我国历史文化街区保护规划的挑战与保护机制研究

焦 璐

广州市城市规划设计有限公司 广东 广州 510000

随着国家城市更新和高质量发展进程的推进，国家越来越重视对历史文化遗产的保护，2021年9月，中办、国办印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，指出要加强顶层设计，完善机制政策、统筹保护利用传承，既要保护单体建筑，也要保护街巷街区、城镇格局，还要保护好历史地段、自然景观、人文环境和非物质文化遗产[1]。在此背景下，如何破解保护机制困境，推进历史文化街区保护规划编制体系完善、保护管理模式创新、保护规划实施落地，我国历史文化街区保护仍然面临严峻的挑战。

1 历史文化街区保护规划编制历程

1.1 起步阶段（1990年以前）

我国历史文化遗产保护事业始于1929年营造学社的成立，1930年民国政府公布《古物保存法》，是我国第一部关于文化遗产保护的法律法规，1961年随着第一批全国文物保护单位名录公布，文物保护单位制度开始形成；1982年国务院公布第一批全国历史文化名城，同年颁布《文物保护法》，1986国务院公布第二批历史文化名城，首次提出“历史文化保护区”概念，这标志着我国历史文化遗产的保护已经从文物单体的保护扩大到历史地段的保护，自此开始全国各地开始公布历史文化保护区，并开始启动历史文化保护区保护规划。

1.2 探索阶段（1991-2000年）

这一阶段较有影响力的是《北京25片历史文化保护区保护规划》。1999年，北京市政府公布《北京旧城历史文化保护区和控制范围规划》，划定25片历史文化保护区，2000年公布《北京25片历史文化保护区保护规划》。保护规划明确了各历史文化保护区的主要特色及保护、整治与控制原则，并提出了规划的实施建议，在保护区建筑的保护利用方式以及保护程序等方面已经有了探索。1987年由吴良镛教授主导的北京南锣鼓巷-菊儿胡同有机更新，以“有机更新”和“肌理保护”为理念，进行了开创性和创新性的肌理保护更新探索，对历史文化街区保护利用方式的探索具有重要意义。

1.3 发展阶段（2001-2020年）

2002年，《中华人民共和国文物保护法》第二次修订，“历史文化街区”的概念被正式提出：“保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案”，标志着历史文化街区保护制度的建立，这一阶段从国家层面的法律法规到各地地方性法规都在逐步发展。2003年《城市紫线管理办法》由建设部颁布，这是第一次我国历史文化遗产保护纳入城市规划管理，2005年《历史文化名城保护规划规范》公布，明确了历史文化名城-历史文化街区-文物保护单位三个层次的名城保护体系，规定了名城、街区等保护规划的主要内容。2008年国务院颁布《历史文化名城名镇名村保护条例》，明确了街区保护范围内的保护措施及管控要求，2014《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》明确了保护规划的编制和审批程序，2018《历史文化名城保护规划规范》进行了修订，完善了规划中保护整治方式、道路交通、环境和防灾等方面内容。

这一阶段各地历史文化街区、历史文化保护区、历史文化风貌区规划陆续开展和完善，以上海市12个历史文化风貌区保护规划最为典型。2003年，上海市划定了中心城12个历史文化风貌区，并编制了历史文化风貌区保护规划，开展保护规划编制及风貌区保护管理工作，保护规划以控制性详细规划作为管理工具[2]，制定建筑、街道、绿地、空间等方面详细的管控图则，是以规划管理为目的的保护规划的典型实践，对于全国的历史文化街区保护规划编制和管理工作具有重要借鉴意义。

1.4 完善阶段（2021年至今）

2021起，我国进入“十四五”的高质量发展时期，国家、省、市各级层面关于历史文化保护传承作出了重要决策部署。在新时期高质量发展背景下，历史文化街区保护要向更加关注自然、人文和非物质文化遗产的方向融合发展，新时期历史文化街区保护规划的编制仍然面临着挑战，在保护模式和政策方面要进行完善和创新，以解决现有的街区发展的问题。

