实施机构视角下的公路PPP项目管理和成效研究

龚小婷,何富全

(南宁市公路发展中心,广西 南宁 530200)

0 引言

在国家大力推广和政策支持下,我国目前已成为全球最大的PPP市场。截至2022年底,全国在库PPP项目数为10 346个,覆盖19个行业,投资总额20.92万亿元,交通行业规模居于首位[1],交通领域中公路类项目数量和规模占比均居于首位[2],PPP已成为我国公路基础设施建设和服务供给的重要机制。

过去关于PPP研究,从内容上主要集中在理论、政策、立法、风险管控、效益评价、合同管理等方面,针对公路领域PPP专项研究相对缺乏。从研究角度上主要从政府、企业和整个PPP环境的视觉出发,对实施机构的关注度较少。而实施机构作为PPP全生命周期的执行主体和责任主体,对项目成功实施起到关键性作用。本文结合公路PPP项目特点,分析实施机构在工作推进中面临的困境,揭示其问题根源,并提出针对性的破解方法,旨在为公路PPP模式提供经验借鉴和决策参考。

1 公路PPP项目特点分析

(1)投资规模大,回报期长,实施成效影响大,作用范围广。根据全国PPP综合信息平台2023年2月发布数据显示,公路PPP项目中,一级公路和高速公路占比超80%,一级公路平均投资规模约20亿元/个,高速公路平均规模>120亿元/个,且合作期20年以上的近90%,规模和体量据于行业首位。实施及推进成效对地方经济和社会有较大影响。

(2)极易受用地及地方政府支持度及配合度影响。公路项目属于线性工程,其占用土地资源遍及范围广,跨越多个县区市,用地手续办理及沿线政府的配合及工作力度,决定用地交付时间,成为影响项目进度的关键。

(3)涉及参与方及利益相关方众多。除PPP合同甲(政府实施机构)乙(项目公司)双方外,还有施工、监理、检测、设计等参建单位,财政、发改、规划、交通、自然资源、环保、水利、审计、安监等多个政府职能部门及沿线城区和群众等,利益关系复杂。

(4)涉及专业领域广,专业性强。公路PPP项目涉及规划、设计、工程、财税、管理、法律、经济、养护、风控等多个专业领域,综合性强,对管理者要求高。

2 实施机构的角色分析

2.1 实施机构的特点及角色特性

实施机构是政府或其指定的有关职能部门或事业单位,在授权范围内负责项目的准备、采购、监管和移交等工作,拥有着多重身份角色,具备多样性和复杂性。

(1)合作者、监管者。实施机构代表政府与项目公司签订PPP合同,双方是合作伙伴关系;同时根据政府的行政职权及合同赋予的权利义务,对项目公司进行监督管理。

(2)决策者、执行者、协调者、服务者。实施机构开展PPP具体工作,代表政府方履行合同甲方各项权利义务;同时作为问题及各方关系利益的协调者,服务于项目,为项目提供政府方的要素保障。

(3)被监督者。实施机构各项工作开展受财政、审计和上级有关部门等的监督;PPP项目产出是公共产品和服务,最终用户是公众,实施机构代表政府,也是公共利益的代表者和维护者,其行为接受社会公众监督。

2.2 公路PPP项目实施机构的能力要求

公路PPP项目涉及不同专业领域,综合性强、复杂度高,因此对实施机构提出更多更高要求:

(1)需具备较强的综合素质和专业能力,既要熟悉工程技术、财税金融、管理、法律、风险控制、组织协调等专业知识,又要对PPP理解透彻,且能将其融会贯通。

(2)要求实施机构配有足够的技术人员,具备良好的专业素养、分析研判能力和组织协调能力,以满足公路PPP项目日常监测。同时,还需要经常性地到现场开展督导、踏勘、考核及协调工作,及时发现和处理存在问题。

(3)PPP本质为政企合作,必然存在“公私利益”的博弈,加上公路PPP项目参与方众多,实施机构面临较为复杂的利益协调和平衡,需掌握博弈技巧,具备良好的沟通谈判能力,了解对方关切,寻求共识,妥善解决争议,实现共赢。

