奉贤区农村宅基地综合利用实践

■ 李秋弟

上海市奉贤区自2020年开展农村宅基地制度改革试点工作以来，深化“三权分置”，积极审慎推进各项任务，做实宅基地“政策超市”，探索建立宅基地分配、流转、退出、审批、监管等制度体系，加强闲置宅基地统筹综合利用政策研究，着力解决宅基地功能单一、效益低下等问题，为城市发展腾空间，为产业发展腾资源，为农民富裕增活力，形成了一定的“奉贤”经验。

一、实践模式

（一）腾笼换鸟，探索宅基地使用权流转制度

1.逐步规范宅基地使用权流转行为。奉贤区积极探索宅基地“三权分置”条件下，让宅基地使用权流转各方充分享有应有权利、严肃履行相应义务。完成研究起草《奉贤区农村宅基地使用协议》，建立宅基地签约制度，在村民建房及宅基地流转过程中，以合同管理方式明确宅基地“三权”职责，规范农村集体所有权、农户资格权和使用权的行使。签约后农户深刻理解了宅基地属于村集体所有，是集体资产；农户享有集体土地占用和使用的权利，可以在宅基地上建房，也可以流转房屋使用权并获取相关收益。通过研究出台《奉贤区农村宅基地及房屋使用权流转合同示范文本》，鼓励村民将闲置宅基地及房屋统一出租给农村集体经济组织，由集体经济组织改建后统一运营，以合同管理方式明确宅基地使用权流转各方的权利义务，引导农民逐步规范流转行为。通过签订三方合同，村集体以土地所有者身份介入，规范相关流程，对双方流转行为进行见证；同时以管理者身份对双方的行为进行监督管理，通过收取风险保障金的形式，保护双方利益。

2.不断丰富盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业的途径。奉贤区积极鼓励农村集体经济组织及其成员通过自营、出租、入股、合作等方式，依法依规盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，发展符合农村特点的农家乐、休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等新兴乡村产业。

（1）拓展传统居住功能。一是发展乡村餐饮民宿。在传统农家乐餐饮基础上，奉贤区将乡村民宿作为推动乡村旅游转型升级、促进乡村资源优化配置的突破口，大力发展民宿经济。目前，全区通过宅基地盘活利用建成乡村民宿12家，其中4家被评定为上海市五星级乡村民宿、5家被评为四星级乡村民宿。民宿经济逐步成为乡村产业融合的新引擎、农民增收的新亮点。柘林镇华亭村依托区位优势和美丽乡村创建成果，引入社会力量，通过宅基流转，打造了“华亭民宿集群”特色风貌核心区，形成了“一宿一品”发展模式。二是建设乡村版“人才公寓”。在充分尊重农民意愿的前提下，依托流转盘活存量闲置宅基房屋，打造成乡村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集体和村民收入。南桥镇华严村充分发挥毗邻工业园区的区位优势，统筹江海园区、运营公司、村民、入驻企业的管理，通过整体设计改造、统一出租管理，打造乡村版人才公寓“星公寓”，既规范了宅基地房屋出租行为，又解决了园区工作人员居住难问题。四团镇五四村聚焦新片区职住平衡，整队制、高品质、社区化推进人才公寓和长住型民宿建设，在承接新片区导入人口的同时，有效解决农村空心化、老龄化问题。目前，人才公寓已建成5栋，解决了园区内200余人住宿问题。三是打造“青春里”养老社区。为满足农村老年人“原居养老”的需求，聚焦“老、小、旧、远”中的养老问题，通过流转闲置的宅基房屋或利用闲置的集体资产，创新探索“青春里”养老社区建设模式，实现“家门口幸福养老”。积极引导国企、民营资本投入基建，引入专业服务团队入驻“青春里”养老社区参与设计、建设和运营，不断提升农村养老服务品质，深化养老服务内涵。目前，全区已建成5家、投入运营3家“青春里”养老社区。

