黄河流域山东段高质量发展之路

宫晓莹

黄河是中国仅次于长江的第二长河，孕育了古老的中华文明。自山东省黄河流域高质量发展战略启动以来，黄河流域山东段生态环境显著改善，经济效益不断提高。但由于城市和人口的迅速膨胀、地理环境变化等因素，山东省黄河流域存在水生态环境恶劣、二级悬河形势严峻、文化保护欠缺和城市引领不足等问题，严重阻碍了黄河流域的高质量发展。相关部门需要从生态保护、防洪减灾、文旅融合和优势产业等方面进行突破，助力打造国家黄河战略的先行区，推动山东省黄河流域高质量发展战略落地。

山东省黄河流域高质量发展战略相关政策

近年来，党中央和国务院高度重视黄河流域的治理工作，将推动黄河流域生态保护和高质量发展工作摆在国家战略的位置。为深入贯彻落实党的二十大精神，践行习近平总书记对山东黄河生态保护工作的重要指示，山东省出台了一系列与黄河生态保护治理相关的环境、财政等政策，在结合本省实际，坚持绿水青山就是金山银山的生態理念下，推动黄河生态保护工作走在全国前列。2023年，山东省生态环境厅等部门联合印发《山东省黄河生态保护治理攻坚战行动计划》，提出了到2023年底前完成的3项主要攻坚任务，为山东省打响黄河生态保护治理攻坚战制定了“时间表”。2023年4月1日起，《中华人民共和国黄河保护法》正式施行，为山东省在守护母亲河长久安澜的法制轨道上进一步指明了方向。

山东省黄河流域高质量发展的制约因素

水资源供求矛盾严重，水污染问题突出

水资源短缺已经成为制约黄河下游生态环境质量和经济社会发展的重要因素。黄河作为中国的第二大长河，水资源可开采量约在80亿立方米～150亿立方米。但由于黄河泥沙量大，其天然年径流量仅为长江的二十分之一，为珠江的八分之一，从20世纪70年代开始，黄河入海径流量骤减。山东作为人口大省，人均水资源占有量仅为全国人均的12%，是名副其实的缺水省份，黄河干流的水流量减少，导致黄河下游多次断流，严重影响了“引黄济青”等工程的实施。同时，随着黄河下游地区工农业发展的不断扩大，黄河下游地区的城市迅速发展，居民数量急剧增多。工业污染物、农药化学试剂和生活垃圾等的排放使得黄河下游水资源的污染状况日益严重。山东省黄河下游的水资源利用方式长期为粗放型，特别是农业漫灌、生活用水浪费、工业设施老化等现象，进一步阻碍了黄河下游水资源的可持续利用。

“二级悬河”对人民生命财产与安全造成巨大威胁

黄河下游的泥沙淤积导致黄河形成了高于两岸平原的“地上河”，其中山东段大部分都为“二级悬河”，河床高出背河地面3—5m，呈现出“河槽高，河滩低，堤根洼”的现象。“二级悬河”出现的主要原因是水沙失衡和人类活动的影响。黄河中游流经黄土高原，携带大量泥沙进入下游，使下游河道变宽，水流减缓，泥沙沉降，河床抬高。沿黄河地区城镇化的推进大大影响了黄河流域的水土利用。过度砍伐、植被破坏致使土地荒漠化严重；居住人口倍增，工业化进程加快，使得水资源愈加脆弱。“二级悬河”降低了黄河的挟沙能力，导致下游河道不断淤积，极易出现“横河”“斜河”，加大了堤防决口的风险。同时，下游河道萎缩，导致主槽过水能力下降，加之近年来黄河来水减少，长期小水行河，极易造成小水漫滩的局面。“二级悬河”对山东省防洪和滩区群众的生命和财产安全造成了严重的威胁。

黄河文化挖掘保护欠缺，文旅融合力度不够

黄河孕育了夏商周文明，保存着马家窑、大汶口等文化遗址，有着丰富的文化内涵。随着科技与城市发展的现代化，黄河文化更具流动性和创新性。吴良镛先生曾提出人居环境的五大影响因素，包括自然、人类、社会、居住和支撑五个系统，可见黄河流域人居环境的高质量发展需要文化与自然的高度耦合。当前，山东省黄河下游沿岸城市发展进入新时代，黄河文化发展面临着更多挑战，“二级悬河”日益严重，改道泛滥时有发生，生态环境持续恶化，下游城市脆弱性凸显，传统农耕精神丧失，黄河文化难以被挖掘并保护，“生态—经济—社会全方位可持续发展”面临瓶颈，难以贯彻人与自然和谐理念，文旅融合缺乏动能。山东省作为黄河三角洲重要的经济区以及黄河流域文化旅游资源的富集地，黄河文化的弘扬与黄河精神的传承对山东省的高质量发展具有重要意义。

