多地清退编外人员

丰烨

图/视觉中国

近期，陕西延安出台《延安市机关事业单位编外聘用人员管理办法》，从适用范围、总量核定、聘用程序、人员管理、薪酬制度等方面明确了用人单位对于编外人员的使用规范。同时，在经费方面，要求编外人员平均工资标准控制在2800元/月以内。

延安并非孤例。自今年3月以来，全国多地开始清退编外人员。黑龙江哈尔滨、江苏徐州、云南楚雄、广东惠州、湖北十堰等地都陆续发布关于聘用编外人员的管理办法。

中共中央党校（国家行政学院）教授汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，多地启动编外人员的清退有两方面原因，一是因为今年全国两会后，中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，根据该方案中的要求，中央国家机关人员编制需精简5％，地方党政机关人员编制精减工作由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定；二与地方财政有一定关系，在财政遇到困难的时候，减人或者降薪都是方案之一。

“只减不增”

《中国新闻周刊》梳理发现，此轮编外人员清退中，尽管在多地出台的相关文件中都对编外人员的聘用提供了相应规范，但标准不一。有的地方实行“一刀切”，直接清退编外人员；有的地方则按比例核减；还有的地方为某些岗位按照实际情况提供“转录”窗口。

陕西安康明确，除政策性引进的高层次人才以外，机关公务员（含参照公务员管理事业单位工作人员）岗位，一律不得使用编外临时聘用人员；重要涉密岗位、行政执法岗位和人事财务等重点岗位，一律不得使用编外临时聘用人员。

黑龙江哈尔滨同样如此。根据《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》，市级机关事业单位现有编制内人员能够保证工作正常开展的，不准使用编外人员。用人单位要制定编外用人员额年度精简计划，市直机关编外用人原则上5年内精简完毕，每年精简不少于本单位编外用人员额的20％；市直事业单位编外用人结合职能调整情况及空编率适度精简（空编率5％～15％，编外用人精简5％；空编率15％～25％，编外用人精简10％；空编率大于25％，编外用人精简15％）。

还有一些城市提出了按比例核减的方式。江苏徐州发布的《徐州市市级机关事业单位编外用工管理办法》提出，现有编外人员比例过高的机关事业单位，可根据现有编外人员数量，按比例核减。职能弱化、管理不规范的用工单位，动态核减编外用工限额。安徽肥西也提到将采用动态调整的方式，实现编外人员总量“只减不增”。

除了减员之外，也有城市开了“转录”窗口。长沙市雨花区提出，雨花区会采用“规范一批、转化（消化）一批”的方式，有序推进编外人员清理工作，通过择优转录、政府购买服务等方式逐步实现编外人员的消化与精简。也就是说，编外人员有可能在此轮清退中得到进入编内的机会。

全国多地进行编外人员的清退，与今年全国两会后，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》有关。根据该方案中的要求，中央国家机关人员编制需精简5％，地方党政机关人员编制精减工作由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。

汪玉凯向《中国新闻周刊》解释说，在当前精兵简政的大背景下，各个机构、部门需要时间来调整才能推进，先从编外人员入手能看出各个机构在离开了编外人员后的实际运转情况，能更好地判断精简方向，以“减”为前提，为“精”打下基础。

他说，编外人员的清退不仅有利于政府行政效能的提高，也能促进政府职能的转变。其原因在于，一旦清退了编外人员，行政单位可以摆脱一些不属于本身职能之内的琐事，可以通过服务外包的方式使自身从繁杂琐碎的事务中解脱出来，将一些不该管、管不好的领域还给社会，变“增员增效”为“减员增效”。同时，清退了编外人员之后，也会倒逼编内人员的工作效率的提升，并建立起更合理的考核机制，优化公务员内部的结构调整。

同时，财政方面的考量也是此轮清退的一个重要原因。今年2月，中国财政科学研究院发布的《2022年地方财政经济运行调研报告》指出，由于地方本级收入受到明显冲击，地方更加依赖中央对地方转移支付来维持基本运转。

