农村经济合作社如何迈入经营发展之路——基于农村集体产权制度改革的视角

方颜明 广西南宁市西乡塘区心圩街道办事处

实施农村集体产权制度改革，是我国十二大之后中共中央国务院提出的国家重大改革战略，旨在引导广大农村集体经济组织建立符合市场经济运行机制的农村集体经济，在创新经济组织与改革制度下，通过明晰村集体财产权属与赋权，激活村集体资源要素潜能，多形式多路径发展农民股份合作经济，增加农民财产性收入[1]。

在2014 年10 月，全国率先开展了29 个县(市)村集体产权制度改革试点。在2018 年7 月，南宁市全面铺开农村集体产权制度改革；在2020 年底，全市范围内基本完成了村民委员会组建“村经济合作联合社”；在2021 年底,完成了村民小组组建“小组股份经济合作社”(后统称“合作社”) 。

合作社组建完成，标志农村集体产权制度改革工作取得了阶段性成果。为深化农村集体产权制度改革，推动合作社迈入经营发展，关键的跨越，如何撬动与创新，一直是众多”三农”工作者热却关注的焦点[2]。本文，笔者以南宁市A 街道村集体产权改革为例，分析当地合作社发展之现状与存在问题，对实现经营之路径提出探索性思路。

一、合作社现状与存在问题

A 街道资产和资源基础。A 街道地处南宁市城西的城中城郊地带，各类土地资源集中在各个村民小组内。自1994 年起，经历了20 余年的城市开发征地，村民小组存有零星耕地平均不到9 亩/组(来自2017 年清产核资数据计算)。之后存余耕地种植条件变差，农民不再从事农业生产。

(一)合作社组建情况

A 街道成立了8 个村级经济合作联合社，成立了129个组级股份经济合作社，均获得《农村集体经济组织登记证》，刻制了法人公章，开设了银行账户。

(二)合作社组建后未运营的问题

合作社组建后，没有进一步将可能形成本社法人财产的潜在资金、经营资产、资源从原村集体中剥离出来注资入“社”，也未筹集到其他来源的股金股本，合作社股金股本为“0”，无法开展经营活动。村民委员会、村民小组仍然按原有管理模式经营其名下资产、资源，承载着村集体产权制度改革“三变”(即村民变股民、资金变股金、资源变资产)内涵产物的合作社，依然是“三无”社(指无股金、无资产、无资源)。也有一些合作社将村民小组名下各项出租收入存入合作社账户，使用合作社的公章办理资金结算；村集体活动的决策与执行，仍沿用村民小组的议事规则和流程。基于此，笔者愚浅认为，农村集体产权制度改革进程是停滞了。

二、改革进程为何停滞

(一)村民对改革的认同度低，群众基础弱

有些村民存在认识上偏差，认为改不改，集体资产还是集体的，话事人(理事人)仍然是村民选的，分红受益人也还是村民。资产一样搞出租有收益，成立合作社弄股权证是多此一举。还有村民认为，搞改革成立合作社，往后村集体的各种经营费用、收益所得纳税，是不是比原来的负担要加大了等等。村民对改革认识不统一，村集体产权改革工作群众基础弱。

(二)理事会带领改革的主观能动性不足

股民代表在选举董事会、监事会之际，对“标”村民委员会换届选举，在“党建引领基层党组织建设”的固有意识加持下，选举了村支部书记任董事长，选举了其他“村两委”成员和村务监督员分别组成董事会、监事会，形成了“一套人马多套牌”。“一套人马”既要搞好村集体内部自治事务，又要配合乡镇(街道办)开展如统计、卫计、防疫、创城等社会事务，假日常态化地加班加点。再者，这“一套人马”在经济运营的思维和能力上，普遍低于职业经理人、经营能人等专业人员，带领改革的主观能动性更是不足。

