科学推进档案“三合一”制度

林小红 /浙江革命烈士纪念馆 应好仁 /维杰思科技(杭州)有限公司楼冬仙 /杭州市特种设备检测研究院

引言

《“十四五”全国档案事业发展规划》明确指出要“全面推行档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表‘三合一’制度，规范建档工作，提高归档文件质量”；2022年5月，国家档案局发布了全面推行机关档案“三合一”制度的通知，可见国家层面对推行档案“三合一”制度是非常重视和肯定的。但是已颁布的档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限表的法律规范制度，还存在着彼此孤立，可操作性不强，不便于档案管理等问题。为了优化档案管理，从上世纪80、90年代起，关于档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限，这三者的内在联系，业界专业人士一直在探究，得出了“三表”可以合并的结论。当前，在数字社会背景下，笔者从基层单位档案管理者的角度来探讨一下如何科学推进档案“三合一”制度。

1 为何要推行档案“三合一”制度

1.1 档案“三表”合一制度便于优化档案管理

已颁布的关于档案分类方案、文件材料归档范围和档案保管期限表的制度，主要是针对传统载体档案来制定的。对于传统载体档案的管理，档案人员首先要根据相关的档案法律规范和单位档案形成的实际情况，分别制定归档范围、档案分类方案和档案保管期限这三张表，然后根据 “三表”区分具体文件材料是否归档，若要归档，具体归哪类，将要保存多久，可见每份文件材料分别根据“三表”进行了三次分类，一定程度上存在工作重复，效率不高的缺陷。这阶段档案整理工作几乎是依赖档案工作者的主观判断和经验水平，整理工作质量取决于档案管理人员的专业水平。

为了提高档案整理工作的效率，档案分类、划定文件材料归档范围和确定档案保管期限，完全可以合并，即将档案分类、文件材料归档范围和档案保管期限的确定，这三个工作场景，通过三表合一后，在一个场景中完成。

档案三表合一后，明显提高了档案整理的精准性，因档案整理摆脱了依赖档案工作者的主观判断和经验水平，单位各职能部门所形成的应归档的每一份文件材料都纳入到档案“三合一”表中，这样即使非档案管理人员，只要做到严谨认真细致，都能准确无误地完成。

1.2 档案“三表”合一制度适于数字档案管理

适于手工整理的档案“三表”分离制度，对于形成文件数量不多，且档案主要以纸质等传统载体形式保存的机关、企事业单位的档案管理，其弊端还不会很明显。但是，步入数字社会，面对所形成的海量电子文件，靠人工完成档案整理工作，显然难以高质量完成。

如果要解决难以凭人工完成的海量档案整理工作，那只能依托档案信息系统或业务系统中的档案管理模块进行批量自动处理，而当前的档案“三表”分离制度，是无法满足档案信息系统批量自动处理的。只有将“三表”合而为一，作为档案信息系统的一个功能模块，在文件材料形成的同时，批量自动判定文件材料是否归档、档案类别和保管期限的确定。

2 推行档案“三合一”制度过程中存在的问题

2.1 尚未出台便于推行档案“三合一”制度的规范标准

笔者在编制档案“三合一”表时，搜索了档案法规标准库，发现无论是国家、行业还是地方都未曾出台过关于档案“三合一”制度的法律标准规范。关于档案的一些整理规范标准，都分散在不同的标准规范中。如在国家档案局第8号令、第10号令和第13号令，以及《归档文件整理规则》（DA/T22-2015）等标准规范中，没有针对性的标准规范，给编制带来一定难度。正因为现行标准规范可操作性不强，故导致档案“三合一”制度推广不畅。

