高校基层行政人员能力建设研究述评与展望

姚怡甜，吴琼，苗淑杏

（金陵科技学院 a.外国语学院；b.园艺园林学院，江苏 南京 211169）

一、研究背景及意义

2018年，教育部、财政部和国家发展改革委出台了《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》，指出要“以中国特色世界一流为核心，以高等教育内涵式发展为主线，以体制机制创新为着力点，提升发展水平，实现以质量为核心的可持续发展”。这标志着我国高等教育进入了以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展的新阶段。2021年国务院发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，十四五规划再次强调了“建设高质量教育体系”的发展愿景。可见在今后一个较长时期内，高校发展的重心在于加强内涵建设，提高办学质量和管理水平。高校基层行政人员是高校管理运行体制的重要组成部分，其能力的高低将直接影响高校发展的水平与质量。

高校基层行政人员是为高校机关乃至二级学院开展科研、教学和社会服务提供基础性和保障性工作的专门人员，是教师与学生之间学习交流的辅助和中介，是学校教学科研与服务管理之间沟通及保障的桥梁。高等教育要实现高质量、内涵式发展，除了加强师资队伍建设以外，也应该给予行政人员建设足够的重视。长期以来，教学和科研人员是各高校着力培养的对象，有各项政策支持和制度保障。相比之下，对于基层行政人员来说，一方面，学校给予的学习和发展的机会较少，晋升机制和职称评定等方面的名额有限、条件严苛；另一方面，他们往往被业务琐事围绕，无法全心全意投入到自身的学习和发展中，这些都影响着高校基层行政人员的工作积极性和主动性，使得此类群体的发展动力相对不足，能力水平有待提高。

高校基层行政人员的能力水平是影响高校行政管理效率，体现高校行政治理能力的关键因素。基层行政人员只有具备与岗位相匹配、与职能相适应的能力，才能够有力支撑学校的管理和服务工作。高校重视基层行政人员能力的培养有利于激发其积极性主动性、创造性，提升高校的内生动力。因此分析高校基层行政管理人员的能力建设研究现状，探索提升行政人员能力素质的策略具有非常重要的现实意义。

二、理论基础

能力是指能够完成某项任务的力量或能量，是一种抽象的、深刻的、过程的要素集成。美国社会心理学家McLagan认为，使人产生高绩效表现的原动力，大部分是来自个人深层的动机及个人特质，并非取决于智商的高低，它体现在执行某项特定工作时所需具备的关键技能，可以是态度或价值观、某领域知识、认知或行为技能［1］。Agnes认为能力是一种具备良好的条件以及拥有足够的方法，以完成被分配之任务的一种状态［2］。Boyatzis认为人在从事工作的过程中所展现的综合素质不仅仅是知识、技能和态度等外化的存在，其内在因素如人的动机、自我概念以及社会角色等要素也应涵盖其中［3］。

目前，在管理学领域针对能力建设研究的理论主要聚焦在以下几个方面：

（一）人力资源开发理论

Harbison and Myers于1964年首次提出人力资源开发（简称HRD）这一术语。人力资源开发理论回答了个人、组织乃至社会关注能力提升这一话题的内在原因。对于个人而言，为了在知识经济时代保持和提升竞争力，人们越来越重视自身的开发与规划以实现自身知识的不断更新、能力的不断提高；对于组织而言，员工的发展与组织的发展息息相关，员工的能力决定着组织的核心竞争力，组织要提升核心竞争力必须建立在充分发掘员工的优势和潜能的基础上［4］。人力资源开发旨在提升员工胜任工作的能力并发掘其最大潜能，从而提高员工的岗位绩效和个人发展的可能性。高校既是人力资源的汇聚和培育基地，也是人力资源的需要场所，高校基层行政管理人员本身就是一种具有“特殊价值”的人力资源，其产出直接关系到师资、教学和学生管理的效率和质量。如果忽视对他们职业能力的培训和开发，必然会导致此类人力资本的流失和浪费。因此充分孕育并发挥好高校基层行政人员人力资本优势，才能有助于高校的高水平建设，更好地推动高校的人才培养和人才输出。

（二）胜任力理论

1973年哈佛大学教授McClelland在Testing for Competency rather than Intelligence一文中首次提出了胜任力理论，他认为胜任力是能真正影响工作绩效的个人条件和行为特征，即个人所具备的、综合性的能力，能够胜任不同的岗位和职务，并完成各种任务。在此基础上McClelland与Spencer等人分别提出了冰山模型和洋葱模型。