3 公路PPP项目推进中面临的困境

(1)实施机构角色的重要性与所拥有的资源不匹配,影响工作开展。实施机构作为PPP项目的实施主体、推进主体和责任主体,对项目规范、高效、成功运作起关键性作用。公路PPP项目对实施机构的技术力量、专业素养、综合能力及配套的软硬件设施都提出了要求。同时,涉及协调和参与的部门(单位)众多,需要政府赋予和明确权属关系。但政府授权中并未同步配套相应的资源,实施机构作为单一的政府部门,实际所能拥有的人力、物力、权力、财力(部门预算)等资源有限,与其角色的重要性及实际工作需求不匹配,影响工作开展和项目推进。

(2)政府授权较为笼统,内容权限不清晰,权属定位不明确,难以有效发挥实施机构的关键作用。政府授权文件仅简单表述为:由实施机构负责项目的准备、采购、监管和移交等工作。授权内容不明细,权力范围、边界不清晰,且项目实施过程中涉及相关政府部门的职责义务均未提及,实施机构与各单位间的关系均不明确,在执行过程中也很难准确把控自身的角色定位,难以有效发挥其关键主体的效用。

(3)牵涉主体多,角色及利益关系复杂,缺乏协同联动机制。公路PPP项目推进过程中涉及发改、财政、规划、国土、交通、环保、安监、审计等多个单位及沿线地方政府。而政府未对各相关单位的职责义务予以明确或写入PPP合同,导致各部门配合不到位、不及时、执行力低,缺乏统一规范的协调联动机制,无法形成有效合力。实施机构作为单一部门,拥有的权力不足、权限不明确,难以牵头组织协调所有涉及的部门和各级地方政府,不能有效获得相关各方积极响应和协同配合,导致问题协调处理效率低,影响项目推进。同时,公路PPP项目在实施过程中,涉及质量、安全、资金、环保等监管事项,遍及多个职能部门,监管权力分散、权责划分不够明晰[3],而且与实施机构监督管理存在交叉重叠,容易造成重复监管,或陷入管理缺位状态,降低监管效率。

(4)存在较多变更和不可预见风险。公路PPP项目通常在项目核准(工可批复)前开展社会资本方采购,签订合作协议。若项目设计文件不成熟,会导致后续工程变更频繁,出现投资超概算或超合同价的现象,投资控制风险大。项目考核办法(指标)作为合同的组成部分,往往也会出现考核指标与项目实际不符,达不到考核目的的情况。同时,合作期长,项目公司及政府方人员变动频繁,加之外界政策和市场环境的变化调整,对项目工作的连续性和项目管理带来较大影响。

4 对策建议

4.1 实施机构层面

4.1.1 找准角色定位

(1)做好合作者、监管者的角色扮演和身份融合,管促结合是关键。作为合同“甲方”,与项目公司是合作伙伴关系,双方拥有平等合同主体身份,应尊重对方合同权利,积极履行合同义务,共研共商,且政府方应带头诚信履约,树立信用政府形象,增加政府公信力和企业的投资信心。作为监管者,需明确“监管”根本目的是保证和促进项目实施,避免一味以“掌舵人”的高压姿态,给项目公司带来压迫感。要灵活行使监督权,击中关键要害,理清关键事项、关键环节,提高监管效果,强化监管服务,避免过度干预,充分释放和发挥项目公司能动性、创造性和技术管理优势,为项目创造更多价值。

(2)做好问题及各方关系利益的调处和引导。及时收集各参与方反馈的问题,认真梳理各方关切的焦点,积极沟通协调,找准问题根源,明确最终目标,达成共识,寻求最佳解决方案。同时,有效平衡政企双方利益,引导企业通过技术创新,工艺改造,组织优化,节约成本,提质增效,创造更多价值,使得公路PPP项目质量和效益双提升,实现公私利益共赢。

(3)强化自身能力建设,自觉接受公众监督。加强实施机构人才队伍建设培养,提升PPP管理水平、专业技能和风险识别防范能力,严格履职,规范履约,加强自我监测,完善信息公开制度和PPP平台信息管理,畅通监督渠道,保证PPP项目阳光健康运行。

4.1.2 做好绩效管理

(1)防止绩效评价流于形式,做到及时准确地发现问题、漏洞,提出针对性解决方案并跟踪、复核、落实整改,达到及时纠偏补漏,防范隐性风险的目的。

(2)保证考核指标和评分办法科学合理、可操作,做到“一项目一方案”,准确符合项目实际。容许实施过程中考核指标的合理性调整优化,以适应不断变化波动的外界环境,保证考核实效。