2.2 不同标准规范中所表述的档案整理规则各不相同

关于档案整理，国家、行业和地方都出台过许多规范标准，对于档案分类方案，普遍存在各类标准之间的不协调、不一致的情况。因此，在编制档案“三合一”表时，容易使档案人员困惑不解。如在《归档文件整理规则》（DA/T22—2015）中规定归档文件的分类规则一般采用“年度—机构（问题）—保管期限或年度—保管期限—机构（问题）”等方法进行三级分类，而在国家档案局 第13号令中，则规定将机关档案分为文书（WS）、科技（KJ）、人事（RS）、会计（KU）等13 个大类，然后再进行二、三级分类。《档号编制规则》（DA/T13—2022）中的分类方案，是参照《机关档案管理规定》中的13个门类设为一级门类，然后将年度、保管期限、机构（问题）、项目号、目录号等，根据不同的档案类型选取其中一项或几项作为二、三级类目。对档案分类方案的表述，上述3个规范各不相同，导致档案“三合一”制度开展不力。

2.3 档案专业技术人员队伍薄弱

一是档案人员专业水平不高。一般企事业单位都仅设置1—2名档案人员，且绝大多数档案人员是非专业，是由其他专业转岗而来的，导致很多档案人员档案管理水平不高，而编制档案“三合一”制度工作是具有较高专业技术要求的。

二是领导档案意识普遍不强。对档案管理工作的认识还停留在对档案的收集、简单整理、保管和利用上，对档案深度管理的制度，认为执不执行无所谓。对档案“三合一”表的编制，这种对档案专业技术要求较高的档案管理工作，若得不到领导的支持，实难完成。因档案“三合一”表的编制，是需要对本单位的档案门类作全面审视，需要对各门类的文件材料归档范围和保管期限作系统梳理，仅靠档案人员无法做到全面掌握本单位履行职能过程中形成的文件材料，必须充分发挥职能部门和业务承办人员的作用，这就需要领导牵头，全员联动才能做好，仅凭档案人员的一己之力显然不行。

为了全面顺利地推行档案“三合一”制度，建议从国家层面指定操作性较强的档案整理标准规范。笔者推荐档案整理最好采纳国家档案局第13号令，因一般单位所生成的档案都已纳入此规范表述的13个门类中。

3 如何编制档案“三合一”表

3.1 深入掌握相关专业标准、规范和档案整理方法

在编制档案“三合一”表时需熟知的标准规范有通用的档案标准规范，包括国家档案局第8号令、第10号令、第13号令，《科学技术研究档案管理规定》《科学技术研究课题档案管理规范》《建设项目档案管理规范》《会计档案管理办法》《干部人事档案工作条例》《数码照片归档与管理规范》《印章档案管理规则》等20多个档案标准规范。此外，还有针对单位业务的有关专业标准规范。

3.2 全面落实档案分类及文件材料归档范围和档案保管期限

3.2.1 明确档案分类方案

分类方案是单位档案“三合一”制度的纲，笔者认为目前最合理的分类方案是国家档案局第13号令《机关档案管理规定》中表述的13个门类设为一级门类，将年度、机构（问题）、项目、保管期限等根据实际情况选取其中几项分设二、三级类目的分类方案。因一般单位所生成的档案都已纳入了上述《规定》所表述的13个门类中，其适用于机关、团体、企事业等单位。

3.2.2 精准划定文件材料归档范围

准确划定文件材料归案范围是编制档案“三合一”表的关键，也是难点之一，因每个单位的职能不一样，没有可照搬照抄的标准规范。确定归档范围是围绕“全”和“三个反映”来展开工作的。档案收集齐全是开展档案整理、鉴定、统计、利用等后续工作的基础，按照《档案法》和《机关档案管理规定》，文件材料应当应收尽收，覆盖单位工作的各方面和全过程，反映本单位主要职能活动、反映本单位基本历史面貌、反映本单位及员工权益及产权关系。

总之，应归档的文件材料都应逐条罗列出来，列在一张表格中。一般单位应归档的档案除了文书、人事、科技和会计等常规档案外，还有业务档案。浙江革命烈士纪念馆和杭州市特种设备检测研究院除了上述档案外，浙江革命烈士纪念馆还有烈士的生平事迹、遗物等烈士档案，杭州市特种设备检测研究院还有锅炉、压力容器、电梯、起重机械等特种设备的安装和定期检验档案。

