新时期土地出让面临的困境和对策

2023-09-04毛凤伟

农业开发与装备 2023年4期

毛凤伟

（东明县自然资源和规划局，山东东明 274500）

0 引言

在房地产市场高速增长时期，土地出让金是地方政府财政收入的主要来源[1]。根据对2010到2019年的测算显示，这十年间我国土地财政保持高速增长的势态，土地出让金是其主要部分，全国各地地方政府都不同程度依赖土地财政[2]。土地财政为地方政府提供了较为充裕的资金，但是积累了金融风险，造成房价过高，影响国民经济的健康运行。我国经济已经进入到新常态阶段，高质量发展是新时代的主题。为提高人民群众生活质量，解决高房价问题，国家提出了房住不炒的战略，并且及时采取了有力的措施。这有效地抑制了房地产市场的投机，极大地防范了金融风险，避免资产泡沫的产生。

2020年以来，受到全球经济下行和公共卫生事件的影响，我国房地产企业承受了较大的压力，房价疲软不仅加剧了土地出让的收缩，也让整个金融系统处于高度风险之中。纵观全球经济，由于房地产信贷危机而产生的金融风险，其危害和影响都非常大。因此，在新时期，必须采用有效措施，既要保证房地产市场的平稳运行，确保土地经济健康发展，化解可能发生的金融风险；又要守住耕地红线，高效利用城乡土地，保障新粮食安全。

1 依赖土地财政带来的风险分析

1.1 房地产高速扩张带来的金融风险

从1998年至2020年，我国房地产开发投资额和资产价格飞速上涨。2008年以来，在财政宽松政策影响下，我国房地产市场呈现爆发式增长，房价增速超过GDP增速，2009年增长率甚至高达24.69%，严重脱离经济基本面。对2020年35个大中城市的统计数据显示，收入比水平高达16.6，北上广深甚至分别达到了30.8、30.7、20.7和48.1，远超国际标准4～6的区间[3]。

房屋空置率持续攀高。城镇住房空置率常年超过20%，而且将近50%比例为抵押贷款方式，资金超过10万亿。在过度的金融支持下，房地产泡沫化风险增长，金融行业脱实向虚，积累了金融风险，大大提升了家庭杠杆率。如果不能够及时刹车，平稳着陆，那么非常容易引发类似于2008年次贷危机所带来的系统性金融风险。同样，我国房地产市场目前住宅库存量高居不下，多地市场呈现出有价无市的状况，这对于大量贷款买房的用户来说也是一个巨大的威胁，其影响将会扩散到千家万户。在高速扩张的背景下，银行业和房地产业实际上已经成为利益共同体，信贷是推动房地产腾飞的根本因素。房地产市场脱离基本面的高速扩张，其危害不仅是严重透支未来，实际上形成了循环积累债务的强大螺旋。

1.2 房地产大幅降温带来的经济风险

房地产市场大幅降温导致房企拿地意愿减弱，土地出让面积和金额都大幅降低，房地产投资增速大幅降低。2022年以来，很多大型房企都面临着较为严峻的偿债危机。甚至一些房企交房都出现困难，个别企业债务高达上万亿，已经全面影响到上下游供应链。

随着开发商销售困难，资金回笼速度减慢，自顾不暇的房企一般都会暂停项目开发，导致期房出现烂尾。这让买卖双方关系进一步恶化，也影响了企业的声誉和楼市的信心，越是不能保证按时交房，购房者就越没有信心。一旦陷入严重恶性循环，而企业又不能有效进行债务重组，那么就会面临倒闭破产。如果房地产暴跌，大部分家庭的财富都会大幅缩水，特别是贷款购房的家庭，房屋有变成负资产的风险。房地产价格下跌也会导致土地出让收缩，让地方政府财政陷于困境，不仅影响公共服务的提升，还会引发地方债风险，甚至让土地经济陷入危机[4]。

1.3 过度依赖土地财政带来的产业风险

在房地产高速增长的时期，地方政府通过土地出让来支持基建建设，而基建工程又带动了土地溢价，这激发了地方政府推高房地产市场的土地经济行为。同时，为尽可能提高土地增值收入，在征地过程中，就会尽量压低价格，侵害农民的权益，违背了公共利益的原则[5]。

高房价尽管支撑了土地财政，为城市化发展积累了资本，带动GDP增长，促进土地经济相关领域的就业，提升我国基础设施建设水平和企业竞争力。但是也让金融资产大量流入非实体经济领域，影响经济高质量发展。地方政府过度依赖土地金融，给财政收入带来一定风险，在盲目扩张下，地方债务风险也在不断积累。导致地方政府的偿债能力绝大部分取决于房价和地价，甚至会捆绑宏观政策。高房价也造成了贫富差距增加，实体经济疲软，低生育率和消费不振的等问题。这给产业发展带来了不利的影响，比如人们没有多余的钱购买高端工业产品和农业产品，导致生态农业和先进制造业发展受阻。

在土地财政的影响下，国民经济高度依赖房地产行业，产业结构单一，资本难以流入高端制造业，导致产业结构升级和转型困难[6]。前些年很多上市公司就是例子，房地产高额的回报率让这些公司不务主业，在公布业绩时经常会通过炒房操作来粉饰业绩，而丧失了核心竞争力。

2 当前土地出让面临的困境

2.1 地方财政压力逐渐增大

房价是支撑土地价格的根本因素，对中国285个地级市的研究显示，地价不仅会推动本城市的房价，也会推动相邻城市的房价。大城市地价会推动周边城市房价的上涨，同样周边城市地价上涨也会推动大城市地价的上涨[7]。