流域空间发展不平衡，中心城市引领作用不足

山东省沿黄城市群主要分布在中西部地区，经济发展水平普遍较低，均未能上榜《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，距离国家级城市群仍有很大差距。其服务业、旅游业和商业较为落后，地上悬河使得沿河区域长期面临着洪水的威胁。济南、东营等地由于身处内陆，国际联系较差，政策的扶持力度不足，开发也不够充分，在黄河开发中无法充分发挥相应职能。沿黄中心城市辐射能力不足，经济带动能力不强是阻碍山东省黄河流域高质量发展的重要原因。近年来，为贯彻落实习近平总书记关于“黄河高质量发展”的重要指示精神，政府部门极为重视对黄河流域的开发，但受历史、地域、政策等因素的影响，各地仍存在着产业体系落后、区域联系较差、黄河开发规划落后、成果难以共享等一系列问题。

推进山东省黄河流域高质量发展的重点任务

加强水资源节约集约利用，统筹推动环境污染治理

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中明确指出，要将黄河流域等缺水地区立为水资源利用改革重点工程区。水资源脆弱是黄河问题的症结，扎实推进节约集约用水，防治水污染，是山东省修复黄河水生态的关键。黄河治理是一场持久战，各区域单打独斗无法取得胜利，山东省需监督沿黄各市在未来发展中严格落实《山东省实行最严格水资源管理制度考核办法》中所确定的各市水资源管理具体条款，遵守九市联合制定的《黄河水资源保护与节约集约利用》法规，加强区域联系，分区协调治理。针对各地区的水污染事件，沿黄各市要通过限制工业污染物排放，改良污水处理设施，加强环保督察等手段减少工业污染，通过落实垃圾分类，完善垃圾收集、处理和利用系统减少生活污染。同时，各市还需立足于实际情况，在深入挖掘用水管控和污染防控的共同立法点的基础上上进行特殊立法，实现黄河治理的“和而不同”。山东省要做到责任到人，宣传到位，汇聚众力推动保护法落地生效，细化宣讲，让水生态理念深入人心，推动全社会形成节约用水，防治污染的良好氛围。

完善防洪减灾工程，提升灾害应急能力

黄河下游洪水的主要源头是暴雨，暴雨的主要发生段在中游。其中河龙间和龙三间地势落差大，洪峰高，洪量大；三花间坡度较缓，洪峰低但历时长，均对黄河下游洪防洪造成了重大威胁，对人民群众的人身和财产安全造成了重大威胁。因而，完善黄河防洪工程体系，确保大堤安全，对现有堤坝进行稳固处理，对重点流域加强防护具有重要意义。2022年，国务院重点推进黄河下游“十四五”防洪工程，于济南等沿黄城市开工，从险工改建加固、防汛道路建设等方面协调进行。山东的防洪工程建设将对黄河中下游水路进行更好的管控，对黄河入海流进行更好的顺流保护。随着社会的发展进步，新时代可以更多地利用科技手段进行防洪。相关部门可充分利用无人机、远程监控等技术实时观测河流状况，持续关注防洪项目建设，利用5G技术搭建智慧防汛平台，建设实景模型，排查整治防洪安全隐患。

深入挖掘黄河文化，推动建设传播阵地

千百年来，黄河积淀了深厚的传统文化，滋养着山东流域，传承和发展黄河文化是推动黄河流域高质量发展的有效途径。首先，山东省要提高对黄河文化的保护水平。在物质文化遗产方面，要不断加强文化遗址的考古和发掘工作，积极申报研究项目，利用互联网手段提高遗址公园等的知名度。对非物质文化遗产要采取创意性的保护模式，可以将黄河文化融入文学作品、影视作品等艺术作品中，推动建设黄河文化主题展览馆、黄河生活回忆馆等场所。其次，山东省沿黄9市、25县均有其特色农产品，基于当下乡村振兴和黄河流域高质量发展的双重战略背景，山东省可以深入挖掘黄河流域优秀的乡土文化，建立文化和产品的深层次联系，树立黄河文化品牌，打造特色产品。新时代科学技术的发展使得农产品营销手段更加多样化，山东省要抓住新媒体风口，结合数字化营销技术以及社区团购、新媒体直播，可视化宣传等新方式，推陈出新，拓宽渠道。最后，山东省要切实推动黄河文化旅游带建设工作，发挥重大项目的带头作用，文旅融合讲好黄河故事，阵地建设要打开弘揚窗口。

