“硬核”立法：高速救援更高效——《江苏省高速公路灭火与应急救援条例》解读

☉苏社建 吉祥

截至目前，江苏高速公路通车里程已突破5000 公里，年通行车辆7.75亿辆次；

近5年来，全省消防救援队伍接报高速公路相关警情1.5万起、抢救疏散被困人员2900余人；

全省已建成高速公路消防救援站13 个，消防救援队伍已累计出动2000余次，挽回财产损失近4.6亿元。

…………

党的十八大以来，党中央高度重视安全工作，习近平总书记作出了系列关于安全发展的重要论述和批示指示，多次强调要坚持人民至上、生命至上，把人民生命安全和身体健康放在第一位。党的二十大报告指出，“要坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系”“提高防灾减灾救灾和重大突发公共事件处置保障能力，加强国家区域应急力量建设”，为做好我省高速公路灭火与应急救援工作、筑牢高速公路安全防线，指明了前进方向，提供了根本遵循。

条例制定的背景

高速公路灾害事故形势对灭火救援立法具有强烈需求。一方面，我省高速公路路网密度大、车流量密集，危化品运输车辆较多，事故风险突出。近年来，高速公路火灾事故逐年增长，重特大交通事故时有发生，例如2014年湖南“7·19”特大道路交通危化品爆燃事故造成54人死亡，2019年无锡“9·28”特大交通事故造成36 人死亡，2020 年温岭“6·13”沈海高速槽罐车爆炸事故造成20 人死亡，2021 年盐城“4·4”重大交通事故造成11人死亡，2022年贵州“9·18”三荔高速客车侧翻事故造成27人死亡，今年“2·4”许广高速望城段特大交通事故造成16人死亡等等，均引起党和国家高度重视、社会各界高度关注。另一方面，我省高速公路发展迅速，目前通车里程已突破5000 公里，年通行车辆7.75 亿辆次，其中小型客车5.77 亿辆次，大中型客车1206.48 万辆次，货车1.87亿辆次，路网密度和车辆饱和度均处于全国前列。“十四五”期间，全省还规划建设高速公路里程588公里、总通行里程5500公里，至2035年江苏将建成高速公路7100 公里、过江通道16 个。此外，具有大型商业综合体功能的新型服务区、特大越江桥梁和特长隧道也存在巨大的车辆火灾事故风险，亟须通过立法予以回应。

高速公路消防救援队伍亟须按照法治化道路建设发展。全省高速公路各类灾害事故的消防救援任务，以往均由沿途地方消防救援队伍承担。无论是国家队还是政府专职队，都以城镇、工业集中区为重点，距离高速入口一般都较远。针对高速公路灾情频发的实际，近年来，全省消防救援队伍在节假日等重要时段均在高速公路服务区、收费站前置执勤，平均每次达150个备勤点、车辆近200 台、指战员1000 余人，有效缩短了救援时间，挽救了人员生命，取得了明显效果。如2021 年4 月4 日，恰逢清明小长假，沈海高速盐城段发生重大道路交通事故，消防救援队伍前置陈兵力量，抢抓“急救白金十分钟”，快捷抵达事故现场，快速实施生命救援，及时成功地抢救了大量受伤群众生命，得到国家卫健委以及国内医学专家的高度肯定。2021年4月起，省委省政府规划部署，由省消防救援总队与江苏交通控股有限公司合力开展首批高速公路消防救援队伍建设，明确由江苏交通控股公司出资负责队站建设和保障，总队负责日常管理、执勤训练和调度指挥。2022年1 月起，全省13 个试点队站全部投入执勤。截至目前，全省高速公路消防救援队伍已累计出动2000余次，抢救被困人员300余人，挽回财产损失近4.6亿元，开展车辆安全巡检近14 万辆次，苏通大桥等车流高度密集区域消防救援力量到场时间由建队前的31分钟缩短至12分钟，显著发挥了就近就便、抢救生命、快速疏通、保障安全作用。为巩固高速公路消防救援队伍试点建设成果，充分总结近年来高速公路灾害事故处置过程实践经验，提升高速公路灭火和应急救援能力水平，亟须通过立法就队伍身份属性、建设保障机制予以固化，以保障队伍规范、长远发展。

高速公路灭火与应急救援实践经验亟须通过立法固化。为推动高速公路消防救援队伍规范长远发展，今年1 月12 日省人大常委会审议通过了修订后的《江苏省消防条例》，原则规定“高速公路经营管理单位应当根据路网分布、交通流量及消防和应急救援的需要，会同省消防救援机构建立高速公路消防救援队，配备相适应的装备器材、灭火药剂。高速公路经营管理单位负责队站建设，消防救援机构负责日常管理、执勤训练和调度指挥。高速公路消防救援队实行符合高速公路消防和应急救援需要的执勤战备秩序，保持二十四小时驻勤备战”。为巩固试点建设成果，充分总结近年来高速公路灾害事故处置过程中力量调度、队伍建设、联勤联动等方面的实践经验，以及高速公路消防救援队伍建设发展的有益尝试，提升高速公路灭火和应急救援能力水平，积极争取省人大进行“小切口”立法，经省委常委会研究同意，省人大、省政府将制定《江苏省高速公路灭火与应急救援条例》（以下简称“条例”）列入2023年立法计划正式项目。

