浅谈提升城乡土地利用效益的方法

2023-09-04安东阁

农业开发与装备 2023年4期

安东阁

（东明县自然资源和规划局，山东东明 274500）

0 引言

改革开放以来，在经济高速增长的带动下，我国城市化迅猛发展，城乡土地飞速向外扩张，城乡居民的生活质量得以大大改善。但是当前土地利用仍然以经济驱动为主，不仅导致土地资源错配问题严重，而且粗放利用也造成了严重的污染问题，加剧了地方财政对土地经济的依赖。纵观我国各大中小城市，土地的利用投入产出低效的区域，无论在经济发达地区和欠发达地区都普遍存在。

要实现土地的集约利用，就必须要转变发展思路，从提高经济效益、生态效益、社会效益出发，保障粮食产量，确保人民安居乐业，推动工业发展等各个角度进行全面思考。因此，各城乡要立足于自己的资源禀赋和区位优势，科学把握城乡化发展规律，在党和政府的领导下，进行城乡土地合理化布局和配置，减少土地的过度开发，应用好技术和产业集聚效应，以实现效益最大化和可持续发展。

1 城乡土地利用效益影响因素的作用机理

1.1 社会经济发展状况影响

首先，随着城乡经济发展水平的不断提升，城乡房价和产业的发展带动土地价格上涨，科技水平提升，产业和人才聚集，知识溢出作用加强，土地效益明显提升。但是在城乡化发展初期，环境污染问题导致土地效益下降，随着经济进入到高质量发展阶段，这一问题会有所缓解。

其次，城市化会带动人口规模上升，导致对城乡土地的需求不断增大，提升土地利用强度，增加土地经济效益。在过度聚集下，也会造成城乡环境污染等问题，产生拥挤效应。人口规模增大还会促进产业分工，进一步激发城乡的集聚和扩散功能，促进交通业的发达，带动周边城乡经济带发展。

最后，城乡经济发展带动产业结构升级，形成产业聚集效应，各种商业和公益用地面积不断增加，比如工厂、住宅、公园、基础设施服务、医院、体育场馆、娱乐场所、道路等，这会造成劳动力成本提升和土地价格上涨。随着聚集到一定程度，同样会产生拥挤效应，需要对城乡土地优化布局。

1.2 政策方面影响

首先，随着对外开放和国际贸易的不断增加，对当地经济发展有显著的促进作用。不但促进了产业结构升级，带动了就业，而且也引进了先进的人才和技术。在此背景下，土地利用效益能够得到显著提升，比如外资企业在华建厂，不仅能够提升土地价格，也带动了周边产业兴旺。但是，发达国家低端产业转移也会造成城乡污染等问题，导致土地资源浪费和生态效益下降。

其次，土地财政会造成政府依赖土地经济，从而不断推高房价和地价，这制约了居民的消费，集聚了金融风险的发生。同时，也会造成土地结构扭曲与资源配置扭曲，比如原本应该作为生态和农业用地的土地成为商业用地，影响土地利用的可持续发展。一旦土地财政难以为继，就会产生大量烂尾工程，不仅造成恶劣的社会影响，也加剧了资源浪费和环境污染。

最后，土地增值的思维会造成土地溢价，让社会大众产生投机心理。这一方面会推动经济繁荣，另一方面也积累风险和泡沫。在各个开发区建设中有明显趋势，土地商业化利用成为首选，影响了社会效益和经济效益。在这种模式下，政府环境规制手段会影响土地经济效益的提升，造成经济发展和生态效益之间的矛盾。

1.3 土地经济影响

在土地经济模式主导下，大城市人口、产业和基础设施集聚，出现拥挤效应，土地溢价明显，甚至产生泡沫。比如北上广深的房价已经高到一个非常离谱的程度，在城乡中心地带，地价都超过了每平方米数万元。而城乡人口外流，土地价格急剧下滑，如鹤岗等地一套房产的价格甚至低到2万元，每平不足几百元。这造成了城乡之间土地产出不平衡，没有形成带动效应。

城乡间发展不平衡也会影响利用效益系统协调度，比如小城乡的医疗设施、体育场馆和商业区都不够发达，不能满足群众的生活需求，乃至于出现鄂尔多斯的鬼城现象，整个土地利用效益系统不能协调发展。整体经济水平也决定了小城乡的旅游经济、能源产业、农牧业经济发展受限，新型城镇化和土地经济发展不协调。总体来说，我国城乡规模越大，土地经济效益越好，这一定程度上带动了生态效益和社会效益的提升，但是矛盾仍然存在。

2 当前城乡土地利用存在的问题

2.1 土地利用粗放

城乡土地的利用高度复杂。和农地林地不同，在土地配置中蕴含着丰富的经济学知识，需要综合考虑多方面的因素，既要兼顾经济、社会和生态效益，还要考虑空间配置、生产要素、商品价格以及经济效应。比如在经济效益方面要考虑GDP、财政收入、科技支出、工业产值、社会销售品零售总额、外资使用额、固定支出投资、第三产业占比、平均工资水平等。社会效益要考虑就业率、失业率、科教文卫设施指标等，生态效益考虑绿化率、固废排放量、废弃物利用率、污染物处理率等。此外，还应综合考虑人口密度、建设用地面积等空间效益因素。

当前，在土地财政思维下，城乡土地利用往往采用简单粗暴的方法，没有实现经济、社会、生态、空间等方面的协调发展。比如在土地利用过程中，没有充分考虑后期环节，只考虑短期的价格上涨，对于土地的可持续开发和保护缺乏重视。土地利用中集约化程度不高，土地利用效益没有实现良性循环。同时，新型城镇化耦合水平较低，采用摊大饼式扩张方式，导致城乡发展不均衡。