(3)探索建立公路PPP项目ESG绩效评价体系。ESG评价是关注环境、社会和治理而非财务绩效的投资评价。公路PPP项目产出为公共基础设施和公共服务,引入ESG能更全面评价项目带来的社会、环境、经济和长远效益。通过设置创新绩效、履约绩效、责任绩效等考评指标,激励和引导项目公司树立责任投资理念,积极创新创优,采用公路新材料、新设备、新工艺、新技术;同时享受新政策推广下的资金支持和配套福利,花较少的投资建更优品质的工程,使项目整体实现更大的价值和社会效用,真正实现政企双赢。

4.1.3 发挥第三方服务机构作用

(1)选择专业的服务机构是基础也是关键。应注重企业实际投入到项目的服务团队及人员的履历、经验、技术等综合实力。

(2)建立服务机构管理考核机制,确保其人员到位、履约到位、服务质量到位。

(3)全方位发挥服务机构的作用和优势,给项目带来更多实质性效用。通过组织服务机构开展集中培训、问询答疑、经验交流,增强各参与方PPP技术和业务能力,提升整体协作和管理效能。

(4)借助咨询机构的中立性、独立性,有效调解政府方和项目公司(社会资本方)间的分歧、矛盾,起到良好的调节作用。

4.2 政府层面

4.2.1 加大政策支持和保障力度

PPP不是变相的融资工具,而是作为一种创新的公共服务供给方式,以平等、诚信为准则达成的一种契约、合作关系[4],需政企双方共同发力才能实现共赢。政府有力的政策支持和诚信履约是吸引投资者的关键,探索出台支持PPP的政策法规或规章,在融资、审批、贷款、税费等方面予以支持和保障;严格践行契约精神,强化信用政府建设,激发企业投资合作热情和信心,让PPP真正成为优化营商环境、提高公共服务质量的重要手段。

4.2.2 优化对实施机构的授权管理和资源配置

政府应鼓励和支持引进专业咨询团队为实施机构(政府方)提供智力支持,将实施机构PPP工作经费合规化列入部门预算,使之拥有足够的资源和技术能力,在项目实施中发挥关键核心作用,充分履职,做好政府“代言人”。

政府授权中明确实施机构的职责、权限、与相关部门关系等,赋予其足够的权力,且这些权力应不受原机构职能和层级影响。在组织协调方面,赋予实施机构牵头组织的权利,建立协调联动机制,扫除实施机构与上级部门及跨部门间的沟通壁垒和层级障碍,使实施机构能顺利牵头组织相关部门开展协调工作,减少问题流转时间和处理流程,确保问题处理及时高效。从承担的主体责任方面来看,实施机构作为PPP项目实施主体、推进主体和责任主体,应该拥有相应的权力,确保其能够充分代表政府完整履行PPP合同中政府方的权利义务,树立政府诚信履约的契约精神,提高政府公信力,使“实施机构”的名义更有实质性分量,从而顺利高效地开展工作。

4.2.3 建立和完善协同联动机制

(1)建立“实施机构联合体”,将涉及的政府相关部门一并列入,分配不同权责,明确实施机构牵头方(权责最大),一般由项目所属行业的主管单位担任,参与PPP项目全周期工作;各权责单位负责相应阶段(识别期、前期、建设期、运营期、移交等)的相关工作。将实施机构“联合体”各成员单位的职责写入PPP合同中,并从政策、制度等层面明确各部门职责范围、工作内容、从属关系、组织协调等问题,对牵头实施机构的权责做出明确规定,由“实施机构联合体”共同履行PPP合同。

(2)成立本级政府直属的PPP中心(指挥部)。由省/市级政府主要领导班子成员专管,建立联合互动的促进机制,负责督导本级PPP项目运作,配备专业咨询机构提供智力支持,及时研究处理存在的问题。下设沿线地方政府工作专班,负责解决征地拆迁及沿线民众协调维稳工作。PPP中心实行例会制度,各项目实施机构定期梳理和上报问题清单,由专人收集整理并汇报,统筹组织会议研究,减少问题周转环节和流转时间,提高处理效率。形成联动效应,加强不同项目参与方沟通交流、共商共研、经验分享、互学互鉴,实现共同提升,推动PPP高效运作、高质量发展。

5 结语

本文结合公路PPP项目特点,从影响PPP实施效果的关键角色——实施机构的角度,深入剖析项目推进工作中存在的问题和困境,从加强能力建设、资源配置,优化政府授权,完善政策制度保障等方面提出对策建议,以保证实施机构有能力、有权力、有支撑地充分履职和开展工作,有效发挥其关键主导作用,推动公路PPP项目优质高效运作。