McClelland的“冰山模型”理论将一个人的个体特征比喻成漂浮在海面上的一座冰山，包括知识、技能、自我概念、特质和动机五个层次，这五个层次的特质构成一个整体的胜任力结构。这座冰山划分为上下两部分，露出水面的部分称为外在显性的基准胜任能力，而隐藏在水面以下的部分则称为隐性的鉴别胜任能力。外在显性胜任能力包括知识、技能这些易于被感知和培养的基本性素质，比较容易被了解和评估，可以通过外界干预进行培训从而获得发展和提高。而自我概念、特质和动机等这些隐性的胜任能力，属于人格结构深处的卓越性素质，隐藏于人的内在，难以被感知和测度，不太容易因为外界的影响而改变，对这部分素质进行提升和发展要比知识、技能培训困难得多。隐性的鉴别胜任能力深刻地影响着外在显性的基准胜任能力，是区分优异者和平平者的关键因素，对个体的行为与表现起着关键性的作用。整个胜任力系统与人行为过程紧密相连，个体通过内外部活动得以实现。

Spencer等人在冰山模型的基础上提出了洋葱模型，从另一角度解释了胜任力的构成。洋葱模型是把胜任力要素比喻为层层包裹的洋葱，结构是由内到外，最核心的是动机，依次向外分别是个性、自我形象与价值观、社会角色、态度、知识、技能等。洋葱模型所说明的原理本质上与冰山模型是一样的，一个人的个体特征隐藏越深的部分越是重要，也越难以评价和习得，而洋葱模型更突出潜在素质与显性素质的层次关系。目前在很多领域，冰山模型和洋葱模型已经成为单位进行人员选拔、人员测评、绩效考核、培训与开发的重要依据。

（三）综合素质人才评价理论

对人的能力的衡量和研究，本质上是对人才的评价，是通过一系列科学的手段和方法对人的基本素质及其绩效进行测量和评定。国内人才测评的发展已经进入全面应用时期，在兼顾评价对象的全面性、评价内容的全面性、评价过程的全面性和评价主体的全面性的同时，通过设置能够真实、客观地反映出员工的工作状态、工作水平、工作态度等相关指标，构建系统、综合的人才评价体系，是当今人力资源管理和人才使用决策的必备手段。新时代人才评价方法主要体包括素质测评方法、能力测评方法、绩效测评方法、知识测评方法等［5］。通常在高校等事业单位用来评价和考核党政干部的“德能勤绩廉”五个要素，也是综合素质评价的典型体现，而企业中往往通过KPI（关键绩效指标）对员工进行程序性的工作考评。

三、主要研究述评

（一）研究现状

通过查阅文献可以发现，近十年来国内学者关于高校行政人员各方面的研究颇为丰富。基于中国知网（CNKI）数据库进行检索，以“高校行政人员”为检索词，十年间（2012—2022）收录的相关文献共 499篇，其中期刊文献 446篇、学位论文49篇、会议报纸等文献4篇；有关主题涉及“激励机制”37篇、“绩效考核（或管理）”41篇、“职业倦怠”42篇，还有少量主题涉及“执行力”“胜任力”“专业化”等。以“高校基层行政人员”为检索词，查找到相关文献83篇，其中期刊文献68篇、学位论文14篇、会议文献1篇涉及主题与上述类似。

通过内容分析，关于高校行政人员及基层行政人员方面的研究范围涵盖了管理学、心理学、社会学等各个学科领域，具有多学科、多角度的综合性特点。虽然十年间学者们发表的文献较多，但是从文献的质量上来看，发表在CSSCI期刊、北大核心期刊等高水平期刊上的数量较少。通过对这些相关文献的分类整理可知，学界对高校行政人员能力方面的研究主要聚焦于胜任力、专业化水平和综合能力指标等，虽然起步较晚，但近些年关注度逐步提升。这些文献和其他经过筛选的优秀论文将是下文进行评述的主要对象。

