促进城市生活高品质发展

张苗

居民散步于徐汇滨江

《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中提出，优化城市空间布局，创造优良人居环境，提高城市的承载力、包容度和宜居性。近年来，城市发展回归到对人的健康安全与生活品质的关注上，重新掀起大众对城市规划和城市发展理念的再思考。但是，随着城市住宅紧凑化，人口和车辆增加对公共空间的争夺和绿色空间萎缩等对居民身心健康的影响日趋复杂化和多样化，保障城市生活高品质发展面临挑战。

 提升城市生活空间品质

上海市政协常委、人口资源环境委员会委员、华东师范大学人文与社会科学研究院院长吴瑞君，上海市政协常委、农工党上海市委员会秘书长、上海交通大学医学院学科规划处处长陶晔璇等政协委员，据第七次人口普查数据和上海市问卷抽样调查数据分析提出，目前上海城市发展致密化水平对居民健康的影响较大。

第一，上海市致密化水平已经处于相对高位。人口规模持续增长，总体人口密度水平在高位且郊区人口密度快速提升，高密度区域范围越来越大。据相关数据显示，中心城区人口密度水平显著高于纽约、伦敦等经济发达城市。过去10年，最高密度区域的人口比例略有下降，但较高密度区域的人口比例仍在攀升。据第七次人口普查数据显示，居住在2万人以上，有较高人口密度社区的人口约占全市的50%。从人均绿地面积来看，人均绿地面积明显低于东京、巴黎等发达城市，绿地资源的稀缺性尤为突出。

第二，上海城市人口密度越过临界点对居民健康产生负面影响。有研究表明，城市密度不断升高，达到饱和并越过临界点，会对身体健康产生破坏性影响。目前，上海市街道镇层面的人口密度以及人均居住面积水平与最优密度水平存在差距，对居民的生理健康、心理健康、社会健康指标的影响已越过最优拐点，并进入负面效应主导的阶段。

第三，健康城市建设缺乏足够的城市空间支撑。体育活动、休闲玩耍是居民的日常活动，如果距离公共绿色、蓝色空间较远，就会对健康产生不利影响。此外，目前社区锻炼设施中少年儿童群体的活动空间相对缺乏，这与儿童的心理健康、近视控制、电子产品和网络依赖等都有不利关联，并易产生代际传递效果。

对此，上海市规划和自然资源局高度重视“城市生活空间品质”问题，会同市绿容局、市体育局针对问题开展研究，并提出以下措施——

第一，落实《上海市城市总体规划（2017—2035年）》要求，保障城市空间品质。通过各层次规划制定，明确开发强度控制要求，将提高土地开发强度与解决城市发展短板、提升城市空间品质相挂钩，坚持以强度换空间、以空间促品质。开发后腾挪出的土地优先用于增加公共绿地、服务设施等，形成疏密有致的城市空间格局。

据了解，自2020年以来，主城区坚持“双增双减”、总量控制，增加公共空间和公共绿地；新城区强调紧凑布局、集约高效发展，总体以中等强度开发为主；新市镇突出统筹镇区、集镇和周边乡村的作用，总体以中、低开发强度为主，注重塑造空间形态特色。

第二，推进公园城市建设，打造灵活多样的开放空间。公园绿地是城市十分重要的公共空间，对缓解城市致密化具有重要作用。近年来，上海大力推进公园绿地发展，截至2022年底共建成各类公园670座。此外，上海持续提升公园运营服务水平：不断加大公园延时开放力度，延时开放比例达90%以上；提出“全域公园、无界融合”概念，中山、静安雕塑等一批有影响力的公园陆续打开围墙，实现公园与周边街区、社区无界融合等。

