项目。欧洲投资银行（EIB）是欧洲联盟的长期投资机构，支持各种可持续发展项目，提供绿色债券和绿色贷款，可用于支持耕地保护项目。

2.设立绿色金融机构，引导社会资本投资绿色领域。2012年，英国政府全资设立绿色投资银行，专注于支持可再生能源和绿色基础设施项目，采取提供担保、股权投资等方式为绿色项目提供资金。2017年英国政府将绿色投资银行出售给私人，实现英国绿色金融发展由“政府引导+公私合作”向“市场主导”转型。为了防止私有化之后的绿色投资集团偏离绿色投资方向，英国政府在交易中引入了“特殊权益”安排，在涉及绿色项目时具有否决权。2015年巴黎气候变化大会期间，纽约州绿色银行、英国绿色投资集团（前身为英国绿色投资银行）等绿色金融机构宣布成立绿色银行网络（GBN），旨在促进全球绿色银行之间的合作交流，致力于推动绿色金融和可持续发展，为可持续性项目提供金融服务。GBN成员银行通过创设各种绿色产品和服务，包括可持续农业贷款和投资，为耕地保护提供资金支持。

3.将可持续农业投资纳入绿色金融的标准化框架。2022 年 6 月可持续金融国际平台（IPSF）发布的《可持续金融共同分类目录》更新版，采用了联合国颁布的《国际标准行业分类》（ISIC）作为底层分类框架，将“农业、林业及渔业”排在 ISIC 一级行业门类首位，为将绿色金融分类目录拓展到农业投资领域提供了依据。国际可持续金融专家组对巴基斯坦和斯里兰卡的绿色金融目录编制工作进行了指导。巴基斯坦绿色金融目录中，在农业门类下甄别出了九类可持续农业融资活动，详细列举被广泛认可的适应气候变化的技术措施（例如，抗旱抗涝品种研发、节水基础设施建设等），以方便金融机构评判相关活动。在农业占主导地位的斯里兰卡，其绿色金融分类目录中，在对“适应气候变化”目标有重大贡献的活动中，与农业直接相关的活动数量占比超过 75%，在对“保护生态系统”目标有重大贡献的活动中，和农业直接相关的活动数量占比超过50%。

三、国际经验对我国的启示

我国坚持科学规划、保护优先、从严管控、用养结合的耕地保护原则，确保耕地数量不减少、质量有提高、生态功能稳定。鼓励耕地保护和节约集约用地方面的科学技术创新与进步，支持采用先进的技术手段，提高耕地保护水平。有必要结合我国的耕地保护制度要求，借鉴国际经验、利用国际资源，建立健全我国耕地保护金融支持体系。

（一）结合耕地保护政策，健全耕地保护金融政策配套体系

1.优化耕地保护补贴机制，激励农业经营主体保护耕地。由于耕地保护具有公益性, 外部经济特征明显, 耕地保护机会成本高,影响农业经营主体保护耕地的积极性。目前我国大多数省份开展了省级层面的耕地保护补偿相关工作，补偿范围包含耕地、永久基本农田和生态农田等，补偿对象、发放标准与资金来源各地差异较大。总体来看，国内的耕地保护手段仍以行政约束为主导，经济补偿机制尚不系统全面。我国大部分地区基本上实施的是普惠性的“补偿”，主要依赖政府财政资金划拨，财政对耕地的保护补贴经费有限，实际效果不明显。建议借鉴国际经验，强化对农业生产主体的经济补偿，加大差异化财政直补、通过税收优惠、金融补贴和智力补贴等方式，保障农地所有人的利益, 增强其保护耕地的积极性。

2.建立耕地保护融资风险补偿机制。建议借鉴美国、德国等为耕地保护金融业务提供担保的经验，依托地方政府出资设立的融资性担保机构等，建立地方政府对耕地保护融资的担保制度，支持金融机构为耕地保护提供信贷资金支持。同时，建议地方政府提取一定比例的年度土地出让收益，设立耕地保护专项基金。该基金可用于为农业生产主体耕地保护贷款等融资行为提供担保或贷款贴息，切实发挥基金的放大作用，撬动更多的信贷资金投向耕地保护领域。进而有效支持农业生产主体加大投入、采用先进技术手段等提升耕地质量、改善生态功能，适度规模化经营，节约集约用地，提高耕地保护水平。

3.建立多元化耕地保护金融资金筹集及补偿机制，促进耕地保护相关金融产品创新。美国联邦土地银行、德国土地抵押信用合作社等资金主要来源于发行土地债券。美国土地债券持有者免交地方所得税。德国对政策性农地金融机构因发放低息贷款造成的损失通过减免其企业所得税和贸易税来补偿。上述措施有效扩展了耕地保护信贷资金的来源渠道，提升了金融机构发放耕地保护贷款的积极性。建议我国支持为耕地保护提供贷款等融资的金融机构，通过发行土地债券、获取耕地保护专项再贷款等方式拓展资金来源渠道。同时，通过对土地债券持有者免征所得税、对因发放低息耕地保护贷款的金融机构减免所得税等方式，激励金融机构扩大对耕地保护的金融支持。同时，强化财税政策、耕地保护政策与金融政策的协调配合，鼓励金融机构开展农地权益保险、农地权益抵押等创新金融产品。

（二）取得国际金融组织支持，强化国际交流合作，提升金融支持耕地保护效能

1.取得国际金融组织在贷款、投资和技术援助等方面的支持。我国人均占有耕地少，用不足全球9%的土地养活了世界1/5的人口，对世界粮食安全作出了重大贡献。作为最大的发展中国家，仍有必要积极需求世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织支持，通过贷款、投资和技术援助等方式，获得耕地保护项目领域的资金及技术支持，进而改善农业基础设施，促进技术创新，助力我国提升耕地保护质效。

2.积极参与国际合作和交流，借鉴国际经验优化金融支持耕地保护实践。积极参加世界银行、联合国粮农组织（FAO）等国际组织耕地保护相关国际会议、研讨会和培训课程等，充分利用国际交流平台，分享、借鉴金融支持耕地保护的经验及教训，强化耕地保护领域的全球合作，实现优势互补。

（三）依托绿色金融，拓展支持耕地保护的金融边界

1.完善绿色金融标准体系建设，充分利用现有绿色金融产品，为耕地保护提供资金。我国已经将保护永久基本农田等生态农业纳入了绿色产业指导目录，将绿色农业纳入绿色债券支持项目目录。我国属于农业大国，有必要进一步提升耕地保护等农业活动在绿色金融支持范围中的比重，细化可持续农业融资活动分类。促进绿色基金、绿色保险、绿色信托、绿色租赁、碳金融等产品在耕地保护领域广泛应用。

2.探索设立土地银行、绿色投资银行，更好的引导社会资本投资耕地保护。从英国绿色投资银行的发展历程看，可再生能源和绿色基础设施项目等领域投资具备商业化、社会化运营的可行性及基础。绿色银行网络（GBN）的不断壮大，也表明绿色金融机构有较好的发展前景。建议结合我国绿色金融发展实际，逐步从鼓励银行机构设立绿色金融专营支行、专营部门等，到探索设立绿色金融机构，不断拓展我国耕地保护等绿色项目金融产品和服务支持的广度和深度。