(三)缺少股金与经营资产，难行无米之炊

合作社无股金股本，经营性资产股权量化停留在纸上，主要来自以下原因：

其一，合作社难从原村民小组、村民委员会吸收到股金和经营资产。村民小组的集体经济收入主要用于村民全员分红，留存的积累资金量很少。村民委员会的集体经济收入用于办公支出以及各项管理公益事务的预算支出，多是量入为出，也难有集体留存积累资金。再者，村民小组、村民委员会名下的经营资产与资源，因本地尚未有相关不动产的交易、权属登记相关制度与实践，合作社也无法吸收到该类资产的产权转移与注资。

其二，难以筹集到其他来源的股金股本。在社内，村民股民不愿出资多占股；在社外，因缺少资源禀赋和产业环境弱，无法吸引外来资本。

(四)地方政府后续政策举措忽视合作社难启动的关键问题

合作社组建后，关乎其经营发展的制度安排与举措，鲜有出台，政府后续推出的政策举措，其适用对象是“村集体经济组织”而非“合作社”。如开发村集体“三资”管理新平台、农村产权流转交易信息服务平台与制定《村集体经济组织分配方案指导意见》等，均指出适用对象为“村集体经济组织”。这些举措是为“村集体经济组织”而生，非为“合作社”精准而生，绕开了产权改革之“三变”的改革关键难点，在某种程度上助推了合作社的角色隐形[3]，村民委员会、村民小组仍然经营管理集体资产，承担着来自政府的各种经济目标考核。

三、解决思路与建议

(一)解决当下“引导谁扶持谁”问题

合作社的组建基础，对应于同级村民委员会、村民小组的经营资产与成员范畴，二者均有经济盈利活动，也有不同点。一是占有农村资源不同。农村土地资源集中在村民小组，小组集体拥有土地所有权、使用权、流转权，独立订立合同开展经济活动。村民委员会除办公用房用地或其他少量房产外，几乎不存在其他土地资源。二是社会功能不同。村民小组有经营资产、土地资源支撑，集体收入以出租物业(或土地)收益为主，多数有集体收益分配能力。反观村民委员会，以开展公共公益管理为主，少有经营资产且资产总量低，收入以乡镇(街道)补助工作经费为主。村级合作社的村民股东包含了村内数十个小组的村民成员，一边可控资源少，一边名义股民多(平均3 212 人/社)，要通过合作社盈利实现全股东分配不现实[3]。

鉴于二者社会功能与经济水平差异，笔者认为，对缺少经营资产的村集体(如村民委员会)组建起来的合作社，其经营净利润不做股东分配，除保留合作社持续运营所需资金外，通过章程安排将部分净利润补助村民委员会，以保障村民委员会正常运转所需支付水平不降低。对有经营资产的村集体(如村民小组)组建起来的合作社，给与重点扶持，包括资金补助，放宽行业准入等举措，助力合作社走上经营轨道。

(二)解决股金股本来源

一是对小组集体有盈余资金、经营房产(铺面)类资产的，建议走村民会议程序议定，将集体该类资产向合作社注资。在此情况下，合作社吸收了小组集体的资金和经营资产，转移收获了原小组集体的经济收入，应相应承继小组集体的村民自治功能，这样也容易获得村民的广泛支持。

二是解决以农村集体经营性建设用地入股的问题。地处城中城郊的合作社，其股本来源除股金、经营资产外，还有一类潜在资源即经营性建设用地(如三产用地)。该类资源价值甚大，其经营获益水平也远高于股金及经营资产。因此，建议政府重点设计涉村集体不动产交易与权属转移登记制度，推动制度落地，以回应土地入股、出让等土地要素流转的迫切需求。

三是在享有成员股基础上，鼓励村民股东以个人资金出资入股合作社多占股，增强村民股东与合作社紧密的利益联结，建立广泛的村民股东参与改革实践的群众基础。

(三)丰富合作社的“人”

合作社要经营，先讲人才队伍，要在人的要素上给予完善和丰富。引导合作社选举具有企业带头人、经营能人、创业大学生等身份的村民股东加入理事会或担任经理；稳住有担当、善经营的人员，换掉不适合从事经济经营的人员；鼓励合作社引进带资金带项目入社的“三农”人才。对于外来人才，建议政府比照本地引进高层次人才奖励政策，在人员落户、购房补贴、住房保障、子女入学、医疗优诊等方面给与对等待遇，缓解因村集体经济弱支付薪酬低、引不进人才的困难[4]。

