境外突发事件分类与分级研究

朱欣妮，朱 毅

中国人民警察大学 a. 研究生院； b. 涉外安保学院，河北 廊坊 065000

突发事件分类与分级是应急管理的基础。随着中美战略竞争不断升级和地缘政治冲突持续加剧，共建“一带一路”面临的传统安全风险与非传统安全风险更趋复杂和严峻，如何提高境外中资企业应对突发事件的能力已成为我国海外安全管理面临的挑战之一［1-2］。根据《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）和《国家突发公共事件总体应急预案》（以下简称《突发事件总体应急预案》），学者对国内突发事件的分类与分级观点较为统一［3］。然而，由于共建“一带一路”线长面广，沿线国家与我国经济基础和社会制度差别较大，国别区域之间的政治制度、宗教文化、经济社会发展水平等情况千差万别，简单沿用《突发事件应对法》《突发事件总体应急预案》以及国家涉外突发事件专项预案等对境外突发事件进行分类和分级，是造成当前境外中资企业在安全风险分类标准、安全风险评估指标体系构成、应急预案编制与管理、突发事件分级响应和应急处置等环节存在较大争议的重要原因。因此，有必要对海外突发事件分类与分级法律法规、技术标准和部门管理规定等进行系统梳理，为境外中资企业及其监督机构完善风险评估和应急管理体系提供借鉴。

一、境外突发事件分类与分级现状

（一）境外突发事件的分类

根据《突发事件应对法》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件［4］。划分依据是各类突发事件主责应对部门的职能，例如，应急管理部主要承担自然灾害和事故灾难类突发事件的应对，国家卫健委主要承担公共卫生事件的应对，公安部主要承担社会安全事件的应对。根据境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议机制规定，外交部主要承担境外突发事件的应对。《突发事件总体应急预案》将涉外突发事件归为社会安全事件。涉外安全事件包括境外涉我突发事件和境内涉外突发事件，而境外涉我突发事件即境外突发事件。此后，商务部《境外中资企业机构和人员安全管理规定》、国资委《中央企业应急管理暂行办法》均沿用《突发事件总体应急预案》，将境外突发事件定义为在中国境外发生的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件四类突发事件［5］。此外，商务部《对外投资合作境外安全事件应急响应和处置规定》还提出“境外安全事件”的概念，主要包括战争、政变、恐怖袭击、绑架、治安犯罪、自然灾害、生产安全事故、公共卫生事件等，可以看出，该规定将前五种境外安全事件列入社会安全事件的范畴。事实上，很多境外中资企业认为新形势下境外突发事件的外延应进一步拓展，如针对中资企业社会影响、品牌形象、企业稳定、金融安全、网络安全等发起的不利行为也应纳入突发事件范畴。现行国家标准《突发事件分类与编码》（GB/T 35561—2017）［6］根据突发事件的性质、发展过程和演化机理，将突发事件分为大类、亚类和细类三个类别，其中，大类即《突发事件总体应急预案》所指的四类突发事件。

（二）境外突发事件的分级

突发事件的科学分级是境外中资企业开展安全风险评估和分级响应的重要依据。《突发事件应对法》根据突发事件的危害程度和影响范围，将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件分为特别重大、重大、较大、一般四个等级。由于社会安全事件认定的复杂性和社会危害后果的不确定性，《突发事件应对法》没有对社会安全事件进行等级划分［7-8］。《境外中资企业机构和人员安全管理指南》根据突发事件应急响应范围，将境外突发事件分为I 级突发事件（境内公司总部级响应）、II 级突发事件（境外中资企业级响应）、III 级突发事件（境外中资企业项目单位级响应）。有的境外中资企业进一步细化该标准，根据伤亡人数、被绑架人数、财产损失额度、生态环境影响程度、国际声誉影响等因素，将境外突发事件等级分为I 级（集团公司级）、II 级（公司级）、III 级（单位级）和IV 级（基层站队级）。还有的境外中资企业沿用目前国内所采用的伤亡人数和直接经济损失标准将境外突发事件分为I 级突发事件（特别重大）、II 级突发事件（重大）、III 级突发事件（较大）、IV 级突发事件（一般）、V级突发事件（轻微）五个等级。

