以政务数据治理助推数字政府建设

韩 骉

加强数字政府建设是建设网络强国、数字中国的基础性和先导性工程，是创新政府治理理念和方式、形成数字治理新格局、助推治理能力现代化的重要途径。数字政府建设要坚持数据赋能，充分发挥数据的基础资源和创新引擎作用。近年来，数字政府建设的社会关注度不断升温。2022年6月，国务院正式印发《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《指导意见》），就全面开创数字政府建设新局面作出重要部署，标志着我国数字政府建设发展驶入快车道。党的二十大为新时代数字政府建设进一步指明了方向，“要坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”，开启数字政府建设新篇章。加强数字政府建设，需要进一步强化数据治理，尤其是政务数据治理，打通“数据壁垒”，增进数据高效安全开放共享，提升数据服务能力，促进各地各部门数字化转型，全力打造数字化、智能化、一体化现代数字政府，以数字化转型提升政府履职科学化、精准化和智能化水平，催生高质量发展新动能新优势。

政务数据治理对数字政府建设的重大意义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视数字政府建设，深刻指明了以政务数据治理推进政府数字化、智能化、一体化运行的重要意义。政府数字化、智能化、一体化运行是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。

推进数字中国建设的必然要求。党的十八大以来，党中央高度重视数字中国建设并进行了科学规划和系统部署。党的十九大报告提出建设“数字中国”的战略目标，国家“十四五”规划专设一章对“加快数字化发展，建设数字中国”进行规划部署，党的二十大报告在“加快构建新发展格局，着力推动高质量发展”中强调要加快建设数字中国，标志着我国经济社会进入全面数字化转型的新阶段。数字政府作为数字时代政府新形态，是数字中国建设的重要组成部分，是连接和贯通数字经济、数字社会的“核心接合部”，也是建设网络强国、数字中国的“源动力”。大力推进政府数字化转型和数字政府建设，创新政府管理、改善服务效能已成为普遍共识。2022年，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，强调要充分释放政务数据资源价值，并详细绘制出政务大数据体系建设的任务书和路线图。只有不断规范政务数据体系建设，促进政府业务流程优化和模式创新，构筑数字政府坚固基石，才能全面构建数字转型新格局，打造数字化、智能化、一体化的政府运行新形态。

推进国家治理现代化的重要支撑。国家治理现代化是国家治理体系现代化和治理能力现代化的有机统一，是中国式现代化的重要组成部分。随着经济社会持续快速发展，传统的治理模式和方法显然已不能适应现代社会治理的新形势，治理现代化的呼声愈加强烈。毫无疑问，推进国家治理现代化是一项系统工程，需要各方协同努力，而数字政府就是其中一项重要举措。数字政府承载着推动政府治理能力和治理体系现代化的历史使命，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑。因此，党的十九届四中全会首次明确提出推进数字政府建设，建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。大数据在政府治理活动中的应用场景不断拓展深化，这对政务数据治理能力提出更高要求，政务数据治理成为数据治理的重点。对于政府部门而言，通过高质量的政务数据共享开放推动政府治理手段和治理模式的数字化转型，实现政务数据从可用到易用、好用转变，为数字政府建设持续夯实数据基础，深化政务服务、在线监管和决策支撑，推动政府数字化、智能化、一体化运行，持续赋能国家治理体系和治理能力现代化。

提高政府履职能力的应有之义。数据作为继土地、劳动力、资本、管理、技术之后的新型生产要素，被称为“信息时代的石油”，是信息化、网络化、智能化的基础，已融入生产、分配、交换等各环节，催生经济社会新模式。当前，企业和群众对政务服务便利化的需求越来越高，如何提高政务能力和水平成为摆在各级政府面前的现实问题。党的十九届四中全会首次将数据列为生产要素参与分配，强调要释放数据的要素价值。2022年12月，中共中央、国务院印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，指出要激活数据要素潜能，做强做大做优数字经济。数据驱动是数字时代下提升政府履职能力的重要支撑，构建以数据为关键要素的数字经济，深化政务数据治理，加快建立数据产权制度、完善数据流通机制、健全数据要素权益保护制度，可进一步释放政务数据市场化价值，推进数字经济、数字社会等整个数字生态建设。政府通过深化政务数据治理和应用，提供更加智慧精准高效的管理服务，有利于加快推进政府治理方式全方位、系统性变革，正所谓让“数据多跑路，百姓就能少跑腿”，变“群众跑腿”为“信息跑腿”，变“群众来回跑”为“部门协同办”。