3.2.3 准确划分档案保管期限

档案保管期限是对档案划定的留存年限，需要全面分析和鉴别文件材料的利用价值、凭证价值、查考价值等来综合判定，也是编制档案“三合一”表的难点。标准规范中列出的定期保管期限，是建议最低保管年限，所以确定文件材料的保管期限时，应根据单位的实际情况来衡量。如，浙江省革命烈士纪念馆和杭市特种设备检测研究院的业务档案，其中烈士档案是永久保存的；而锅炉、压力容器、电梯和起重机械等特种设备定期检验业务档案，虽然检验规程上有保管期限的规定，但业务档案一般是长期保存的。因特种设备使用寿命很长，为了便于运行维护，在报废之前，定期检验业务档案一般都不予销毁，甚至为了杜绝不法分子倒卖报废设备行为，便于对设备相关数据的溯源，即使特种设备报废了，但定期检验业务档案依然要长期保存。

3.2.4 审定档案“三合一”表

将归档范围表中的每一条目都归入相应的类别中，并根据法律规范和实际情况，给出一个合理的保管期限。然后将档案“三合一”表初稿，交由单位各职能部门检查有无遗漏，文件类别划分是否清晰，类别名称的描述是否准确，检查档案保管期限的划定是否恰当。在反复讨论和修订后，经档案主管领导审批，报档案主管部门审批备案。

4 如何科学推行“三合一”制度

4.1 尽快出台可操作的档案“三合一”法律标准规范

到目前为止，无论是国家、行业还是地方都未曾颁布出台过针对档案“三合一”制度的法律标准规范，关于档案分类方案、归档范围和保管期限的规定的表述都分散在文书档案、科技档案、专业档案等档案管理的标准规范中，而各单位的档案技术力量参差不齐，因此，推行编制档案“三合一”表有一定难度。为了使《“十四五”全国档案事业发展规划》中要求的全面推行档案分类方案、文件材料归档范围、档案保管期限表三合一制度尽快落到实处，出台可操作性的档案“三合一”法律标准规范刻不容缓。

4.2 加强国家档案发展规划和法律标准规范的宣贯工作

推行档案“三合一”制度是一项综合性的工作，需单位各职能部门全员参与才能完成，因档案人员不是档案形成者。要推行档案“三合一”制度，当务之急是要提高全员的档案意识，尤其是单位主要领导的档案意识。同时，加强国家档案发展规划和法律标准规范的宣贯，组织档案相关人员进行定期或不定期的培训，请档案专家上门以会议形式宣贯国家档案发展规划和新法律标准规范等等。

4.3 动态维护档案“三合一”表

档案“三合一”表编制完成并审批通过投入使用后还要进行动态维护。单位的业务发生变化后，应及时将新业务形成的文件添加到“三合一”表中，同时将取消的业务，而不再形成文件的类别从“三合一”表中剔除，以确保档案“三合一”表中的档案条目的准确性。

5 推广档案“三合一”原理在文件生命周期中的应用

档案 “三合一”制度的原理，其实是融合管理文件生命周期中有关联关系的业务节点，以提高文档管理效率，便于档案数字化管理。在文件的全生命周期中，有许多节点是关联的，所以可以将档案分类 、归档范围和保管期限的“三合一”制度的原理推广应用到其他有关联的档案管理的业务环节中，以实现更多“三合一”或“多合一”。

在文档管理的全生命周期中，在这里进一步探究一下还有哪些档案管理环节可以进行融合管理？笔者认为，一是文档在档案室管理阶段，将档案开放审核前置，即在文件归档时即对文件进行开放审核，可根据国家档案局第19号令规定的档案开放办法，列出具体档案的开放时间列表，并添加到档案分类方案、文件材料归档范围和保管期限的档案“三合一”表中，形成档案“四合一”表。二是档案在档案馆管理阶段，档案馆会同档案形成单位或档案移交单位，将档案价值复审、档案开放划控和档案解密，这三个工作环节依据相关法律规范要求实行“三合一”融合，以实现高效管理。