在“大拆大建”以及“拆旧建新”、“拆真建假”等破坏行为得到遏制、各地保护意识全面提高、保护共识基本形成的当前阶段，各地历史文化街区、历史文化风貌区、历史地段推的保护规划编制工作进入到修编的深化完善和拓展融合阶段。

2 新时期历史文化街区保护规划编制面临的挑战

2.1 保护规划未能全面覆盖详细规划，保护规划编制的内容有待扩展和深入

目前我国历史文化街区保护已经形成一套较为完整的编制模式。规划的内容主要包括三个层面。第一是研究和规划层面，包括历史文化价值研究，保护范围划定、保护内容确定，用地性质调整、交通优化、设施布局等；第二是保护控制层面，包括保护区内各类保护措施、建构筑物分类整治措施、环境防灾措施以及高度、密度等控制要求；第三是利用实施层面，包括交通、设施、空间、绿地等具体改造措施以及重点地块的改造方案等内容，第三层面内容根据各地市编制标准，编制内容有所不同，保护规划的内容仍未能完全独立于详细规划，并覆盖详细规划，针对历史文化街区内的衰败地区的更新与复兴，往往需要首先从控规层面调整用地和建设指标，对于现状复杂的地段往往会存在拆与留的争论问题。

目前的保护规划在第一层面，对经济、文化、社会、产权、产业等方面的研究较为欠缺；第二层面的保护控制要求多以详细规划路径进行控制，脱离保护区特殊的现状，难以与实施相衔接；第三层面的内容则难以达到指导实施的深度[3]，且缺乏具体的建筑报建实施方面指引；规划编制更多以审批和管理要求为导向，更多被限制在指标的合理性以及行政程序的要求等。

2.2 从保护规划到利用实施的路径急需打通

目前，全国各地在保护规划管理的模式上有所不同，可大致可分为两种，一种是保护规划替代控制性详细规划，例如上海等城市以法定控规图则作为保护规划的管理工具，但是保护规划不同于控制性详细规划，指标的管理只能在详细规划管理层面进行控制，对于复杂现状的更新改造中各类要素管控以及建筑改造则难以仅用指标进行管理。另一种则是保护规划与控制性详细规划并行。通过保护规划主要控制建筑高度、建筑保护利用方式、建筑风貌等等，通过控制性详细规划调整指标对地块其他指标进行控制，两种规划缺乏协调和衔接，对于街区的控制指标都难以确定。简言之，保护规划以控制性详细规划图则作为控制用地性质、容积率、建筑高度、建筑间距、绿地率等指标，但是对于风貌保护最重要的要素控制缺乏涉及指引、严格的审核规范和监管机制[4]，如传统街巷肌理、空间肌理、建筑修缮改造方式、改扩及新增建筑风格、建筑色彩、建筑外立面以及商业建筑的户外招牌、户外设施等。当前，保护规划针对以上风貌要素的控制多为宽泛的指引性条款，难以直接指导实施。

2.3 保护规划实施过程中相关问题需要特殊政策指引

目前，很多城市在实施历史文化街区保护规划的过程中，对于街区内建筑改造的相关控制要求仍然按照详细规划来控制，很多实施中的现实问题未能解决，如历史建筑变更使用功能、历史建筑改建、建筑消防、抗震等，新建建筑的退界、后退道路红线、建筑间距等要求。除了文物保护单位外，街区内其他各类建筑在突破现行建筑间距、建筑退界、消防等工程设计规范、标准上仍存在很大障碍，这也对街区建筑活化利用的良性发展目标带来了困难。

当前，像上海、广州等地已经陆续出台历史建筑保护利用相关法规和规定，也对历史建筑保护利用给予了一定的补助政策，但是居民参与历史建筑保护修缮的积极性仍然不高，特别是像广州这样多数保护建筑都是私人产权，在巨大的修缮成本困难面前，保护的责任与义务难以落实，在保护对象的认定上都存在很多困难。而且，除文物、历史建筑以外的其他保护对象，在建筑保留、改造等问题上一直缺少明确的政策指引。