以政务数据治理推进数字政府建设面临的现实挑战

随着信息技术日新月异，数字技术不断迭代升级，网络化、数字化、智能化深入发展，政务数据治理工作取得明显成效。但也面临诸多挑战，其中既有政务数据治理理念问题，也有数据质量参差不齐和数据安全风险等问题，若任其交织蔓延，将会桎梏数字政府建设。

数据治理理念仍需深化。推进数字政府建设，数据是手段，治理是目的，充分释放政务数据价值已然成为数字政府建设的一项重要任务。自2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》以来，虽然政府在政务数据开放共享方面已取得明显成效，但在数据治理和应用等方面依然面临现实挑战。提高数据治理和应用能力，政府需要具备数据治理意识，提高数据治理能力。当前亟须转变两种思维：一是从被动到主动。政务数据治理作为“下水道工程”，耗人耗财耗时又难以快速见效，不愿治理、不想治理的心态牵掣数据的高效开放共享和开发利用，数字化转型中仍然存在“不想转、不敢转、不会转”等现象。二是从单一到协同。“数据壁垒”是数字政府建设的堵点。数据治理贯穿于数据处理活动的全过程，需要数源方、数据管理方、数据使用方等多方共同参与，增进技术衔接和业务协同。当前，有些部门仍把政务数据治理看作数据管理部门和技术支持单位的“分内事”，认为作为非技术部门只需提出数据需求便可，这种思维容易导致技术治理和业务管理相脱节，掣肘数据效能释放。

数据质量管理亟须加强。数据是数字政府的基础，没有高质量的政务数据，数字政府建设无从谈起。推进数字政府建设，实现数据要素全流程发力，让数据主动牵引驱动业务流程再造。要做到这一点，必须以高质量的数据为引擎助推数字政府建设。数据质量是影响治理服务成效的最直接因素，尤其是源头数据的质量，对数据在政务服务、社会治理和政务协同中的可用性和好用性产生重大影响。当前，数字政府建设过程中仍存在两方面问题：一方面，数据标准化规范化程度不高。囿于历史、系统等原因，部分数据标准规范混乱甚至缺乏标准。如，某些重要政务数据格式不统一、要素缺失，在某一时段以前的数据是以纸质材料或其他非结构化形式存在，造成数据质量参差不齐，影响共享应用效果。另一方面，数据质量管理能力有待加强。数据的真实性、准确性、完整性、时效性、关联性等是影响数据质量的重要因素。当前，在数据治理过程中政务数据处理活动全过程管理尚未全面铺开。数据治理系统化、体系化谋划不足，对内数据共享、对外数据开放的进程缓慢，跨部门、跨地域、跨层级的政务数据治理协同程度不深，难以对数据质量进行监控和追责，影响政务服务和社会治理的质效。

数据安全防护任重道远。数据安全是数据治理的重要部分，贯穿于数据治理活动始终，是数据处理活动中不可触碰的“红线”，应牢牢守住的“底线”，事关数字战略成败。对于数据价值密度大、影响面广、泄漏风险高的政务数据而言，尤为关键。这里的数据安全包括两个方面：一是数据本身的安全存在隐患。数据全生命周期管理尚未完全推行，整体上时空溯源、快速定位的数据追溯机制仍在探索建立之中；政务数据分类分级管理尚未全面铺开，数据在不同的使用场景下安全风险也不同，数据的精细化管理还需加强。二是数据管理的安全边界不清。政务数据的治理是一项系统工程，包括部门之间和部门内部的数据治理，涉及数据生产方、管理方和使用方等多方主体，在数据治理多环节、全过程中依然存在边界模糊等难题，风险节点较多。如，采集环节过度采集存储用户信息，共享环节过度索权，开放环节个人隐私保护不够，开发利用环节将数据主体的权益“让渡”给非授权机构等。

以政务数据治理助推数字政府建设的对策建议

以数字政府建设赋能政府全面数字化发展，要深化数据管理思维，创新数据管理机制，强化政务数据要素供给能力，深化数据质量管理，推进数据安全治理，才能不断提升数字化发展能力，加快构建数据驱动的现代政府治理新范式。