（2）拓展经济文化功能。一是首创“三园一总部”模式。为破解传统农业经营模式下农民增收“天花板”，奉贤区探索将农村土地资源、生态资源与城市人才、产业、资本等高度结合，推动城乡统筹融合发展，创造性提出了“三园一总部”模式。截至2022年底，全区已建成“三园一总部”项目83个，落户企业14017家，实现年度税收约18.4亿元。通过股金、租金、税金联动，切实提升集体资产经营能级，实现村级可支配收入和村民分红收益双提升。二是发展生态商务区。聚焦城市核心产业空间延伸，发挥超大城市乡村功能，在区域优势明显的地区，探索打破镇域村组界限，实施组团式流转、整域制开发。加大乡村产业招商力度，吸引世界500强企业、央企、市属国企、优秀民企等入驻乡村，使城市人才、资金、信息等资源要素向乡村流动，区域化集聚总部企业，打造生态商务区。目前，全区已形成良渚江海、糖梨花泽、渔沥林盘、桃花廊庑等颇具规模和亮点的生态商务区。

（3）拓展公共服务功能。一是推出“睦邻四堂间”。奉贤区将盘活宅基地与农村公共服务建设融合，探索宅基睦邻点建设，建立“政府牵头、社会赞助、村委负责、老年人自愿”的机制，充分利用农村地区闲置宅基房屋，进行基础设施“再改造”，为区域内老年人提供助餐、学习、休养、议事、健康保健及文化娱乐等服务，逐步形成了宅基睦邻“四堂间”农村社区居家养老服务新模式。目前全区500家睦邻“四堂间”服务约15000名老人，真正做到“老有所养”。二是建立“生活驿站”。奉贤区着力建设生活驿站，并不断拓展其覆盖范围和受益人群，旨在解决由发展不平衡导致的基本公共服务在城乡之间、区域之间和社会不同群体之间的不均等状态，打造尽可能全民覆盖的15分钟生活服务圈。目前，全区建成生活驿站300多家，其中具有综合性功能的规模型驿站80多家，每年驿站人流量超20万人次。此外，党建微家、妇女微家等基层治理公共空间也在各村宅基地里生根发芽，孕育精神生活的甜美果实。

3.持续出台支持农村宅基地和宅基地住宅盘活利用的财政、金融等政策。

（1）制定“奉十条”政策，破解企业融资难题。一是以资引流：区、镇两级国资（集体）企业与各类基金机构投资者合作成立投资基金，优先支持区内乡村振兴等领域重点项目发展。对由投资基金扶持培育或带动落户本区的项目，按照综合贡献度给予奖励支持。二是以息促投：每年按全区经营性用地出让总价的6%提取设立以息促投专项资金。鼓励各类企业通过银行贷款及其他金融工具参与乡村振兴发展等项目的中长期投资，根据其中基础设施和功能性项目占总投资的比例，按照总贷款额度以最高不超过当年基准利率给予贴息支持。

（2）创新财税激励政策，破解村级集体经济增收难题。自2019年起，为了进一步鼓励盘活闲置宅基地资源，不断壮大村集体经济发展，奉贤区政府以生态商务区、“三园一总部”建设为抓手，制定出台相关财税激励政策，引导产业和社会资本集聚乡村，促进总部集群规模成片，激活乡村发展内生动力，进一步促进村集体经济持续增收。

（3）出台民宿管理激励政策，破解健康快速可持续发展难题。2018年，奉贤区旅游局等六部门联合出台《奉贤区乡村旅游民宿管理暂行办法（试行）》，明确了民宿的概念界定、基本原则、规范要求、申办程序、保障机制、扶持政策等内容。2020年，就相关内容进行修订，出台《奉贤区乡村旅游民宿管理办法》。2022年，提出从促进民宿业有序规范发展到加快推进乡村民宿高质量发展。目前，正在制定《奉贤区乡村民宿扶持奖励政策》，对获评本市四星级、五星级民宿给予一次性奖励，对示范引领民宿给予一次性奖励，对公共服务设施建设给予适当补贴。

（二）以退为进，探索宅基地资源有偿使用退出机制

奉贤区以农民自愿为前提，创新建立宅基地置换房屋、宅基地置换货币、宅基地置换股权的“政策超市”，借助资产管理公司、基建公司、租赁公司的专业化运营，给予老百姓更多实现财产权益的路径选择。

