加快制度型开放 促进吸引外资

张茉楠

外商投资连接国内国际两个市场、两种资源，是衡量对外开放水平的重要指标。

党的二十大报告明确提出“推进高水平对外开放”以及“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”等重要观点，为下一步推进“制度型开放”提出了根本遵循。过去很长一段时间里，中国对外商投资相关制度主要是基于要素流动型开放的思路。随着中国对外开放进入推动规则、规制等制度型开放的新阶段，传统模式已经不符合经济高质量发展、高水平对外开放的新形势、新要求、新挑战，需要以制度型开放为引领，筑牢吸引和扩大外商投资的制度保障，全面加强中国制度环境的国际竞争优势。

制度型开放是商品和要素开放的升级阶段，其本质是“境内开放”，它不同于以往的降低或减轻贸易壁垒等“边境开放”。自 2013年开启上海自贸区建设探索以来，中国逐渐从商品和要素流动型开放转向制度型开放，从对接国际经贸规则转向引领国际经贸规则，从正面清单管理模式逐步转向负面清单管理模式，开放的系统性和制度性正在显现。自2017年起，中国连续4年修订外资准入负面清单，负面清单限制措施累计减少近2/3，在金融、汽车等领域推出一系列重大开放举措，制造业目前已基本放开。

近日，国务院出台《关于进一步优化外商投资环境加大吸引外商投资力度的意见》（下称“吸引外资24条”），涉及公平竞争、税收优惠、数据跨境传输、研发支持等领域和议题，要求更好统筹国内国际两个大局，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，充分发挥中国超大规模市场优势，更大力度、更加有效吸引和利用外商投资。

近年来，中国不断扩大外资领域高水平开放，但也面临诸多内外部挑战与体制机制问题。从内部看，外资领域竞争性政策没有得到完全落实，要素跨境流动便利化水平还有待提升，自由贸易试验区、自由贸易港制度型开放与全球高水平经贸规则仍存在较大差距。以投资规则为例，虽然中国已参照国际惯用的高标准投资规则实施“准入前国民待遇+负面清单”监管模式，但是从负面清单长度看，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》仍有31条，投资市场准入仍然有待进一步开放。尤其在对服务业的特别管理措施方面，仍有8类22项，涉及物流、教育、文化、医疗、商务、电信、数字技术和数字内容服务等领域。此外，与国际法律条文相比，中国外商投资相关法律包括负面清单制度，具有政策透明度不足、缺乏稳定性及操作性不强等问题。

从外部看，近年来，全球投资保护主义愈演愈烈。根据联合国贸发会议（UNCTAD）公布的数据，2021年采取的投资政策措施数量达到109项，虽比2020年有所下降，但投资监管趋紧趋势仍在继续，对投资不利的措施比例继续上升。特别是主要国家引资竞争以及拜登政府推动新一轮对华投资禁令对中国吸引外资带来重大挑战。近年来，美国不断加强对华高科技制造领域的遏制和打压，关键技术、关键能源、关键资源之外，还对关键投资采取限制，并通过构建保护高技术的法律限制，扩大职能机构审查权限，加速中美高技术脱钩。

外部遏制越强烈，中国越应保持战略定力，不能因此打乱深化改革、扩大开放的节奏。须进一步构建高水平开放型经济新体制，充分发挥中国市场规模优势稳存量扩增量。当下，应重点促进国务院“吸引外资24条”的相关开放举措尽快落地，加快推进外资领域的制度型开放。

此外，要加快营商环境改革升级。目前，世界银行、联合国贸易和发展会议、国际电信联盟、世界知识产权组织、世界经济论坛等组织纷纷将數字营商环境纳入评价指标体系，数字营商环境也成为吸引外资的重要参考指标。为此，应对标世界银行新的宜商评价指标体系（B-Ready）加快数字营商环境改革，推动评价体系中高标准经贸议题规则落地，不断补齐营商环境国际化的短板弱项。

要健全外资营商环境法律体系。进一步落实好外资企业国民待遇，促进内外资企业公平竞争，切实保障外商投资的各项合法权益。严格执行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，完善市场准入管理制度，深入清理负面清单之外限制措施，严格实行“非禁即入”，放宽对外资经营模式、牌照、业务范围、经营条件、业务许可等方面限制，在“准入”的基础上便利“准营”。在服务贸易以及半导体、人工智能等前沿新兴技术领域，扩大开放合作的步子应迈得更大些，以扩大服务等领域高水平开放为重点，进一步缩减负面清单，稳慎推进增值电信、互联网数据中心（IDC）及云计算业务等领域开放，增强外资对中国市场的开放预期和投资信心。