深化数据管理思维，提升数字政府“先导力”。首先，深化大数据管理服务理念。近年来，大数据技术和手段在政务服务和社会治理应用中持续深入，《指导意见》的出台更彰显了数据化管理手段在政府治理能力和治理体系现代化建设中的基础性地位。因此，各级政府要深化大数据管理服务理念，坚持系统思维、需求导向、整体协同，不断提升数字化应用服务能力。提高“数据可用性”，真实、客观、准确是首要标准。“用数据说话、用数据管理、用数据决策”，基于真实世界的海量数据，客观、准确评估各项公共政策的实际效果，并据此改善政策设计的决策方式，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化、企业发展智能化。其次，提高数据治理的参与意识。建设数字政府，要坚持系统观念和集成思维，系统性、整体性推进数字政府标准化工作。数据治理是一种“管理+技术”的行为，是业务“理”与技术“治”的有机结合。坚决打通数据共享“大动脉”，联通“数据孤岛”，畅通“数据瓶颈”，建立跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务协同合作的工作机制，构建数据合作格局。关于“理”，要统筹规划，紧扣部门业务，充分发挥技术平台优势，理清目录、流程、系统、关系和标准，在业务与技术之间形成自上而下和自下而上的管理闭环，保障数据的权威性和可扩展性。最后，涵养数据治理“以用促治”意识。做好数据治理，关键在“用”。政府要积极探索数据要素市场化，深度发掘数据价值。近期，国内部分省、市相继成立数据集团，在构建数据要素市场、激发数据要素潜能、保障数据安全上迈出了重要一步。强化执行，做好数据汇聚、清洗、加工、共享、开放等环节的质量把控，保障数据的完整性、准确性、鲜活性。充分发挥数据倍增作用和融通价值，助力打造智慧泛在、便捷普惠的数字化服务体系，在“一网通办”“一网统管”“跨省通办”等政务服务和社会治理场景应用中检验数字治理质效。

加强数据质量管理，提升数字政府“服务力”。数字政府一头连着党和政府，一头连接着企业、群众，提高数据质量是增强数字政府效能的必由之路。首先，全面推进政务数据标准化规范化。坚持标准规范先行，全面统筹协同，避免“先乱后治”的老路。围绕标准研制、标准贯彻和标准服务，系统性、整体性推进数字政府标准化、规范化和一体化建设水平。其次，深化政务数据分类分级管理。建立健全政务数据资产管理制度，构建一体化政务数据治理体系。科学分类分级政务数据，全面提升政务数据质量，推动数据资产更加明晰、流动更加顺畅。加强政务源数据管理，梳理数据来源、定义、存储、频度等要素，丰富完善业务指标体系。建立完善标准化数据目录管理体系，实现数据目录统筹规划、逐级复用、动态可扩展。再者，规范开展数据处理活动。优化数据质量管理流程和机制，对数据采集、加工、使用等全过程进行质量管控。数源部门、大数据管理部门共同建立健全数据对账机制，科学设置数据流转全过程监测指标，检查并及时修复数据质量问题，确保数据流转过程中的一致性。

推进数据安全治理，保障数字政府“生命线”。要始终绷紧数据安全这根弦，强化一体化安全保障，持续提升数字政府安全保障水平，确保网络安全、数据安全。党的二十大报告专门强调要提高公共安全治理水平，加强个人信息保护。全面强化数字政府安全管理责任，从管理、制度、技术等维度健全公共数据安全体系，全方位加强政务数据治理过程中的安全管理，持续筑牢数字政府安全屏障。首先，加强数据安全制度建设。建立健全数据安全管理制度和标准体系，制定数据采集、传输、使用等管理办法，规范数据汇聚融合、共享开放和开发利用，做好数据安全风险评估和预警工作。建立健全政务数据分类分级安全防护机制，科学划分数据类别和敏感级别并进行合理性、有效性评估，当数据状态、服务范围等发生变化时及时调整分类分级状态，实现动态管理。其次，加强数据隐私保护。通过一体化数据管理平台实现统一账户、统一身份认证、统一电子证照、统一电子印章等功能；严格数据安全控制，建立健全数据合规体系，降低数据流通和使用安全，把控数据采集加工“红线”，严防内外部数据交互窃取和伪造；严格执行输入验证、身份验证、授权管理、敏感数据管理、异常处理、数据审计、风险评估与预警等安全策略。再次，建立全生命周期数据安全技术体系。科学划分数据采集、存储、交换、销毁等生命周期，制订针对性数据治理方案，确保数据共享应用安全可控。如，采用加密等方式确保政务数据各环节安全，在数据使用过程中做好账号权限管理，对敏感度较高的数据采用可逆脱敏、场景绑定等形式进行共享。

实施国家大数据战略，推动数字政府建设，运用大数据不断提升国家治理现代化水平，是以习近平同志为核心的党中央的战略决策。习近平总书记多次强调：“数字技术正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人类生产生活带来广泛而深刻的影响。”因此，要全面加快数字化发展进程，以政务数据治理深度赋能数字政府高质量发展，以数字政府建设和运用的实际行动助推国家治理现代化。