1.健全退出宅基地价格评估和补偿机制。一是积极推进集体建设用地基准地价制订工作。2020年2月，奉贤区启动《奉贤区2020年集体建设用地基准地价》编制，经区政府审核和市级统筹平衡后，2020年12月，市规划资源局发布《上海市2020年城乡建设用地基准地价成果》，明确了集体建设用地的基准地价。二是建立“政策超市”。区规划资源局在历年集体建设用地基准地价基础上发布《奉贤区农民相对集中居住政策超市》，明确全区置换房基准楼面地价（不同街镇不同容积率价格略有差异）、置换地区指导价（不同街镇不同地区补偿指导系数略有差异）。各街镇在政策超市指导下根据自身情况，出台价格评估、补偿机制等操作细则，切实保障农民合法经济利益。政策超市还提供流转利用、置换上楼、平移归并、货币置换、股权置换等多元化政策，给予老百姓更多利益分配路径选择，做到“总有一款适合你”。

2.多渠道筹集宅基地退出补偿资金。奉贤区探索创新财政、金融等政策，为宅基地退出提供相应的资金保障。

（1）宅基地权益股权化。在确保农民“离地不失地、离房不失房”的前提下，奉贤区以参与农民集中居住上楼的农户为实施对象，按货币化折算方式参与入股镇级经营性资产，实现农民由宅基地向资产、再由资产向股权的权益转变，形成可复制、可推广的富民强村新渠道、新模式。南桥镇成立南悦乡村经济发展有限公司，选择跃晟新苑作为第一个配套沿街商铺，以每股30万元派发股权，每年按照保底5%的收益进行分配。南桥镇试点颁发全市第一张宅基地“股权证”，成为全市首创。柘林镇、庄行镇也参考此种模式，因地制宜探索宅基地权益股权化，实施共享红利，增加农民收入。柘林镇推出奉贤检测大楼4000万元权益项目，分为800股，每股5万元，每年按照保底5.5%的收益进行分配。目前，全区516户农户认购股权，总金额约2.54亿元。农民相对集中居住腾出的空间优先用于乡村产业发展、公共基础设施建设和美丽乡村建设，促进农村集体经济发展和农村人居环境改善。

（2）融资支持农民相对集中居住项目。农发行上海奉贤支行积极探索农民集中居住+产业支持农民相对集中居住项目。2020年，以“农民相对集中居住+工业产业园区”相结合的模式，对青村镇乡村振兴规划的实施进行了信贷支持 (贷款审批金额26亿元，截至2022年6月，青村镇乡村振兴示范镇一期项目累计投放9.7亿元)，有效解决了该镇在农村“三线”农(居)民搬迁、相对集中居住、零散工业用地整合等方面遇到的资金问题。作为分行系统内首个落地的“农民集中居住”项目，起到了一定的先行先试、示范带头作用。通过该模式可复制可推广效应，奉贤支行继续支持南桥镇郊野单元江海村01—01区域地块农民安置房项目，贷款额度为14.4亿元。

（三）破茧成蝶，探索退出宅基地统筹利用政策

1.落实增减挂钩实施。2019年以来，奉贤区共应编制17个增减挂钩实施规划。目前，7个实施规划已获批，2个已报市规划资源局，其余正在编制中。根据已获批的增减挂钩实施规划或已获批的实施方案（增减挂钩未编制的项目以实施方案为准），目前对应的挂钩出让地块共57块，占地面积共147.45公顷，已出让挂钩地块3块，分别为庄行镇B—07B—04、奉城镇61—02地块和金汇镇40—04地块，占地面积共计16.69公顷；待出让地块4块，占地面积共计13.34公顷；收储中6块，占地面积共计26.05公顷；已净地10块，占地面积共计32.28公顷；未净地34块，占地面积共计59.10公顷。后续将继续加快推进挂钩地块的收储及出让，不断盘活农村集体建设用地，探索集体建设用地流转的新途径，节约集约利用土地资源。

2.探索农村集体经营性建设用地入市。奉贤区积极探索农村集体经济组织在妥善处理产权和补偿关系后，将农民退出的宅基地按照国土空间规划确定的经营性用途并依法登记后，稳妥有序引导按照农村集体经营性建设用地入市。2021年9月奉贤区初步拟定了《奉贤区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，并上报12幅意向地块，共144亩，经市政府统筹协调，待国家统一部署后实施。2023年4月本市出台《上海市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》，将奉贤区纳入试点范围，相关工作进入实质性推进阶段。目前已进入制定前期配套文件，开展入市地块调查和意愿调查阶段。

