“十四五”以来我国能耗“双控”制度调整与影响分析

王盼

（中国石化集团经济技术研究院有限公司，北京 100029）

“十四五”时期，我国进入新发展阶段，坚持新发展理念，构建新发展格局，致力于实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。体制机制层面，随着《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《2030年前碳达峰行动方案》等文件相继出台，我国建立完善了双碳“1＋N”政策体系，开启了经济社会发展全面绿色低碳转型的新篇章。在此背景下，能源消费强度和总量“双控”制度同步调整完善，为统筹处理好发展与减排、整体与局部、短期与中长期等关系提供制度依据，对我国能源体系绿色转型、平稳接替起到了积极的引导和促进作用，也为下一步碳排放总量和强度“双控”制度实施奠定基础。

1 能耗“双控”制度的提出与演变历程

能耗“双控”制度的全称是能源消费强度和总量双控制度，其起源可追溯到“十一五”时期的节能减排政策。时至今日，我国能耗“双控”制度调整已经历了能耗强度控制、强度和总量“双控”、转向碳排“双控”三个阶段。

1.1 建立：能源消费强度控制阶段

二十一世纪以来，我国经济提速增长，“十五”期间GDP年均增速接近10%，带动能源消费以年均12%以上的速度猛增至26 亿吨标煤，约为1998 年能源消费总量的2 倍。这种粗放型经济增长方式造成了资源浪费和生态破坏，严重制约了国民经济的可持续发展。

2006 年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》指出建设资源节约型、环境友好型社会，首次提出“单位国内生产总值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右”的约束性目标，能源消费强度控制政策正式确立。“十一五”期间，我国能源消费高效化、集约化程度显著提高，期末单位GDP 能耗较上期末降低了19%。但在经济腾飞带来的能源需求刚性增长推动下，2010年我国能源消费总量突破36 亿吨标煤，较2005 年增长38%。

1.2 健全：能源消费强度和总量“双控”阶段

2011 年，“十二五”规划纲要制定了“单位国内生产总值能源消耗降低16%”的约束性目标。为确保规划目标顺利实现，《能源发展“十二五”规划》首次提出“实施能源消费强度和总量双控制”，增设了2015 年能源消费总量控制在40 亿吨标煤的预期性目标，并要求将落实情况纳入地方经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。“十二五”期间，我国以年均不足4%的能源消费增速，支撑了年均8%的经济增长，单位GDP 能耗降低了18.4%，超额完成了目标任务。

在“四个革命、一个合作”能源安全新战略指引下，2015 年，党的十八届五中全会首次正式提出实行能耗总量和强度“双控”行动。2016 年，“十三五”规划纲要明确要求，到2020年单位GDP能耗降低15%、能源消费总量控制在50 亿吨标煤以内。《能源发展“十三五”规划》将能耗“双控”作为经济社会发展的重要约束性指标，建立指标分解落实机制，同时要求每季度发布能耗双控“晴雨表”。“十三五”期间，我国以年均不足3%的能源消费增速，支撑了近6%的经济增长，但是由于我国产业结构偏重，单位GDP 能耗实际下降13.2%，未能完成规划目标。

“十五”以来我国能源消费效率提升历程详见图1。可以看出能源消费增速明显低于经济增速。

图1 我国能源消费效率提升历程

1.3 转型：能耗“双控”向碳排“双控”转变阶段

“十四五”以来，我国全面启动了碳达峰、碳中和行动，能耗“双控”制度既要服务“双碳”大局，又要统筹好发展和安全两件大事，制度的科学性、系统性、协同性显著增强。

2021年，“十四五”规划和2035年远景目标纲要立足我国能源资源禀赋，结合国民经济增长预期，设定了2025年能源综合产能大于46亿吨标煤、单位GDP能耗降低13.5%、单位GDP二氧化碳排放降低18%等约束性指标。为助力规划目标的实现，国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，实行能耗强度降低基本目标和激励目标双目标管理，对于达到激励目标的地区免予考核能源消费总量；并在政府层面推行用能指标市场化交易，建立能源消费总量指标跨地区交易机制。这些新政策将能效优先和保障合理用能、服务经济发展等目标有机结合起来。