条例起草过程

自条例被纳入省人大常委会2023年度立法计划以来，省消防救援总队、江苏交通控股有限公司高度重视、紧密联系、加强协商，组织开展重点课题研究，收集编印参考资料，开展了大量调查研究工作，并面向全省征集立法需求，形成《条例（草案）》初稿，通过门户网站向社会公开征求意见，向22 个省级有关部门和单位书面征求意见，会同省人大社会委赴省内外开展立法调研，并就关键条款与有关单位进行沟通协调。其间，省人大常委会常务副主任、党组副书记樊金龙高度重视，多次批示指示、擘画内容、指明方向，指导推动起草工作的开展。在对各方意见建议认真吸收采纳后，经过反复研究修改完善和集体讨论，形成《条例（草案）》（送审稿），于2023年5月报送省政府。省司法厅进行初步审查修改后，向省各有关部门和单位、13个设区市政府以及省政府基层立法联系点、部分省人大代表书面征求意见，通过江苏政府法制网向社会公开征求意见，赴常州市、江阴市开展立法调研，通过实地走访、座谈交流等方式，听取相关部门、单位和企业代表的意见建议，邀请厅立法专业团队进行论证。在此基础上，对反馈的意见建议逐条研究、反复修改，形成了《决定（草案）》（修改送审稿）。2023年6月25日，省人民政府第8次常务会议讨论通过了《决定（草案）》，2023 年7 月27日，省十四届人大常委会第四次会议一次性审议并高票通过条例。

条例主要内容

条例是“小快灵”立法在江苏的有效实践，是贯彻落实习近平总书记关于安全发展和交通强国重要论述精神的重要举措，为我省全面加强高速公路灭火与应急救援工作打下坚实法治根基，也是贯彻落实习近平总书记在江苏考察时强调江苏“有能力也有责任在推进中国式现代化中走在前、做示范”的务实体现。条例主要有以下四个方面内容：

一是强化责任，织密工作网络。条例重点规范高速公路和高速公路服务区、收费站区以及高速公路用地范围内的灭火与应急救援工作，明确高速公路灭火和应急救援工作应当坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，遵循统一领导、协调联动、快速反应、科学处置的原则。为确保组织有序，指挥顺畅，规定县级以上地方人民政府加强领导，将高速公路灭火与应急救援纳入相关应急预案，建立应急反应和处置机制，支持高速公路消防救援队（站）建设，加强应急预案管理。为确保配合默契、信息互通，健全消防救援、公安、生态环境、交通运输、卫生健康、应急、气象、通信管理等相关部门和单位协同联动、信息共享机制等，条例规定应定期组织开展演练。

二是快速反应，联勤联动处置。为确保快速反应、高效救援，条例在充分总结高速公路灭火与应急救援工作实践经验基础上，完善了应急响应、接警调度、通行保障、联勤联动、数据共享等工作机制，规定消防救援机构统一组织和指挥高速公路火灾现场扑救，高速公路消防救援队以及社会应急救援队伍应当服从统一调度指挥。对于通行保障，规定公安、交通运输等部门和高速公路经营管理单位依法立即采取相应措施，保障应急救援车辆和人员迅速通行。为构建高效的处置流程、完善的急救体系，明确消防救援、公安、卫生健康等加强救援救治联动，实现火灾等灾害事故信息实时推送、接收，提升救援救治效率，并支持在符合条件的高速公路消防救援站设立急救站（点），确保高速公路灾害事故处置过程中人员能够第一时间得到救助。此外，考虑到灾害救援中，保障体系也是一项重要的环节，对现场救援中的通信保障、设施保障等也作出了明确规范。

三是预备在先，强化救援准备。为适应高速公路灭火和应急救援工作现实需求，条例明确高速公路建设单位应当根据有关规定在建设高速公路时同步配置消防设施，已建成通车高速公路的消防设施不足和不能适应实际需要的，由高速公路经营管理单位逐步完善相应消防设施。为提高灭火救援能力水平，规定越江桥梁、特长隧道在建成通车前，应当进行灭火与应急救援测试演练。为强化救援准备，鉴于当前我省高速公路长期存在危化品运输车辆、LNG等动力车辆、大型载货车辆高位运行的实际情况，明确在设有危化品和大型客货车辆的停车区，应当就近配置与灭火救援相适应的消防器材、灭火药剂。

四是突出关键，建强专门力量。为进一步健全消防救援力量体系，条例在《江苏省消防条例》原则规定的基础上，就高速公路消防救援队伍建设作进一步补充和细化。明确建队区域，规定高速公路跨江桥梁、特长隧道等地根据需要建立高速公路消防救援队（站），设备设施、人员配备、车辆等应当满足灭火与应急救援需要，并规定了其具体职责。规范队伍管理，明确省消防救援机构负责高速公路消防救援队的日常管理、执勤训练、指挥调度，高速公路经营管理单位负责提供队站建设、人员工资发放、车辆装备采购等经费，人员招录、培训考核以及岗位等级等实行统一管理并保持24小时驻勤备战。加强职业保障，要求建立职业健康保障和劳动保护制度，工资、福利等待遇标准应当与其专业技术能力和职业风险等相适应。