二、境外安全风险的内涵与分类

（一）境外安全风险的内涵

目前，学者对安全风险的定义有狭义和广义两个维度。狭义安全风险指社会领域的风险，与政治领域、生态领域、经济领域、宗教文化领域安全风险相区分；广义的安全风险是指由政治、经济和生态等社会各个领域中不确定性因素对社会整体良性运行和协调发展造成危害性的一种可能性和危害程度的描述［9］。本文所提到的安全风险指施加于境外项目、机构和人员的狭义维度的安全风险，这类风险能够直接造成境外停工停产、境外项目被破坏、境外人员遭遇人身伤害以及财产损失等。因此，根据风险施加意图不同，学者普遍将安全风险视为人为导致的安全风险（security risk）和技术管理失效导致的安全风险（safety risk）所产生的叠加效应，此两类风险分别被称为主观安全风险和客观安全风险［10-12］。事实上，客观安全风险是当前境外中资企业开展安全评估时普遍被忽视的风险事项。

（二）境外安全风险的分类

境外安全风险分类边界不清是导致当前境外项目安全风险评估指标体系构成模糊的主要原因。根据海外项目和人员面临的威胁方式不同，学者将海外安全风险分为地缘政治风险、东道国政治风险、武装冲突风险、恐怖袭击风险、群体性事件风险、有组织犯罪风险、宗教文化风险、综合管理风险、自然灾害风险、公共卫生风险等［13-17］。上述风险有的直接作用于海外项目和人员，造成人员伤亡和财产损失，如武装冲突风险、恐怖袭击风险、绑架劫持风险、自然灾害风险、事故灾难类风险等，有的则通过某种中间媒介间接作用于海外项目和人员，但同样造成人员伤亡和财产损失，如地缘政治风险、东道国政治风险、宗教文化冲突风险等。也有学者根据风险作用对象将海外安全风险分为旅游安全风险、企业安全风险和恐怖袭击安全风险［18］。还有学者根据项目全生命周期将海外安全风险分为设计阶段、投资阶段、建设阶段、运营阶段和项目退出阶段等安全风险，以及从更加宏观角度将海外安全风险分为国别政治风险、经济安全风险和社会安全风险［19］。

针对上述安全风险类别，有的学者将地缘政治风险纳入国别政治风险考虑，有的学者则将地缘政治风险独立于国别政治风险之外单独考虑，还有的学者将政治风险、绑架劫持等与社会治安类风险、恐怖活动类风险一并纳入社会安全风险大范畴进行安全评估［20］。安全风险分类及其评估体系的不一致，可能导致同一国别或地区的中资项目风险评估的结果差异较大甚至偏离实际，也难以对不同国别的安全风险进行横向对比。造成这种分类模糊的原因是评估人员简单沿用国内突发事件的分类和风险评估思路，对境外各类安全风险的形成机理、作用方式、传播路径和表征呈现缺乏深入理解。

三、境外突发事件分类与分级方法

（一）境外突发事件分类方法

根据《突发事件分类与编码》列出的大类、亚类和细类逐级划分标准，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件纳入境外突发事件中的大类意见较为统一，主要争议在于对境外社会安全事件的划分。目前，国内学者普遍将恐怖袭击事件、群体性事件、绑架劫持事件列为社会安全事件［8］，将经济与金融安全事件与社会安全事件并列［21-22］，主要分歧是上述提到的地缘政治事件、武装冲突事件、政局动荡事件、民族宗教事件等是否应列入社会安全事件的范畴。要厘清上述突发事件与社会安全事件之间的关系，需要清楚上述突发事件与社会安全事件的相互作用方式及其影响途径。以地缘政治事件为例［23］，其不但可以向金融或经济危机事件、东道国政局动荡、武装冲突等事件演化，还可以向隶属于社会安全事件范畴的恐怖袭击事件、群体性骚乱事件、绑架劫持事件、海盗袭击事件等突发事件转变。同样，国别政权更迭、军事冲突、民族宗教等突发事件，甚至包括严重自然灾害、重大公共卫生事件也可以向社会安全范畴的恐怖袭击事件、群体性事件、绑架劫持事件以及海盗袭击事件等演变，导致社会安全风险叠加上升。表1为2021年全球主要国家安全风险事件相互演化典型案例。此外，2021 年缅甸仰光中资工业园被烧事件和巴基斯坦葛洲坝水电站车队遇袭事件表明，未来针对境外中资企业和人员的突发安全事件可能是上述多个不确定突发事件共同作用的结果。综上所述，地缘政治事件、东道国政局动荡事件、经济安全或金融事件、宗教文化事件应列为与社会安全事件、自然灾害、公共卫生并行的突发事件，开展境外综合性安全风险评估时，需要单独构建符合国别地区实际的评估指标体系。