为进一步增强能耗“双控”制度与“双碳”目标的衔接，破除体制机制层面对碳排放统计标准、碳减排约束激励等事项规范不到位等弊端，2021年12月召开的中央经济工作会议首次提出“创造条件尽早实现能耗‘双控’向碳排放总量和强度‘双控’转变”；2022年，《关于加快建立统一规范的碳排放统计核算体系实施方案》《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》等政策酝酿出台，为能源消耗和碳排放统计核算提供了新的统一标准，有利于落实完善能耗“双控”政策、推进碳排“双控”政策出台与衔接。

2 能耗“双控”制度调整影响分析

“十四五”时期，国际国内发展环境深刻剧变。受新冠疫情、乌克兰危机、极端天气等因素叠加影响，能源供应一度短缺，用能成本飙升推动大宗商品价格上涨，能源问题成为经济社会发展中极为敏感和脆弱的一环。我国能耗“双控”制度适时调整，及时纠偏，有利于实现能源充足供应和高效消纳，保障相关规划指标如期完成，助力绿色低碳转型稳步开展。

2.1 促进能源供应的稳定和增长

一方面，能耗“双控”制度调整保障了化石能源稳定供应，夯实了我国能源安全的基本盘。能源转型并非一蹴而就，时至今日，煤炭仍是我国的主体能源，原煤在一次能源生产总量中占比超过65%[1]，煤电在全社会发电总量中占比高达60%[2]。然而化石能源不仅在终端燃烧环节会产生大量二氧化碳，其生产加工过程的资源消耗和碳排放问题也很严重。例如，煤炭开采、洗选环节的碳排放强度接近0.11 吨二氧化碳/吨煤，燃煤发电的碳排放强度高达0.9吨二氧化碳/兆瓦时[3]，使得能源行业成为能耗“双控”和“减碳”行动的重点领域。2021是“十四五”开局之年，也是“双碳”元年，上半年疫后经济重启导致煤炭供不应求价格飙升，下半年能耗“双控”考核预警引发多地以限电停产等“一刀切”方式控制能耗，生产生活秩序一度被扰乱。此后，国常会强调发挥煤炭的主体能源作用，充分释放先进产能；发改委发文进一步完善煤炭市场价格形成机制、明确煤炭中长期交易价格的合理区间，完善能源消费强度和总量“双控”制度。在政策保障下，我国煤炭等化石能源供应稳定增长如图2所示，为经济健康发展提供坚实有力支撑。

图2 “十四五” 我国化石能源产量增长情况

另一方面，能耗“双控”制度调整促进了可再生能源高质量开发，推动了能源供应持续增长。《“十四五”可再生能源发展规划》提出在“三北”地区优化推动风电和光伏发电基地化规模化开发、在中东南部地区推动风电和光伏发电就地就近开发、在东部沿海地区推进海上风电集群化开发等系列举措，助推我国可再生能源进入规模化、高比例、市场化、高质量发展的新阶段。政策激励带动企业增产扩能，五大央企发电集团的“十四五”新增可再生能源装机规划目标超过300 GW，中石化、中石油等能源化工央企为了促进自身的节能减排和绿色发展，纷纷依托油气传统业务，开发自消纳的风电和光伏发电项目。在政策和市场的共同推动下，截至2022年底，我国可再生能源总装机超过12亿千瓦，较“十三五”期末增长近20%，其中光伏发电装机增幅达到50%。预计2025年，我国可再生能源装机规模将增至16.5亿千瓦，突破总装机量的50%；到2030～2035年间，我国可再生能源发电量也将达到并超过到总发电量的50%，见图3。