培养优势产业，构建现代产业体系

推动黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，需要建设具有核心竞争力的现代产业体系，实现环境保护与经济效益同步。新旧动能转换是推动高质量发展的引擎。山东省沿黄各地区设有众多工业园区，以石油、炼钢等产业为主，存在“高耗能、高污染、高耗水”等问题。山东省需制定详细的排查策略，有效精准评估沿黄各工业园和企业，并对其进行分类，及时关停污染物排放超标、耗能严重、产能落后的产业，积极寻求新的经济增长点。通过动能转换实现产业升级，推动沿黄工业、制造业向智能化、数字化转型。同时，黄河流域经济发展要与生态保护相结合，走产业生态化和生态产业化的融合路径。山东省应利用绿色低碳技术推动产业高新化发展，持续推进产业升级，因地制宜打造沿黄轻工业和高新技术产业生态工业园。针对生态脆弱区域，要加强污染监管，积极探索符合市场规律、与当地优势相结合的产业发展模式，提高资源配置率，促进形成现代产业体系。

建立健全推动山东省黄河流域高质量发展的长效机制

建立健全环境监管机制，增强监管力度

黄河是山东省重要的生态安全屏障，对黄河进行严格、高效、充分的监管对于推动黄河长久安澜具有重要作用。山东省黄河环境监管应从水污染、生态流量和环境风险三个方面入手，统筹各行业部门严格开展工作。水污染监管需联合沿黄城市，制订全面可行的水体污染监测与消除方案。对此，山东省要加强对各市的督导与帮扶，帮助制订黄河污染状况独立调查方案。要重点监督工业园区污水处理及排放及农业污染防控，细化审核条例。生态流量检查要以枯水期和关键期为重点，持续推动体系指标科学化、系统化。山东省可以针对重要支流开展监管试点，针对重点区域引导水循环体系建设，严格落实相关规定。黄河流域环境风险防范需要健全的机制和相应的预警方案。要建立健全环境风险监督管理制度和调查评估制度，建立起监管与督察双管齐下的风险防范体系，同时，要加强黄河流域风险应急防控能力，编制实施相应的风险预警方案，例如建设物资库，定期排查重点工业园区等。

继续加大黄河保护财政投入

生态保护补偿制度是生态文明发展的重要保障，山东省黄河流域的长久安澜离不开财政的长期支持。2022年，山东省政府办公厅印发了《支持黄河流域生态保护和高质量发展若干财政政策》，共38条，为黄河流域的生态保护和高质量发展提供了一定的资金保障。在未来，山东省应基于黄河流域保护重点项目，进一步健全现有的财政政策体系，优化财政支出结构，通过调动多方力量，推动生态保护权责到个体，提高财政投入精准度。首先，财政支出要聚焦黄河流域生态保护重大工程和项目，包括黄河文化遗址保护、国家文化公园建设、黄河水质监测考核等，对污染严重和任务艰巨的地区政府给予财政倾斜，对环境破坏严重地区加大生态补偿。其次，财政支出需扩大供应来源，完善资金链，采取市场基金、证券，政府性融资等多种形式增加财政收入，鼓励更多社会资本参与投入。

持续走创新发展之路

山东省黄河管理要以科技创新为引擎，以理念创新为动力，以人才创新为引领，构建好长久安澜的蓝图。首先，科技创新要聚焦相关体制机制的改革和关键技术攻关。山东省应完善现有管理办法，创新科技管理模式，鼓励相关部门对为黄河流域高质量发展作出突出贡献的科技项目及时进行立项和奖励，以保护技术专利。对于防洪防灾、泥沙调和等重点技术应提供研发资金，推进技术发展。其次，山东省黄河流域高质量发展工作应结合大数据、互联网等技术，加快黄河流域监督级管理数字化。当今社会算法发展迅速，数字化水平不断提升，政府部门可利用算法打造一体化信息网络，完善创新体系，建设高标准技术共享平台。通过建立黄河流域文化平台，利用数字技术分析黄河文化资源分布和市场需求，扩大黄河流域文旅实践范围，延长文旅产业链。用创新理念引领黄河流域工作，持续优化创新团队运作体制，加大对山东省黄河科技研发的人才引进及培养工作。用人才推进科技，用科技指引未来。

山东省黄河流域高质量发展是事关山东省生态与经济、民生的重点事业，面对发展道路上存在的水环境破坏、二级悬河、文化保护困难、中心城市引领不足等问题，山东省应针对具体问题提供相应的解决方案，实现母亲河的长久安澜。

（作者单位：上海师范大学马克思主义学院）