3 新时期历史文化街区保护规划的借鉴和思考

3.1 加强保护规划的统领和法定性，深化基础层面和详细规划层面的研究

借鉴法国保护区价值重现规划PSMV的经验，该规划具有较强的法定性、引领性和政策性，它是法国保护区范围内唯一有效的规划文件[5]，规划关于遗产、社会与经济的调查研究占据最大篇幅，其次是规划内容，包含土地利用、建筑及空间利用、高度与立面、体量与形态、视线与景观、庭院和绿化等所有内容，规划也会提出相关的发展政策，且与地方城市规划互为补充，更新地区通过协议开发区进行控制，规划地区则通过规范性城市规划作为开发依据。

借鉴法国经验，在国土空间规划体系下，我国编制保护规划应综合考虑自然、社会、经济、文化等多方面因素，注重物质文化遗产和非物质文化遗产的融合发展。明确强制性控制要素，如建筑保留和拆除、高度、间距、退让、建筑界面、建筑体量、色彩、形式、公共空间、设施等内容。规划应体现政策导向，指导制定地方条例或规范性文件，加强规划对相关规划的统领性和法定性。除强制性内容外，可通过城市设计等手段制定导则，对强制性规定以外的业态类型、建筑形式、家具、铺地、设施构件等内容进行指引和说明，更全面地覆盖详细规划，以便于衔接后续实施方案设计。

3.2 探索适应性的街区保护规划管理模式和实施路径

目前，我国天津等地区采用历史文化街区保护规划替代控制性详细规划的方式将历史文化街区的保护规划管理独立于正常开发地块的管理，在保护规划的内容中，增加土地利用专章和城市设计专章[6]，国外像新加坡等地区则是采用白地规划的方式对待历史街区以及其他特殊用地的规划。借鉴天津以及国外新加坡等地区经验，对于我国的历史文化街区保护规划，建立适应性的街区保护规划管理和审批制度。其一，针对历史文化街区的要素管控方面，应从规划层面细化管控要素，明确管控主体，建立许可管理和联合审批制度。历史文化街区保护利用活动涉及建筑量、容积率、绿地率、建筑密度等指标改变的，仍沿用城乡规划“一书两证”审批模式，涉及到建筑拆除、改造、建筑界面、建筑体量、色彩、形式、公共空间、设施等，建议进行许可管理，将强制性规定的管控要素纳入许可管理。其二，建立联合审批机制，突破文物、规划、房管、水务等各部门之间的行政壁垒，通过联席会议等组织方式，统筹行政部门、专家、机构等各方共同议事。

3.3 制定适应于历史文化街区的政策与措施

2019年，广州市批复了《关于加强具有历史文化保护价值的老旧小区既有建筑活化利用消防管理的工作方案（试行）》，在全国范围内率先探索破解具有历史文化保护价值的老旧小区活化利用面临的消防审批和管理难题，从机制上为加快推动广州实现“老城市、新活力”进程创造条件。借鉴广州等地经验，针对历史文化街区建筑年代久、设施老化、建筑密度高等现状特点，为使街区建筑能更好地适应现代生活，不能按照一般城市开发地块进行建筑退界、消防等约束，应制定相关特殊政策。另外，对于历史建筑修缮等，可通过加大历史建筑等保护对象的认定及保护利用补助政策等措施，提高业主保护的积极性；也可通过将民间组织、社团、高校、艺术家等纳入保护组织体系，促进全民参与和社区营造，规范社会力量参与历史保护，形成良性互动。

4 结语

历史文化街区保护规划是街区保护和发展的有力依据，兼具强制属性和引导属性，作为强制属性的保护规划应该严格控制保护底线并体现规划的独特性质，例如通过制定图则来控制高度、密度等，作为引导属性的保护规划应该在衔接保护和发展，并衔接总体层面和实施层面的规划，例如通过制定导则建议业态类型、建筑形式、家具、铺地、设施构件等。保护规划既独立于其他规划，但同时又要与其他规划做好衔接，保护部门应与其他部门联合进行审查，同时，为推进保护规划实施落地，应相应制定特殊相关政策，并促进全民参与。