坚决守住耕地保护红线 持续推进节约集约用地——对第33 个全国土地日主题的解读

◎王永生

2023 年6 月25 日是第33 个全国土地日，主题是“节约集约用地 严守耕地红线”。这一主题强调，土地管理必须紧紧围绕中国共产党第二十次全国代表大会和中央经济工作会议精神，切实落实党中央、国务院关于贯彻新发展理念推动高质量发展的决策部署，坚决守住耕地保护红线，持续推进节约集约用地，全力做好土地资源要素保障服务。

一、形势与任务：从有关会议中把握党中央、国务院对土地管理的新要求

（一）中国共产党第二十次全国代表大会

党的二十大对未来5 年乃至相当长一段时间我国经济社会发展进行了规划，明确了发展目标是中国式现代化，途径是加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，有关土地管理方面的具体措施有2 个：一是推动绿色发展，促进人与自然和谐共生；二是推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定（见表1）。要实施全面节约战略，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展；持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，加强土壤污染源头防控；健全耕地休耕轮作制度，提升生态系统多样性、稳定性、持续性；全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住18 亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

表1 党的二十大有关土地管理的表述表

（二）中央经济工作会议

中央经济工作会议于2022 年12 月15 日召开，会议对我国当前的经济形势进行了分析研判，明确了做好2023 年度经济工作的指导思想与5 个方面的具体措施（见表2）。土地管理应围绕扩大国内需求、建设现代化产业体系、落实“两个毫不动摇”、大力吸引和利用外资、防范化解重大经济金融风险这5 个方面重点工作积极作为，实施好新一轮千亿斤粮食产能提升行动、稳定好房地产市场、防范化解好地方政府债务风险。

表2 2022 年中央经济工作会议有关土地管理的新要求表

（三）2023 年全国“两会”

2023 年《政府工作报告》明确了全年发展主要预期目标与重点工作，对土地管理在3 个重点工作中予以强调：一是着力扩大国内需求方面，实施城市更新行动；二是稳定粮食生产和推进乡村振兴方面，实施新一轮千亿斤粮食产能提升行动，加强耕地保护，加强农田水利和高标准农田等基础设施建设；三是推动发展方式绿色转型方面，持续实施重要生态系统保护和修复重大工程，持续打好蓝天、碧水、净土保卫战，推进资源节约集约利用（见表3）。

表3 2023 年《政府工作报告》有关土地管理的新要求表

二、现状与问题：2 个任重道远

（一）耕地保护任重道远

随着经济社会的快速发展，每年耕地面积减少处于高位运行状态。从《2022 年度全国自然资源公报》来看，2018 年—2022 年间，全国每年农用地转用审批中耕地面积平均为15.34 万公顷（见图1）。在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地地类减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。依据2021 年8 月26 日第三次全国国土调查主要数据成果新闻发布会宣布的“三调”结果可知，2019 年末全国耕地19.18 亿亩。从过去的10年间看，全国耕地地类减少了1.13 亿亩，耕地净流向林地1.12 亿亩，净流向园地0.63 亿亩。

图1 2018 年—2022 年全国农用地转用情况图

（二）节约集约用地任重道远

第三次全国国土调查成果显示，城乡建设仍以外延扩张为主，全国建设用地总量6.13 亿亩，较第二次全国土地调查时增加1.28 亿亩，增幅26.5%。建设用地节约集约程度不够的问题依然突出，城镇用地总规模达到1.55 亿亩，村庄用地总规模达到3.29 亿亩，一些地方存在大量低效和闲置土地。此外，我国还有相当一部分土地资源质量不高。依据国家林业和草原局2018 年发布的《中国·岩溶地区石漠化状况公报》可知，截至2016 年底，岩溶地区石漠化土地总面积为1 007 万公顷，占区域国土面积的9.4%，涉及湖北、湖南、广东、广西、重庆、四川、贵州和云南8 个省（区、市）457 个县。

三、经验与参考：各地土地管理的新实践、新探索

2023年6 月1 日—21日在自然资源部网站“地方动态”栏目中刊出了13 篇有关土地管理的新闻，由此可知，各地在土地管理方面形成了一批好经验、好做法，值得借鉴和参考。这些经验、做法主要集中在3 个方面：第一，围绕耕地保护。注重增量，把新实施的土地开发复垦项目做实；抓好“两头”，对耕地占补平衡强化措施并改革创新；系统治理，对现有耕地、补充耕地、违法用地分类管控。第二，围绕节约集约用地。着力推进农村土地确权登记、建设用地标准地推广、节约集约用地试点、盘活存量建设用地、清理临时用地、提质增效增减挂钩项目。第三，围绕土地资源要素保障。积极对接需求、做好政策宣传与优惠政策落实、优化用地审批。

四、底线与系统：下一番土地管理的“绣花”功夫

“节约集约用地 严守耕地红线”要落实落细，对自然资源主管部门来说，最重要的是运用好底线思维与系统思维，全力做好土地管理的“绣花”功夫。

（一）坚持底线思维，严守耕地红线

落实好自然资源部部长王广华就如何守住18 亿亩耕地红线明确的3 项措施：一是稳住总量，将《全国国土空间规划纲要（2021年—2035 年）》明确的到2035 年18.65 亿亩耕地和15.46 亿亩永久基本农田保护目标任务，逐级分解下达，落实到图斑和地块；二是优化布局，通过采取耕地经济奖惩措施，有序恢复部分南方省份流失的优质耕地，遏制“北粮南运”势头；三是层层压实责任，落实耕地保护党政同责、终身追责的要求，各级党委、政府负有主体责任，相关部门负有监管责任，每年进行考核，突破耕地红线的一票否决。

（二）坚持系统思维，节约集约用地

在起始环节，突出抓好规划计划编制。围绕构建国土空间开发保护新格局，加快省、市、县各级国土空间规划审批实施，推动编制国土空间专项规划，指导编制详细规划，引导城市更新行动、乡村建设行动。强化土地利用计划管控约束，建设项目需要使用土地的，必须符合土地利用年度计划管理规定，严格实施计划指标配置与处置存量土地挂钩机制。

在中间环节，突出落实节约集约用地要求。严格执行土地使用标准，对于不符合标准的用地，坚决予以核减。推广节约集约用地新模式，做好项目用地节地评价。

在末端环节，突出盘活存量土地。加大存量土地盘活处置力度，特别是加大对园区批而未供、闲置土地的清查摸底和处置力度。