以加入此轮清退的几个城市来说，据哈尔滨市财政局公布的数据显示，2022年，全市一般性公共预算收入完成262.2亿元，同比下降28.3％。同期支出1065.5亿元，增加了7.4％。缺口为803.3亿元，财政自给率29.22％。湖北十堰的数据也显示，2023年纳入一般公共预算的上级转移支付资金总额46.0419亿元，财政自给率为41.72％。

有分析认为，在各地财政吃紧的情况下，清退编外人员虽不能解决根本问题，但能在短时间内更好地保证稳定。在已开展清退工作的湖北十堰，当地通过清理177家单位，共计清退3400名编外人员，节省财政成本约1500万元。湖南省道县在2022年12月預测，到当年年底可以清退1668人，每年为财政节支5000余万元。

“常态化”清退

编外人员之所以被清理，也与该类人员庞大有很大的关系。国元证券的分析师宗建树曾在其研究报告中统计，2015年中国公务员总人数为1637.8万人，编外人数为921.1万人，超过前者的一半。

我国数次开展机构改革，都是朝着精简方向进行。1982年，国家编制主管部门发布了《中共中央组织部、劳动人事部关于严格控制机构膨胀的通知》等文件，指出政府机构庞大臃肿，决心缩减编制内人员。我国第一次机构改革，国务院工作机构由100个减少至61个，各部门人员编制由51000多人核减至38300人，精简幅度达到25％。

1988年，国务院进行第二次机构改革，减裁9700余人，这也为我国严控编制人员数量订立了“只减不增”的基调。

中国经济体制改革研究会一位不愿具名的研究人员向《中国新闻周刊》解释，我国在编内人员的配置上，历来的主张都是以“只减不增”的方式来进行设计。这种情况下，各地对于增加编内人员慎之又慎，编外人员也经历了数次清退。

然而，华南理工大学公共管理学院教授郑方辉向《中国新闻周刊》表示，在政府行政职能不断扩张之下，现有的人员无法满足扩张的需求，就会迫使相关部门启用编外人员来缓解压力。

他解释道，由于在设置各个机构职能和人员之时，有“空编率”一说，这样才能够保证机构长期平稳有序运行，也便于上级部门进行宏观调控，所以不可能将所有的空编用于编制内人员增加。另一方面，如果增加编制内人员，势必也会影响当年度的财政预算。

因此，许多城市会先进行编外人员清理，一旦到了财政好转的时候，因无法增加编制内人员，相关部门又会进行再次招聘。

郑方辉指出，编外人员存在有其必要性，短时间内无法舍弃。因此，清退行为只能以“常态化”方式来进行。一次次招聘录用，一次次清退，其背后是编外人员聘用规范亟待建立。

某地审计局的工作人员郭纹曾撰文表示，尽管机关事业单位的编外用工大大缓解了单位人员不足的问题，但编外用工也存在一些问题，包括管理越来越随意，缺乏刚性约束；编外用工规模越来越大，挤占了项目经费；编外用工形式越来越隐敝，增加了管理难度；待遇差别越来越明显，影响了工作积极性；多部门兼职屡见不鲜，降低了工作效率等。

因此，郭纹认为，机关事业单位编外用工已经成为不可回避的现实问题，既有现实需要的一面，也有随意、不规范的一面，对此不能“一刀切”，或禁止，或放任，要做到既有效控制总量，又规范使用管理。

汪玉凯告诉《中国新闻周刊》，如需解决在编外人员聘用方面存在的乱象，首先应当设置更符合“法制”的录用方式，即合法、合规、合理聘用编外人员，避免乱象的出现。比如设置考试和后续的绩效考核机制。

郭纹还建议，要引入社会和舆论监督，督促用工单位按照相关规定及时向社会公开政府购买服务信息，并引入市场竞争机制，确保符合条件的承接主体平等参与竞争，提升政府购买服务效能。