全面预算管理下行政事业单位内部控制的研究

付光洁 临朐县会计服务中心

引言

在行政事业单位内部控制体系的相关建设过程中，全面预算管理是其中不可或缺的一个重要环节。随着国内外社会形势的不断变化，行政事业单位内部财政工作越来越受到国家的重视，为了使行政事业单位更好地发挥其财政职能，国家对其内部控制建设提出了更高的要求，但不可否认，在单位的内部控制过程中，也存在着一些亟待解决的问题，严重阻碍其发展。因此，行政事业单位要想在新时代实现高效、科学、可持续的发展，就一定要加强自身的内部控制，将其与全面预算管理工作结合起来，以实现更高的目标。

一、内部控制与全面预算管理的内涵

（一）内部控制

内部控制是指企业为了达到其经营管理目标，以自我约束、自我控制为基础，以防范风险、保证资产安全与有效利用为重点，以完善组织结构、健全内部机制为手段的一系列自我调节与约束机制。内部控制体系包括会计系统、监督系统两大子系统，有利于行政事业单位其自身战略目标的实现。单位有效的内部控制也可以更好地、行之有效地加强财务管理和财务监督，提高资金的使用效益，保证国有资产的安全性与完整性。

（二）全面预算管理

全面预算管理是指通过对未来一定时期内的资金流动进行合理预测和有效控制，合理编制年度预算，按照预算实施计划，对财政资金的收支情况、使用情况进行组织和规划。全面预算管理的本质就是根据既定的战略目标，通过编制预算在单位内部，对各种财务的以及非财务的资源进行科学合理的配置，并进行全员参与、全业务范围控制、全流程跟踪管理。

二、全面预算管理下加强行政事业单位内部控制的意义

（一）有利于加强行政事业单位内部人员的财务管控意识

行政事业单位在全面预算管理下加强内部控制对财政工作的质量和效率具有无可取代的重要意义和价值。第一，可以提升自身财务内控的意识，强化对预算的控制，使每笔开支都在预算的范围内。事实上，行政事业单位的内部控制制度遵循了国家倡导的方向和路径，从自身着手，积极弘扬节俭、不浪费、不贪污、不腐败等优良作风。第二，行政单位从上到下贯彻落实有关规定，这既是为了满足国家的需要，也是为了提高自身工作能力，更好地为民众服务，也有利于在组织中创造一个温暖和谐、勤俭淳朴的工作环境和交流环境。此外，增强了行政事业单位内部的财务内控管理意识之后，可以有效地提高整个单位的工作运作效率，从某种程度上来说，也可以解决行政事业单位内部工作效率不高的问题。

（二）有利于提高财政资金使用的有效性

预算管理和内部控制工作的主体是人，行政事业单位要想进行有效的内部控制，可以对行政事业单位内部相关人员进行管控，特别是对内部相关人员在预算管理方面的管控，从而让单位的内部资金管理变得更为清晰、合规。详细来说，首先，利用全面预算管理来加强内部控制，有利于提高预算资金的执行效率，保障预算资金能够合理合规有效使用，做到专款专用。其次，全面预算管理下加强单位内部控制，有助于提高经费的使用效率，使财务工作真正地融进了机关的日常运行之中，而不是流于形式。国家掌握着巨大的资源，行政事业单位能够对国有资产进行管理与使用，因此，其所有的亏损与浪费也属于国有资产的亏损与浪费，这些损失归根结底也都是由国家来承担。因此，一定要制定一套完整的约束制度，这个约束制度要确保国有资产产权交易严格遵守公正、公开的规则，防止人情交易和私利的操纵，让交易在透明的环境下进行，规避低价、不当处置，避免国有资产的损失。

（三）有利于促进全面预算管理与内部控制融合发展

行政事业单位要想实现可持续、高质量发展，就必须从思想上和行动上高度重视全面预算管理和内部控制相关体系建设，找到事物发展的源头，从根源上降低内部控制的风险。

优化内部控制体系的充分条件就是建立全面预算管理体系，而要想从根本上规避内部财政工作风险，就要将内部控制和全面预算管理有机融合起来。因此，要想提高行政事业单位的整体实力以及内部运转的质量与效率，就要建立全面预算管理体系。