(四)完善机制创新举措，营造有利于推进村集体产权改革的政策环境

一是制定村集体产权交易管理办法与实施细则，推动村集体经营性建设土地入市、入股等多方式、多路径流转。建议政府部门在汲取各地合作社土地改革经验基础上，创新村集体经营性建设用地流转的实践制度，重点围绕土地入市交易、权属登记、出让金、税收等涉“产权”各方利益人、交易条件、规则与流程、市场建设、平台接入等内容制定办法和实施细则，督促财政、国土、不动产、税务、农业农村等关键部门协作互通，为村集体经营性建设用地政策红利落地打通最后1 公里[5]。

二是实施补助资金、扶持项目与税收优惠相关政策。在补助资金上，将农村生活服务业纳入本地政策资金扶持范畴，给予合作社补助创业资本金，缓解合作社股金短缺情况。在扶持项目上，农村中小型建设项目或适用一般施工技术的工程，优先委托安排本地有条件的合作社实施；对具有行业资质的从事农村生活服务业(如建筑业、物业管理)的合作社，将其纳入本地政府采购招标平台企业目录，增加市场交易机会。在税收优惠上，建议政府借鉴涉农产业的现有免税待遇，给予非农产业经营的合作社税收优惠支持，如从低税率课征增值税、如给予合作社启动建设期2—3 年内免征税额、合作经营所得免税等优惠，扶持小弱集体经济体增强生存空间[4]。

(五)探索与农村资源、经济基础相适应的合作经济发展模式

合作社要上什么项目，发展什么业务，市场在哪里，由合作社自主决定。政府应着力搭建平台与渠道，助力合作社发展新型业态与经营模式，开好“经营局”。结合村集体自然禀赋条件，笔者认为本地合作社可以实践发展以下经济模式[2]。

一是发展“建筑施工+装修装饰+物业服务”型业务。本地存在新农村建设用工需求多、农民住宅小区无物业服务多等情况，建筑和物业服务需求大。建议有股金规模的合作社可以发展 “建筑施工+装修装饰+物业服务”型业务，结合社资源条件，可以发展整个产业链业务，可以就其中一个链点开展业务。本地人服务本地，村民信赖度高，容易打开市场，人力成本低，有市场竞争力。

二是发展土地资源经营型。村集体三产地选址多集中在大学院校区、商业区，处于城市干道边或地铁口等地，位置和交通优势凸显。有用地资源的合作社，可以联合其他合作社，整合相邻地块成片，整体入市流转土地使用权，获取高水平的土地出租出让收益。对散落分布的宅地、未利用地等非农建设用地，合作社可以和社内村民股东通过宅地置换、货币补偿方式，将散地整合成块成片，依托成熟的商业圈和交通优势，引进幼儿教育、老年康养、仓储物流园等企业用地建房建厂，获取土地经营出租收益，促进村集体经济增收。

三是盘活物业资产型。对拥有集体文化室、闲置祠堂、知青屋、碾米房等房产的合作社，充分利用本地产权交易平台路径，结合线下“招商引资”，以租赁、股份合作等方式盘活，增加村集体收入。

四、结语

上述案例反映了城中城郊域内合作社发展的某些样态，折射了失地村集体发展经济的多种困境，探索了不同资源禀赋基础上发展合作经济新模式。建议政府部门结合产权改革中多块短板，找准关键问题，调整改革督导方向，及时完善产权改革各项政策、精准优化各类扶持措施，建设适合合作社融入市场的机制与环境。市(县、区)政府部门在发挥改革引领带动中，应从“监管”为中心转向以“服务”为中心，以“实效”为轴点，以“强经济”为导向，确实推动农民经济合作社迈入经营轨道，努力发展“(村)集体强农民富”的美好愿景。