3.探索退出宅基地统筹利用途径。奉贤区依法采取措施盘活农村存量建设用地，激活农村土地资源，完善农村新增建设用地保障机制，满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。庄行镇渔沥村将退出后的宅基地用于建设“渔沥林盘”组团，积极探索退出宅基地统筹利用途径，充分激发宅基地退出后用于经济发展、文化发展、公共服务用地的功能，致力打造新江南海派庭院总部。2019年，原渔沥村10组农户整体集中上楼居住后，在原有宅基地范围内，打造出一片商务庭院办公群落，该项目由知名设计团队设计，2020年开始建设，整体用地面积1万平方米，共计16栋，涵养林中，房屋高低错落、房前流水环绕、庭院里树木掩映，阳光下，斑驳的树影与白墙灰瓦的新江南建筑群和谐共存。去年，渔沥林盘“潮流音乐小镇”项目完成整体招商，由北京潮石音乐科技有限公司控股租用，已经吸引薛之谦、张靓颖、刘雨昕、凤凰传奇、张信哲等多名知名艺人入驻。该项目已实现税收1103万元，今年将突破6000万元。

二、主要成效

一是规范了宅基地“三权”行使

通过制定完善宅基地“三权分置”相关制度，进一步明确了权利的认定、行使等内容。村集体经济组织将闲置宅基地进行统筹集中建设和利用，保障了集体所有权和使用监督权的行使。农户通过规范流转，可获得流转费和集体股份分红，保障了宅基地资格权和房屋财产权。

二是促进了集体和农民收入大幅提升

通过将宅基地流转到村集体经济组织，农民财产性收入有了显著提升。五四村通过人才公寓模式，农民每户收入由原先2万—3万元，提高至4万—6万元。村集体通过获得企业税收收入和租金收入发展壮大集体经济，庄行镇存古村依托税租联动，一年可获得2300万元收入。除租金外，农民增收逐渐形成“租金+股金+薪金”模式。青村镇吴房村，将空置宅基地投入产业经营，实现家门口就业的同时获得流转、就业、分红三份收益。

三是激发了乡村社会经济发展活力

各村依托资源禀赋和产业发展需求，大力推动总部、民宿建设，凸显乡村经济价值。依托乡村人才公寓建设，解决周边园区企业员工的居住困难，吸引更多人才到乡村就业创业。流转腾出更多土地和空间用于乡村产业发展，富有活力的新型农村社区逐渐形成，不断激发乡村发展潜能，让农村换发新气息新活力。

四是提升了乡村公共服务水平

宅基地盘活后，为文化、养老、生活服务等公共服务设施提供了空间。依托青春里养老社区建设，实现了农村老人“家门口养老”的愿望，农村综合文化活动室、睦邻“四堂间”、“生活驿站”等建设，逐步实现了农村高品质生活，村民获得感幸福感明显增强。

三、下一步打算

一是健全宅基地出租管理机制。结合《关于加强本市农村宅基地房屋租赁管理的指导意见》等法律法规，探索宅基地出租的条件、权利义务、履约保障的具体措施，细化政府和农村集体经济组织对宅基地出租的管理要求等，制定宅基地出租管理办法、宅基地出租示范合同等文件。

二是完善闲置宅基地和闲置住宅盘活利用政策。主要探索盘活利用方式、扶持政策和管理措施等，探索财政、金融支持闲置宅基地和闲置住宅盘活利用的政策。制定闲置宅基地和闲置住宅激活行动方案（意见）、利用闲置宅基地和闲置住宅发展产业正面（负面）清单等文件。

三是结合乱占耕地建房整治分类退出多占、超占、违法违规占用的宅基地。对“一户多宅”、超标准宅基地，以及违法违规占用宅基地等，区分不同情形处理：有合理原因的（如因继承、赠与等合法方式占有两处以上宅基地等），探索采取有偿方式引导退出；违法违规占用的，根据实际情况依法处理，应对退出的要予以退出；恶意强占多占的，要坚决拆除退出。