第三，践行“人民城市”重要理念，结合“15分钟社区生活圈”建设，保障居民休憩需求。2022年10月《关于“十四五”期间全面推进“15分钟社区生活圈”行动的指导意见》提出，织密社区公共空间网络，建设类型丰富、便捷可达的绿化网络，保障社區及以下公共绿地面积达标，推进附属绿地开放共享等。其中，附属绿地开放工作得到了市级相关部门的大力支持，目前26个试点项目按计划顺利完成。2023年1月，《上海市“15分钟社区生活圈”行动导引》发布，进一步细化相关工作内容和推进机制，为市民提供了更多休闲游憩的好去处。

第四，加强健身设施建设，打造人人运动、人人健康的活力之城。《上海市健身设施建设补短板五年行动计划（2021—2025年）》明确提出“盘活城市金角银边，加强土地复合利用”的行动任务，鼓励各社会主体利用屋顶、高架桥底等城市低效空间建设健身设施，持续推进体绿融合、体医融合，结合公园、市民服务中心、滨水绿带为上海市民提供更多的绿色和蓝色空间。

优化社区法定义务治理

社区是居民就近开展体育、娱乐活动的重要场所。2022年6月，上海社会科学院提出“城市软实力评估指标体系”，其中“市民素养”和“治理效能”与基层社区治理紧密相关。换言之，优化基层治理是上海提升城市软实力、保障城市生活品质的重要途径。

近年来，上海把握超大城市基层治理特点和规律，把社会治理的重心落到城乡社区，尽可能将资源、服务和管理放到基层，持续提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。优化基层治理是一项任重道远的任务。上海市政协委员、同济大学电子与信息工程学院院长陈启军表示，目前上海市基层社区法定义务治理仍面临挑战。

比如，居民的社区法定义务无法恪守。关于居民在社区公共生活中的法定义务“禁止高空抛物”“禁止楼道乱堆积物”“禁止非机动车飞线充电”等，上海的大多数社区仍存在居民不遵守的现象。此外，社区居民的私德义务无法得到普遍推崇。“人人独善其身者谓之私德”，在这里可将市民的社区私德义务理解为“每位居民在社区场域充分享受各种权利的同时，不应侵犯其他居民在社区场域中的权利”。然而在现实生活中，诸如养宠扰民等各种邻里纠纷广泛存在，影响了城市居民生活品质的提升。

对此，上海市民政局提出要在推进依法治理、动员志愿服务、加强楼组建设等方面下功夫，调动居民群众参与社区治理的积极性、主动性，不断提升基层治理体系和治理能力现代化水平：

第一，加强社区法定义务宣传，推进社区依法治理。坚持运用法治思维和法治方法推进社区治理工作。在基层治理立法方面：近年来，积极出台《上海市街道办事处条例》《上海市实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》以及其他与基层治理密切相关的专项法规，完善基层治理法治保障体系。同时，加强法律法规的宣传，扩大法规的群众知晓度和社会影响力。在综合执法进社区方面：依法明确街镇行政执法的主体地位，整合组建街道综合行政执法队伍，强化小区、村组的行政执法。

第二，推动履行社区公德义务，创新社区志愿服务。推动活跃度高、有公益精神的社区志愿者成立社区自组织，对表现优异的社区志愿者及时通报表扬。在推进参与式社区规划中，市民政局明确“要更善于动员年轻且有专业能力的志愿者”，并梳理“志愿者招募书”“志愿者爱心服务档案”等实战工具包，助力基层实操落地。此外，在社区志愿者组织动员方面，形成了许多有益的做法。比如：宝山区推行“社区小先生制、小手带大手”，带动更多的青年居民参与社区志愿服务。虹口区曲阳路街道通过社区具体项目，将“在职党员突击队”转化为“社区工作评议员、社区发展创意员、社区治理协理员”等。

第三，推动履行社区私德义务，深化楼组治理。楼组是“最基层细胞”，是联系群众的“最亲密空间”，发挥着基础支撑作用。例如，宝山区大力推进活力楼组建设，将楼组作为撬动基层治理创新的支点，采取党建引领、政府“搭台”、居民“唱戏”、第三方指导的模式，打造了一批环境温馨整洁、邻里融洽互助、事务民主协商、居民高度自治、活力充分激发的活力楼组。