房地产市场低迷造成了近几年土地财政的收缩，土地出让收入整体下滑。同时企业拿地意愿下降也造成土地出让面积减少，很多企业都处于观望状态。这让地方财政收入增速减弱，如果土地出让状况恶化，那么地方财政收支缺口将会增大。另外，地方政府以土地为抵押，获得了巨额信贷资金，用于推动基础设施建设。但是在土地增值预期减弱的背景下，偿债能力将会大大下降，债务风险会加剧。与此同时，地方政府所承担的公共服务支持并未减少，面临“钱袋子”严重承压的状况。比如，各地公共事业薪酬发放面临困境，甚至已经影响到公共交通、教育等领域。

2.2 土地出让自身面临的困境

土地财政不可持续的属性带来了农田保护和产业经济结构调整等一系列问题。土地出让一般是将农业用地转让成商业用地、工业用地和基础设施用地。为保障粮食安全，我国土地供应面积近年来逐年下降，这也决定了土地财政不能永远延续下去。在土地供给不断下降的状况下，还会推高城市的房价，加剧经济结构的恶化[8]。

土地财政在推高住房用地价格的同时，工业用地价格下降，很多工业故意拿地不开发，造成行业发展受限，土地资源严重浪费。因此，土地出让实质上陷入了一种矛盾之中，通过一次性卖地透支了未来几十年的红利。当土地出让难以为继后，基建项目也会大幅消减，转移支付都会受到影响。

2022年上半年，由于多种复合因素的影响，土地出让收入锐减了近30%，这放大了长期以来土地财政下积累的各个问题。如何在新形势下高效利用土地是亟需破局的重要问题。同时，我国耕地资源极为有限，人均耕地面积仅在920 m2左右，城市的大幅扩张每年都在侵蚀耕地和农田，长此以往，将影响到粮食安全和土地供应，这也迫切要求调整当前的土地经济政策。

3 调整与优化策略

3.1 稳定土地价格缓解财政压力

稳定地价的核心就是稳定房地产市场，对我国大中城市交易数据的研究显示，房价预期对土地溢价有明显影响，越是发达地区城市越是依赖土地出让[9]。靠冻结交易的方式并不能稳定房价，因为我国大部分购房者都有房贷，如果房价严重下跌，多套房屋持有者的流动性风险就会暴露出来，严重时会让房屋变成负债，进而传导到整个金融系统。如果购房者在高杠杆的状况不能够将房屋变现偿付债务，只会加速整个金融系统的崩溃。在住房不炒的政策下，我国房地产市场目前面临的金融风险较小，但是供应链上下游的产业受到一定的压力。在企业不开工的状况下，甚至很多农民工受到停工的影响，不得不回到农村，引发了收入下降等问题。

因此，要出台各项政策以稳定土地价格和房地产价格。首先要保证房地产市场的稳定，避免房价出现过大起伏而影响到土地价格。地方政府要加大监管力度，落实专项资金管理，确保专款专用，切实完成保交楼工作。在房地产市场低迷时期，不宜过早推出房产税政策，要等待市场平稳之后，逐步在各地试点推出。在提振市场信心的同时，大力推动产业结构调整，鼓励企业向旅游开发、商业地产等领域转型，配合联合拿地等方式稳定土地出让市场。

3.2 调整土地利用方式

以提高土地利用效率为原则，做好农田保护和土地生态安全治理工作。充分利用市场机制鼓励民营资本购买政府公共服务，提升公共供给质量，缓解财政压力。更好地协调粮食安全战略，以耕地保护为目的全面推进土地的市场化改革，最低程度上减少对地方财政的冲击[10]。

严格执行耕地保护政策，优质耕地要禁止用于建设用地，将土地出让的重点转移到城市内部原有土地当中，比如老旧小区、限制用地和工厂等。对于亟需建设的重大项目，要坚持耕地补偿原则，占用多少耕地，就要相应补偿多少耕地面积。当前，之所以土地经济以占用耕地为主，是因为耕地作为建设用地的成本最低，而且满足城市化扩张的需求。

要解决这一问题就要从两方面入手。一是提高耕地转用建设成本。通过严格执行耕地红线政策、硬性约束以及提高耕地占用的补偿金标准等方式，控制耕地的占用。比如，政府可以出台相关文件，在非重大项目中，不得低价强行征收农业耕地，土地征用必须满足相关价格标准。二是充分利用城市内部土地。提高土地利用容积率，盘活闲置资源，如果城市土地不能满足建设需求，可以考虑通过流转农村宅基地的方法实现耕地保护。

3.3 提高土地出让效益

坚持绿色发展的理念，建立可持续发展的土地出让控制体系。重点发展绿色土地经济项目和高科技产业，打造产业集群，调整产业结构，提升土地经济的附加值来代替土地出让收入。比如，可以探索乡村振兴的土地综合利用措施，大力发展生态农业和科技农业，深入推动三产融合，让农田果园变成采摘区，将民房变成民宿，打造农业+科技+康养+教育+旅游。这也能够解决农民就业问题，让他们实现返乡创业就业，也为国家税收提供了资金来源。大力吸引外资，鼓励高科技企业来华建厂，提升产业链供应链现代化水平，重点项目实行“一业一策”“一企一策”，带动经济发展，从而提高土地效益。

地方财政要开源节流，压缩地方政府支出，化解债务风险。加强土地收支管理，避免出现违规开支等现象，做好土地征收、储备、整理、供应各环节的控制，及时纠正土地出让中的违规行为，包括先征后返、财政奖励等政策。要将土地收入列入收支预算，实现透明化管理，逐渐改变过去盲目扩张的行为。