农村宅基地使用权抵押融资障碍及其对策研究

岳于婷，龙圣锦

（甘肃政法大学民商经济法学院，甘肃兰州 730070）

0 引言

从党的十八大到党的二十大，中央对于“三农”问题给予了极高关注，在党的二十大全面推进乡村振兴战略的背景下，激活乡村土地资源成了需要进一步思考的问题。其中，农村宅基地使用权的抵押融资作为对农村宅基地使用权的一种有效资源利用形式，成了研究的热点。然而目前，我国农村宅基地使用权抵押融资面临着巨大的障碍。

2022年，《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，“在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，探索农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活闲置宅基地和闲置住宅。”随着社会的发展，农村中闲置的宅基地数量明显增多，资源得不到合理利用。禁止农村宅基地使用权抵押的法律条款逐渐显现出法律的滞后性，偏离了其设立的初衷。从资源的合理高效利用方面来看，农村宅基地使用权抵押融资作为一种能够有效盘活闲置农村宅基地的方式，具有一定的可行性。

1 农村宅基地使用权抵押融资的法理性分析

1.1 农村宅基地使用权的物权理论分析

根据《土地管理法》规定，具有农村户口的村集体经济组织内部成员通过向所在地村集体组织申请获得农村宅基地使用权。同时，由于农村宅基地使用权的功能特殊性，法律对于农村宅基地使用权在物权层面进行了诸多限制，尤其是农村宅基地使用权的流转，但是随着农村中大量年轻人口涌入城市，农村呈现“空心化”，农村中闲置的宅基地数量增加。此时，盘活农村宅基地使用权，是合理高效利用资源和促进农民增产增收的一种有效方式。

1.2 农村宅基地使用权的权能结构

农村宅基地使用权中最基础最为重要的是居住功能，这体现出了农村宅基地使用权作为用益物权，使用人对其享有的占有、使用权能，这两种权能同时还具有单一指向性，只适用于取得农村宅基地使用权的农户本身。而其他的权能例如收益权能则处于“休眠”状态。同时，使用人对农村宅基地使用权也没有处分权能，例如转让和抵押。其初衷是为了保障农民最基本的居住要求，但忽略了在保障农民住有所居的同时，也应考虑通过盘活闲置资源来为农民增收，进而为农民日常经营生活的融资贷款提供支持。

1.3 农村宅基地使用权抵押的可行性分析

随着大量的年轻人口涌入城市，大量农村宅基地使用权处于闲置状态，那么从闲置资源的合理调配来看，农村宅基地使用权抵押具有经济和资源调配角度的可行性，可以为农民的增收提供助力。

从农村宅基地所有权本身的稳定性来看，抵押并不会导致农村宅基地所有权的稳定性发生变化。从政策层面来看，近几年国家放出信号，对于盘活农村闲置宅基地资源以及在探索农村宅基地“三权分置”的实现形式方面持积极态度，为农村宅基地使用权抵押的进一步发展提供了坚实后盾。从经济方面来看，农村宅基地使用权抵押也为农民资金注入与资金流通开辟了一条新的道路。

2 农村宅基地使用权抵押融资障碍

2.1 非财产性功能障碍

农村宅基地使用权作为保障农户基本居住条件的权利，是集体给农户的生活保障福利，其立足点并不是作为一项个人财产，具有非财产性。一方面，由于其非财产性的特殊功能，其财产价值的评估就没有一个具体的标准可以去遵循。另一方面，由于农村宅基地使用权的收益和处分权能有所缺失，法律也禁止农村宅基地使用权抵押。故其并不能作为真正意义上的财产性权利在市场上流转。这导致农村宅基地使用权被“剥夺”了发挥更多经济、社会价值的可能性。

2.2 法律制度障碍

法律对农村宅基地使用权抵押融资也持否定态度。《担保法》第三十七条明确禁止将农村宅基地使用权进行抵押。法律制度往往具有滞后性，难以与如今农村快速发展的实际情况相匹配。这不利于农村宅基地使用权的权能完善，使大量农村宅基地使用权陷入闲置状态，变相浪费了农村土地使用权资源，不利于资源的合理利用，也为农户融资增收“关上了一扇门”。

2.3 农户家庭关系内部对农村宅基地使用权抵押的矛盾

长期以来，我国传统思想观念认为，“家宅”作为人们居住生活的重要场所，要求其权利外观是完整的。换言之，大多数农户尤其是中老年人无法接受通过将宅基地使用权进行抵押来获得融资，哪怕是闲置的宅基地使用权。家庭中的年轻人由于时代、观念等各种因素的影响，倾向于通过抵押闲置的宅基地使用权来获取资金进行日常的经营，从而达到增收创收的目的。双方观念上的差异导致就农村宅基地使用权抵押问题上产生矛盾，一定程度上也阻碍了农村宅基地使用权抵押融资的可行性探索。

3 农村宅基地使用权抵押融资障碍的突破

3.1 法律上赋予农村宅基地使用权财产性功能

将农村宅基地使用权的权能“补齐”并赋予财产性属性，是盘活闲置农村宅基地使用权的有效手段。从法律层面赋予农村宅基地使用权以财产性功能，让其不仅是农户的福利，更是农户的一种融资创收依托，同时带动农村经济发展，为农村土地使用权的有效利用提供一种新思路。建立统一的农村宅基地使用权价值评估标准，为农村宅基地使用权抵押融资提供价值评估可行性。

3.2 完善相关法律制度

在保证农户享受农村宅基地使用权作为保障基本生活居住功能福利的同时，将闲置的农村宅基地使用权进行抵押，对农村宅基地使用权抵押的条件以及范围进行必要的规定。设立风险评估机制，为降低农户的抵押风险保驾护航。让农村宅基地使用权抵押可以真正地服务于农民，服务于农村经济。通过农村宅基地使用权抵押融资，为农民增收创收提供新思路，为农村经济的发展提供新动力。

3.3 引导化解矛盾及转变观念

针对中老年人在观念上对农村宅基地使用权抵押的排斥，可以对其进行观念上的引导，做好讲解工作，坚持将党的二十大全面推进乡村振兴战略精神贯穿到宣传和讲解工作中。鼓励家庭良性沟通，通过沟通使农户了解农村宅基地使用权抵押的底层逻辑，从而让中老年农户打消顾虑，化解由于观念差异导致的矛盾。

4 结语

农村宅基地使用权的盘活方式目前仍然处于探索阶段，就农村宅基地使用权抵押融资这一问题，目前仍没有明确的定论，但呈现出一种可能性的趋势。为了达到抵押融资的目的，需要调整和完善相关法律制度，补齐农村宅基地使用权的权能，引导农户了解相关信息并分析利弊，将农村宅基地使用权抵押融资的流程法律化、体系化，最终解决面临的各种障碍，服务于实践。