（二）以调研访谈为基础

通过梳理相关文献可以发现，为了分析高校行政人员能力构成的因素，大多数学者都对研究对象进行了现状调查，通过书面问卷或电子问卷的形式，配合行为事件访谈法、焦点访谈法或典型样本深入访谈法等，向被调查者收集素材和数据信息。袁浩歌对清华大学总计28个机关部门进行匿名问卷调查，从人员构成、专业化水平、职业化状态以及对于不同激励的反应差异等四个方面进行了归纳分析，提出了建立以人为本、以专业化职业化为导向的办公室队伍激励机制构想［6］。胡磊通过调查问卷获得了来自28所高职院校259位行政管理人员的一手数据，统计分析了我国高职院校行政管理人员执行力的各个方面的情况［7］。调查访谈是归纳分析的重要依据，也是后期进行建模和体系构建的基础，对于定性和定量分析高校基层行政人员的能力水平、构建能力评价体系具有至关重要的作用。

（三）以能力评价体系构建为依据

对高校基层行政人员的能力进行量化是研究的重点和难点，由于行政管理岗位上的工作很多时候是事务性的、程序性的、辅助性的，他们的工作结果与普通教师相比更加不易体现，因此传统意义上依据工作量的饱和程度和工作成果来评定他们能力水平是不够科学的。能力作为一种抽象的要素集成，应基于工作所需的知识、技能、态度、行为和特质等一系列要素，结合人员所处的客观环境以及历史时期，对人员的整体状况进行分析，各类别各层次均须涉及，既要体现人才外在的专业知识、业务水平，又要体现内在的思维能力、道德品质、工作态度、教育理念等方面。目前国内学者大多利用冰山模型、洋葱模型或综合素质评价法，结合问卷调查，综合归纳出体现高校行政人员的能力要素，通过层次分析法、因子分析法、德尔菲法等数据分析方法，构建高校行政人员能力评价模型。

鞠琳总结归纳出决定高校机关行政人员胜任力的七大显性要素、五大隐性要素，通过描绘绩效卓越的高校行政人员的胜任力画像，发现专业化、职业化水平是胜任力建设的核心目标［8］。姚林基于胜任力视角构建了高校行政人员的绩效考核体系，通过因子分析，将高校行政管理人员的21个胜任力特征归纳为5类，采用专家打分法对各个胜任力特征因素进行了权重分析，并赋予了绩效行为描述［9］。胡俊杰以广东省高职院校基层行政人员作为研究对象，以改良式德尔菲法搭建了包含4项一级指标、17项二级指标和37项三级指标的专业能力指标体系框架，并基于研究结果对高职院校在职行政人员专业能力的提升提出了相应的建议［5］。

构建能力指标体系是对高校基层行政人员进行能力建设研究的重中之重，应基于理论与实践，结合数理统计与分析，针对研究对象的特征，归纳出科学合理的能力要素，从而形成一套完整的综合能力建设体系。

（四）以建设高素质专业化队伍为目标

研究表明，在社会分工日益明细的当下，高素质、专业化、标准化是高校行政人员发展的大趋势。早在1970年，美国学者摩尔（Moore）就提出了高校学务人员专业化的五条标准，并广泛应用于美国高校学生事务管理的发展评价中［10］。在此基础上，众多专业协会和社会团体也围绕着高校管理事务的发展，制定或调整相关的职业认证标准，如美国大学人事协会在（ACPA）2010年提出的《学务人员专业能力领域—专业发展评量尺规》，以及与全国学务行政人员学会（NASPA）联合提出的《学务人员专业能力领域报告书》中，都提到了高校行政人员应具备的基础能力的准则和指标。我国自2007年人事部、教育部出台《关于高等学校岗位设置管理的指导意见》后，对高校行政管理人员全面推行职员制度。这标志着行政管理人员的身份逐渐走向专业化、职业化，也预示着我们要克服长期以来存在的“官本位”“行政化”的残留问题，以建设高素质、专业化的行政管理队伍为目标，着力健全职业能力开发机制，增强行政管理人员能力发展的内生动力。黄夏明认为高校的行政管理是高校教育、科研活动以外的辅助性的、且必不可少的一项工作，高校行政管理工作已成为一种专业要求很高的职业［11］。陈武元认为高校应利用自身优势，增加对行政管理人员的人力资本投入，为他们提供学习机会和学习支持，激发他们的发展动力，促进行政管理工作科学化、管理人员专业化［12］。