图3 我国可再生能源发电增长及预测情况

2.2 为经济增长与合理用能提供空间

展望未来十年，高质量发展阶段与碳达峰时期重叠，我国能源需求将刚性增长13%左右[2]，增加节能降碳工作压力。其一，我国传统产业仍有增产空间和用能需求。以乙烯产业为例，2022年国内乙烯当量需求约5 700 万吨，产能4 683 万吨/年，产能满足率83%，乙烯产业链下游的部分基础产品产能阶段性过剩、高端产品自给率整体偏低，预计2035 年前乙烯需求仍有3 000 万吨左右增量空间。按合理开工率90%，乙烯产能或将再增加3 000 万吨/年左右。其二，我国新兴产业快速崛起，能源需求增长迅猛。以数据中心产业为例，2020 年全国数据中心数量达到8 万个左右，总耗电量1 660亿千瓦时，超过当年全社会总用电量的2%，预计“十四五”期间数据中心机架规模将增长近50%，能耗总量增至全社会用电量的4%。[4]其三，我国人民生活品质进一步提升，建筑用能增长。我国正处于“两个一百年”奋斗目标交汇期，党的二十大报告作出了“增进民生福祉，提高人民生活品质”的战略部署，目前我国民用和商用建筑领域人均能源消费458 千克标煤，不足OECD 国家平均水平的40%[5]；预计2030 年，我国城镇化率将突破70%，人均GDP 将接近2 万美元，品质提升用能需求将跃升新台阶。

“原料用能不纳入能源消费总量控制”政策有望为经济增长腾挪约1亿吨标煤的能耗空间。近10年，随着产业结构优化升级，我国原料用能规模以年均7%的速度持续增长，截至“十三五”期末，原料用能达到3.46亿吨标煤，在能源消费总量中占比接近7%，见图4。根据“十四五”规划，2025年我国单位GDP能源消耗需较2020年降低13.5%。假设“十四五”期间，我国原料用能年均7%、GDP年均5%增长，为实现能耗强度下降目标，原政策情景下，2025 年能源消费总量将不能高于55.01 亿吨标煤，其中非原料用能规模约为50.16 亿吨标煤；新政策情景下，2025 年能源消费总量将增至56.04 亿吨标煤，其中非原料用能规模约为51.19亿吨标煤。

图4 我国原料用能增长情况

“新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制”政策有望提供1 万亿千瓦时的弹性能源管理空间。根据新政策，新增可再生能源将从能源消费总量考核中扣除，但仍纳入能耗强度考核，这意味着各级政府在能源管理方面获更大自主权，更能因地制宜地在经济增长与绿色转型之间寻求平衡。2020年我国可再生能源电力实际消纳量为2.16万亿千瓦时，预计2025年可再生能源发电量将达到3.27万亿千瓦时[2]，理论上（实践中须以绿证为凭）不纳入能源消费总量控制的新增可再生能源可达1.11万亿千瓦时，接近2025年总发电量的12%。这将在很大程度上为产值高、能耗大的优质项目“松绑”，对各地政府发展经济、升级产业、稳定民生意义重大。

2.3 依托可再生能源的开发、消纳与交易，达成能源供需的新平衡

能耗“双控”制度调整将推动我国能源体系朝着总量更大、结构更健康的方向达成新平衡，可再生能源为关键因素。我国煤炭、石油等化石能源供应趋稳，不足以支撑能源消费需求增长及完成“十四五”能源综合生产能力大于46 亿吨标煤的目标；若实现可再生能源在一次能源消费增量中占比超50%、可再生能源发电增量在全社会用电增量中占比超50%，则有利于平衡能源的供与需。能耗“双控”制度主要通过两种机制促进可再生能源的开发利用及能源体系的供需平衡。其一，通过设定能耗强度降低、能源消费总量、碳排放总量、碳排放强度降低等目标，建立健全统一规范的能耗和碳排放统计核算体系，激励各行各业开发可再生能源和消费绿色能源。其二，通过完善碳排放权交易、绿电交易、绿证交易等市场体系，为能源结构二次配置提供平台，间接实现能源供需的优化匹配。