三、全面预算管理下行政事业单位内部控制存在的问题

目前，全面预算管理下就单位加强内部控制方面，各行政事业单位还存在比较多的问题，比如：单位预算管理和内部控制意识薄弱、风控能力不强、监督不到位、部门联系不紧密等，具体阐述如下文：

（一）预算管理和内部控制意识薄弱

思想上的不重视，就会导致行动上的懈怠。在实际工作中，行政事业单位的领导人乃至基层工作人员在思想上对单位内部预算管理的不重视，例如：很多行政事业单位并没有对全面预算及内部控制进行合理的设计，也未出台相应的政策制度来保障其有效进行。许多行政事业单位认为内控工作只是走过场，没有真正发挥出应有的作用。对于一些重大事项，单位负责人也只是口头上要求进行相关程序的办理，没有具体落实到实际工作中去，导致内控制度形同虚设。在执行过程中，很多单位的预算管理意识薄弱，对预算管理认识不足，缺乏对预算编制的全过程控制。

（二）内部控制风控能力弱

行政事业单位与其他单位不同，它并不以营利作为目标，这就造成了行政事业单位工作人员会觉得自己的工作或单位没有运营风险，所以他们不会花费更多的时间和精力去规避风险。这种认识上的误区，造成了行政事业单位自身的危机防范意识薄弱，防范风险的能力低。因为行政事业单位对内部控制和整体防范的意识相对较弱，所以在单位中，很可能会产生一些明知故犯、滥用权力、逃避责任等现象，而这些问题一直都是影响行政事业单位发展的一座大山。

（三）预算流程、审批不明晰

当前，部分行政事业单位在执行预算时存在不严肃、不准确的情况。一方面是对于一些重要支出事项没有严格执行审批程序；另一方面是对一些大额支出事项缺乏有效的控制措施，例如一些行政事业单位没有按照预算批复的项目和金额进行支出，项目之间经费混用，支出随意性比较大，无预算、超预算支出情况比较严重。预算执行情况不够均衡，执行进度比较缓慢，年底为了达到执行进度，突击花钱的情况时有发生，严重影响了预算权威性。对于一些大额资金使用、政府采购项目等重要事项，缺乏严格的审核和监督，导致行政事业单位预算管理工作与内部控制过程形同虚设，无法有效链接，更不能发挥应有的监督控制作用。

（四）内部审计监督不到位

内部审计机构作为行政事业单位内部行使监督权的部门，要保证其独立性与权威性。但在当前阶段，还有一部分行政事业单位内部的审计部门，难以发挥其职能，对于内部审计工作并没有形成有效监督机制。在内部审计过程中也缺乏必要的审计人员和审计手段，甚至有的单位内部审计制度并没有发挥其应有的作用，受到人力、物力、财力等各方面因素的限制，致使内部审计监督不到位，成为行政事业单位相关内部控制工作的问题之一。

（五）部门独立，信息不流畅

行政事业的单位内部是由多个部门组成，各个部门之间独立运转，联系不紧密，信息共享不通畅，相互之间缺乏协作，往往会导致重复劳动或造成资源浪费，例如，某些行政事业单位内部的财务部门与业务部门之间的联系不紧密，财务部门对有关业务的情况并不了解，也不能很好地参与到本单位重大事项的决策、实施过程中，其发挥的职能仅限于财务报销付款的事后监督的职能，对于前期项目的开展以及付款后的后续情况并不清楚，也未进行事前、事中、事后的全流程监督，从而达不到必要的财务监管职能。对于有些业务部门在办公设备等资产的使用、保管和处置过程中，没有及时与财务部门进行沟通，也未到国有资产管理部门进行审批，财务部门账务未进行及时处理，这就造成了财务报表不能正确地反映资产的增减变化，出现资源浪费的情况。

四、全面预算管理下行政事业单位内部控制措施

（一）加强培训，提高内控人员的专业素养及意识

要加强对人员的培训，可以从能力、监督、考核三个方面着手：一是提高行政事业单位内控工作人员的专业素养。可以通过单位内部组织的培训活动或采取“帮带扶”的形式，提高内部人员的综合素质和能力；二是建立科学有效的内部监督机制。在建立监督机制的过程中，一定要注重加强对相关人员思想道德素质和法律意识等方面的教育工作，并对内控人员进行定期考核和评估工作；三是在建立监督机制的过程中，一定要注重建立完善、科学的考核标准。在建立考核标准过程中，一定要注重对内控人员工作态度和工作效率等方面进行全面考核。