表1 2021年全球安全风险叠加案例

表2为依据上述标准并参考《突发事件分类与编码》以及近年来海外项目和人员遭遇的典型突发事件发生频率提出的境外主要突发事件大类和亚类划分方法，构建风险评估指标体系和开展风险评估时可根据表中亚类向细类进一步划分。此外，不同行业领域安全风险的分类应有所差异，特别是在细类划分时需因情施策。例如，跨国油气管道、油气加工等海外重大能源项目安全风险突出社会安全风险、自然灾害风险、事故灾难风险，而道路交通、电站等大型基础设施项目则重点关注政治风险、环境风险、经济风险等，这些风险容易导致项目进展缓慢甚至停滞不前。

表2 境外突发事件的分类

（二）境外突发事件分级方法

突发事件的科学分级是突发事件发生后，境外中资企业、项目及其主管机构开展分级响应的重要依据。通过以上分析可知，目前境外突发事件的分级标准主要有以下四类：基于东道国政府的应急处置能力水平；基于中资企业及其监管机构的响应级别或范围；基于项目伤亡人数和直接财产损失；基于伤亡人数、财产损失、当地生态环境以及国际声誉综合影响程度。分级的结果有III 级、IV 级和V 级等三个不同层级划分标准。根据目前国内突发事件的分级标准，突发事件的客观属性（如发生原因、影响范围、事故后果等）和应急管理的主观属性（如影响程度、政府应对能力）是分级的两种重要维度［3］。其中，政府应对能力是国内突发事件分级的一个重要考量因素，但“一带一路”沿线国家大多政治风险较高，无论是科学技术、人力资源还是应急管理水平，东道国政府突发事件综合应对能力与国内相比存在一定差距。且“一带一路”沿线国别区域内部的人口密度、经济社会基础、政府应急组织体系与国内差别较大，简单沿用国内制定的死亡人数、重伤人数和直接经济损失等标准进行分级显然与实际不符，尤其是针对政局动荡、军事冲突、宗教文化冲突等突发事件的分级。因此，需要增加其他分级指标。例如，Ⅰ级突发事件的分级指标：武装冲突导致死亡人数达到80 人，且国别区域政治风险低于全球平均水平；城市人口密度达到每平方公里9 450人，新冠肺炎疫情累积确诊人数达到10 000人以上。Ⅱ级突发事件分级指标：武装暴力活动较活跃，死亡人数50~80人，政治风险低于全球平均水平；新冠肺炎疫情累积确诊人数达到1 000~10 000 人。Ⅲ级突发事件分级指标：当地武装暴力活动活跃，死亡人数20~50 人；新冠肺炎疫情累积确诊人数达到100~1 000 人。Ⅳ级突发事件分级指标：武装暴力造成死亡人数1~20人；新冠肺炎疫情累积确诊人数1~10人。

此外，不同类型的境外项目可能隶属不同中资企业，其在东道国合作经营的模式及企业内部应急管理体系也存在差异，即使同一类型项目，在不同国别区域，其应急管理体系也存在差异。因此，针对同一地区境外中资项目或不同地区同一类型中资项目，在考虑突发事件分级时也应有所区别。境外突发事件的科学分级应建立在综合考虑突发事件的类型、影响范围、项目所在地人口密度、经济社会基础、东道国突发事件应对能力、境外中资项目类型、项目运营模式、中央企业应急管理组织体系等多个因素的基础上进行确定并加以细化区分。

四、结束语

通过系统梳理与境外突发事件分类及分级有关的国家法律法规、技术标准、部门规章、中央企业境外安全管理规定以及应急预案体系，就当前境外突发事件分类、分级以及应急预案体系中存在的问题进行分析，得出如下结论：（1）突发事件分类与分级是境外中资企业及其监管部门开展经常性风险评估和应急管理的重要依据，开展相关工作时应充分考虑地区差异、国别差别、项目差异等因素的综合影响。（2）地缘政治类、东道国政治类、宗教文化类、经济安全类等突发事件应列为与社会安全事件同一层级的突发事件，据此构建不同层级风险评估指标体系时应注意不同层级突发事件之间的相互影响。（3）突发事件的分级应综合考虑突发事件的类型、影响范围、项目所在地人口密度、项目所在地经济社会基础、东道国突发事件应急法律体系、境外中资项目类型等因素进行确定。