2.4 在助力完成规划指标的同时，节能目标责任评价考核格局有所改变

国家将能耗“双控”指标分解到各省（自治区、直辖市），并监督落实完成情况。在“新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制”政策出台之前，北京、上海、天津、海南等产业结构偏轻的地区处在评价考核的优势地位，陕西、山西、福建、江苏等第二产业占比偏高的地区处在评价考核的劣势地位，详见表1。

表1 2021 年上半年能耗“双控”目标完成情况

随着《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》颁布实施，经绿证认定的新增可再生能源电力消费量将从各地区能源消费总量中扣除，但仍纳入能耗强度考核；四川、广东、云南等可再生能源电力消纳量较高的省份将从中受益。考虑到现行绿证只向陆上风电场或光伏集中电站颁发，尚未纳入水电、分布式光伏发电、海上风电等可再生能源电力形式，因此更利好内蒙古、山东、河北等风电、光伏基地所在地区，为这些省份的经济发展腾挪更大的弹性管理空间。

随着《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》颁布实施，经能源平衡表统计的原料用能将从各地区能源消费总量中扣除，且不考核能耗强度降低水平。新政策情景下，能耗强度降低率将由不含原料用能的能耗增长率和生产总值增长率共同决定。地区能耗增长率越低越有利于实现能耗强度下降目标，更利好非原料能源利用效率更高的省份；另一方面，地区生产总值增长率越高越有利于实现能耗强度下降目标，因此经济更发达、产业结构更优化的地区仍将保持优势。

调整后的能耗“双控”制度尽管更强调能源消费总量管理弹性，但并未放弃能源消费总量控制，且可再生能源消费扣减须以绿证为凭，原料用能不能无限制、无效率地使用。因此，对于能源消费尚未达峰、能源化工产业聚集的地区而言，即使扣除新增可再生能源消费和原料用能，依然面临节能减排压力。

3 落实完善能耗“双控”制度的建议

3.1 为更好统筹安全与发展，建议在地方政府能源总量弹性管理方面充分赋权赋能

为服务构建新发展格局，促进经济社会高质量发展，如期实现“双碳”目标，建议在严格贯彻能耗强度降低目标基础上，赋予地方政府充分的能源消费总量弹性管理空间，保障经济增长、民生改善所需的合理用能需求。一方面结合政策调整，科学核定、及时更新各地能耗“双控”考核目标，有效衔接“十四五”节能目标任务。另一方面加强能源管理培训工作，指导各地政府开展用能预算管理和能耗产出效益评价，引导能源管理从管总量向管结构、从管投入向管产出转变。

3.2 为促进能耗与碳排“双控”制度衔接，建议加快夯实能耗和碳排统计基础

能耗“双控”制度调整的方向是转为碳排放总量和强度“双控”，促成制度调整的前提，是夯实能耗和碳排放统计核算的标准、数据、人才、运用机制等基础。建议依托新政的落实，优先做好企业和项目层面能源消费的分类统计，及时开展地方层面数据分析校核，规范进行国家层面数据核定公布，同步建立能源消费统计核算体系与碳排放统计核算体系的衔接。

3.3 为提升能耗“双控”质效，建议充分利用覆盖广泛、协调联动的能源和生态环境市场

随着能耗“双控”向碳排“双控”制度转变，建立健全全国统一的能源大市场和生态环境大市场的诉求日益迫切。建议一是加快修订出台绿证管理制度，比照新增可再生能源消费不纳入能耗总量控制政策，扩大颁发范围，严格核发标准，尽快实现绿证交易、绿电交易乃至碳交易市场的联通互认；二是试点探索碳价和能源价格关联互动的市场机制，在兜底生产生活用能底线的基础上，还原能源的商品属性，借助市场机制扩大能源供给、清洁能源消费、平衡能源供需。