2.2 依赖土地增值

各城乡都一定程度上发挥了自身的优势，比如沿海经济带发挥了港口和贸易的优势，但是土地利用效益仍然有待提升，土地利用多样化指数相对较低。当前，我国人均建设用地面积过大，早在2007年就超过130 m2，远高于发达国家的82 m2，这反映了土地资源浪费严重。产业结构仍然有待优化，土地结构与布局之间存在矛盾，对房地产依赖较为严重。

近年来，随着房住不炒政策的实施以及全球经济的下行，土地财政的问题突然不断凸显。长期以来，地方政府依赖土地出让收入，一旦房地产市场拥挤效应呈现，那么从地方财政到金融系统都会产生风险。另外，尽管在市场调节机制下，我国土地资源配置趋于合理，但是土地市场仍然是行政部门主导，容易产生不顾市场实际拍脑袋做决策的现象。比如在开发区和新区建设方面，可能出于行政需要就强制推行，脱离经济发展的实际情况，最后只剩下一座空城。

2.3 土地利用效益较低

人地关系不协调，人口、技术、资本、资源等要没有实现深度融合，城乡发展动力不足。比如东北地区在计划经济时代城镇化发展速度就快于全国，但是进入到市场经济时代，发展速度又明显滞后。土地投入、土地治理等投资还需要进一步增大，尤其是土地污染问题亟须引起重视。十八大以来，在绿色发展理念的引领下我国城乡生态治理取得了卓越的成效，但是土地治理是一个艰难的过程，需要建立长效机制。大拆大建、土地、能源和资源浪费现象，土地污染等问题是影响到可持续发展的严重问题。

要彻底扭转这些问题，需要从根本上转变发展思路，也需要应对现实经济问题。这不仅考验城乡生态系统的构建能力，也对产业转型发展提出了挑战。城乡扩张也加剧了耕地面积的减少，粮食安全和农业可持续发展受到威胁。尽管国家高度重视耕地保护，而且划定了1.2亿hm2耕地红线面积，但是在经济利益驱使下，耕地破坏现象仍有发生。

3 提升城乡土地利用效益的对策和方法

3.1 转变土地经济发展方式

土地经济不能过度依赖房地产，要在保证房地产市场和土地价格稳定的基础上，逐步探索新型土地经济模式。其核心思路是将土地作为经济发展的载体，而不是产品。改变过去简单粗暴的卖地思维，将土地的附加值最大化。其中的关键是吸引和培养优秀人才，研发和引进先进技术，发挥产业集群效应。

各城乡都要立足本地经济特色，以核心城乡带动周边城乡，与供给侧结构性改革同步，构建城乡群网络。在沿海经济带，要加强港口建设，提升吞吐能力，强化海陆枢纽交通建设水平，打造智能交通网络。在商品粮基地和林牧业城乡，要推动生态农业、农产品深加工、森林智慧旅游等产业发展，提升土地单位面积产出，以技术创新和产业模式创新打造现代农牧业，并促进劳动力人口向二、三产业转移。在重工业城乡，要通过引进外资办厂等方式，以土地换技术，在工业母机等核心领域实现产业升级。能源型城乡要逐步摆脱能源依赖，发展绿色能源产业、文创旅游产业、物流业以及电子商务等新兴产业。

3.2 坚持绿色低碳发展

严格控制新增建设用地规模，科学规划土地用途，保护优质耕地资源，积极引导使用城乡现有闲置土地。特别是对污染性企业和大拆大建工程，必须严格用地审批程序，坚持非必要不审批的原则。淘汰过剩产能，推动重工业向智能化发展，汽车工业向新能源领域转型，建筑行业逐步采用光伏一体化模式。转变土地利用方式，针对当前各城乡经济利用效益高，生态利用效益低的问题，大力发展城乡生态产业。

推动还林、还田、还湖、还草等工程。考虑到当前城乡土地价格较高，在生态转型过程中可以建立立体化利用思维，除湿地、河湖和林地等系统需要新增土地之外，城乡绿化等工程可以参考新加坡绿色都市的模式。充分利用现有建设土地资源进行绿化，如对建筑外墙、屋顶进行绿化，在小区内打造雨水花园和小气候系统，打造城乡海绵系统等。在土地规划中，要注意隔绝城乡污染源，切断污染传播途径。比如减少垃圾填埋和焚烧，通过布置垃圾处理设施来实现资源化利用。

3.3 深化土地管理机制改革

提升土地管理水平。提高城乡土地和不动产管理水平，通过不动产登记管理平台全面掌握城乡土地资源状况，为科学决策提供依据。确保土地使用和审批程序公开透明，引入群众监督机制，对于存在重大污染和损害公众利益的项目必须首先服从公众意志。比如垃圾焚烧站、化工厂的选址项目，除了科学论证和按程序公式外，还须征求周边群众的意见，管理部门和社区居民都对方案没有异议方可执行。强化城乡土地的内部挖潜，提高土地容积率，比如充分利用城乡化地下空间。盘活城乡土地资源，变用地规模扩张为土地集约化利用，通过城中村改造等项目实现闲置土地资源高效利用。对长期闲置的宅基地采用土地流转方式等改造成农田、果园、养殖场，城乡闲置土地如果没有开发可以进行临时性经营等。

为提升土地利用效率，还应尊重市场规律，遵循市场经济原则，在土地开发活动中要经过科学论证和市场检验，不能单纯依靠一把手拍板决定。在土地利用中，政府职能应主要集中于加大城乡公共服务供给方面，加强基础设施、学校、医院、养老院、体育场馆等场所的建设。同时，提高城乡公共设施共享水平，实现土地空间协调发展，提升土地空间利用率。