（二）加强控制，规避风险

行政事业单位内部与外部存在的风险整合起来主要有三类，分别是财务核算风险、道德风险、违规风险。这些风险一旦出现，不仅会造成资源上的损失，还会带来消极的社会影响，丧失民众的信任，使得后续的工作难以开展。为了避免产生严重的后果，行政事业单位可以从三个方面来提升自身规避风险的能力。一是行政事业单位内部人员要提高防范危机的意识，尤其是单位领导要起到带头作用，安排好风险防范工作，提升工作人员执行力度，落实相应的权、责机制。二是健全财务管理制度，制度是工作的保障，在实际的工作中，应明确外部风险，结合实际情况，将管理与监督联系起来，加强各部门之间的联系，利用制度优势，规避来自外部环境、内部人员的风险。三是加强对复合型人才的培养，尤其是对事业单位内部审计人员的培养，加强他们对风险的敏感度。

（三）遵循相关规定，优化预编流程

在进行预算编制的过程中，一定要严格按照规定流程进行，以此来保障预算编制工作的质量和效率。在全面预算管理下，首先，要注重对预算编制流程进行优化，严格按照相关规定进行预算管理工作。其次，在根据预算编制流程执行相关工作时，行政事业单位一定要加强对资金的日常监管，做好对资金的有效管理。具体来说，一是要在单位内部进行调研，收集单位相关数据信息，要对数据信息进行科学系统分析，确保预算编制更加科学合理。同时要依据政策和单位实际情况进行编制，做到有针对性；二是要按照预算编制要求和相关程序进行预算相关编制工作，做到精细化管理。同时，在单位内部成立专项工作小组，对项目库入库流程管理及项目预算编制等工作进行常态化监督。要对项目库中的项目进行分类处理，按照轻重缓急顺序进行排序。同时要明确各部门的职责分工，在分配资金时做到合理分配、专款专用。

（四）加强管理，落实监督

要保障行政事业单位内部控制工作的质量和效率，就必须加大对内部控制工作的管理和监督力度。单位在进行相关预算编制工作过程中，一是要加大财政对单位资金使用情况的管理和监督力度，这样才能够有效控制资金支出。二是在进行内控工作的过程中，要加强对内部人员的管理，以此来保证行政事业单位内部控制工作的效果。此外，还应注重对内部控制制度进行定期的审查和修订。只有这样才能够提高内控工作的效率和质量。

（五）重视预算编制与审核工作，加强部门内部沟通

在规划编制审核过程中，要着重对与本部门有关的经济事务中可能出现的风险和威胁进行深入的剖析，并对其进行有效的规避和预防。具体措施如下：

成立预算编制委员会，该委员会由单位领导、部门负责人组成，要具有一定的权威性。委员会成立之后，根据各部门的职能与实际情况，将预算目标细化分解，各部门根据细化分解的预算目标，本着“上下结合，分级编制，逐级汇总”的原则，编写行动计划，以此来支撑目标的实现。之后填写财务部门提供的预算表单，财务部门根据预算表单，组织研究各部门所提交的预算表单中的预算计划、预算目标、预算费用三者之间的关联性，关键是审核其预算是否能支撑目标的实现。此外，完善财政预算的评价指标，具体包含收入预算方面的拨入专款、经营收入、下属机构上缴款等，支出预算方面的拨出专款、给下属机构的补助、结转自筹基建、事业支出等，尽量保持预算科目、会计科目二者所包含内容的一致。

结语

随着社会的不断进步，行政事业要发展，则要对自身提出更高的要求，其在加强自身管理的过程中，要结合实际情况，采取有效的措施提高自身管理水平。目前，我国行政事业单位在建立内部控制体系中存在对于全面预算管理思想认识不足、缺乏有效的风险评估机制等问题。因此，我们需要通过强化相关人员的思想认识、建立风险规避机制，提高风控能力以及完善全面预算管理模式等措施来加强行政事业单位内部控制建设。总之，在全面预算管理模式下开展内部控制建设工作是非常重要的。