研究表明，行政人员个人能力和专业化水平的提高与其为师生提供的服务质量息息相关，与学校发展密不可分。因此重视高校基层行政人员能力开发和培训，构建能力评价体系和标准，完善行政人员准入机制，建设高素质专业化的基层行政人员团队是当前我国高等院校行政体制改革和高质量发展的重要目标，是深化新时代教育评价改革的应有之义。

（五）不足之处

通过对高校行政人员能力建设方面文献的分析发现，由于学者所处的社会文化背景、学科以及研究方向的不同，学者们对这一主题展开了多角度、多层次的研究。从研究视角来看，有的学者侧重胜任力、专业化、执行力方面的分解研究，偏向能力指标体系构建和能力开发策略探索；有的学者则侧重通过能力分析建立绩效综合评价模型，讨论能力建设在绩效行为方面的体现和内外部激励机制。总的来说，研究视角在逐步拓宽，研究方法在逐步丰富，研究成果呈逐年增长的趋势。但基层行政人员能力建设研究仍然面临许多问题，高水平研究成果较少，分析现有研究存在的不足之处，可总结为以下三点：

第一，对高校行政人员，特别是对基层行政人员自身发展的关注度不够。国内的研究专门针对高校基层行政人员的研究较少，大多都是笼统地针对全体高校行政管理工作员的研究，这一点从CNKI数据库的检索结果就能看出，并且大量文献集中讨论了基层行政人员的职业倦怠感、绩效考核和激励措施等方面的因素，对于其能力的开发和培训、综合素质的提升方面的研究尚未形成一定的体系。除此之外，基层行政人员在高校的管理和改革发展中的重要意义还需要进一步关注和充分论证。

第二，国外权威性理论在中国国情下的适用性有待考量和进一步修正。西方经典的胜任力等理论和方法原则都是基于国外场景所提出的，而国外的高校私有化定位以及高校管理体制方面同我国的高校体制机制建设方面存在巨大差异［13］，因此国外权威性理论并不一定完全适用中国高校基层行政人员这一特殊人才队伍，我国拥有独特的国情、文化和历史，必须坚持和完善中国特色现代大学制度。对于高校基层行政人员的能力建设方面的研究也应基于中国国情进一步地修正和完善。

第三，高校基层行政人员能力建设的研究缺乏系统性，有待进一步完善和深入。高校基层行政人员能力的建设牵涉各个方面，需要对高校基层行政人员能力的概念、内涵、现状、特征、影响因素等进行深入探讨，结合模型和数据进行分析。如何建立完整的、科学的、系统化的能力建设机制体系，探索能力培育和开发策略并对建设效果的后续追踪，还需要学界的持续关注和深入研究。

四、研究展望

在建设高质量教育体系的背景下，探究如何提升基层行政人员的能力和综合素质，是一个非常重要的现实问题，需要更广阔的学术视野、更丰富的研究内存和更扎实的、以中国国情的理论基础作为支撑，需要构建针对高校基层行政人员能力要素体系和动态模型，提出相应的政策措施和制度性安排。

在高校的一切工作中，人是最本质的因素，高校管理工作依赖于相关的“人”，只有调动“人”的积极性，才能加速管理水平的实质性提升［14］。在高质量发展和内涵建设背景下，高校对于“人”的要求将越来越高。高校基层行政人员作为与学校共同成长不可或缺的建设力量，从促进人的全面发展的角度，要求行政管理人员必须具备专业的业务员管理技能和素养、较强服务意识和责任感、革故鼎新的创新能力和可持续性的终身学习能力，这些能力的提升既需要其自身的努力，更需要高校的培育。因此加强高校基层人员能力建设研究，要着重针对他们的职业生涯进行系统规划，进一步完善培训考核和流动机制，设置专业发展通道和职业资格标准，满足高校基层行政人员的个人发展需求，实现其专业化成长。只有这样才能增强高校基层行政管理人员的身份认同感与获得感，更好地激发其工作热情。

在今后的研究中应重新审视高校基层行政人员的职业定位，着重关注既有研究的不足和实践中出现的新问题、新情况，进行更有深度、更聚焦的案例研究，选取某具体高校为研究对象，梳理发展历程，深入研究其基层行政人员的工作现状，探讨如何通过能力开发与建设提高基层行政人员的专业化水平和综合素质，以期更好地发挥高校基层行政人员的重要作用，为提升高校行政治理水平，助力教育高质量发展作出应有贡献。