加快推进宝山城乡融合发展 建设科创中心主阵地后花园

■潘卫国

宝山区是上海城乡融合发展较早、程度较高的地区，农业、农村、农民比重全市最低，属于典型的都市里的乡村。如今宝山的农业已成为城市的生态明珠，农村成为镶嵌在都市里的后花园，农民大多已是居住在乡村的都市产业工人。为此，紧扣地区转型大局和发展大势，立足宝山乡村特点，让乡村发展和全区转型保持步调一致，通过空间融合、产业融合、治理融合，加快乡村功能品质、产业结构、治理方式的转型跨越，是宝山区农业农村工作的核心课题。宝山区自2019年12月被确定为全国首批乡村治理体系建设试点示范区以来，全区秉持城乡融合的视角，以“空间融合、产业融合、治理融合、智慧融合”为着力点，积极推进“城与乡（空间）、本村民与新村民（对象）、经济发展与公共服务（内容）、线上与线下（方式）”的融合，全力打造都市里城乡融合发展乡村振兴新格局。

一、坚持空间融合，在成片建设中打开城乡边界

宝山区乡村和都市融合度较高，乡村注入精细化、组团化城市管理理念，全区积极推进片区化建设，推行社区化管理，丰富、便利村民的日常生活，提升乡村精细化治理和服务水平。

一是组团化建设示范区域。按照“一轴五片”乡村建设规划，从村与村联建到片与片联通，再到镇与镇联合，建设集中连片的示范区域。围绕十四五期间保留村市级美丽乡村创建全覆盖的目标，以示范片区定主场，优中选优申报创建市级美丽乡村示范村，以示范村的压茬创建，促各片区风貌、产业、设施的联通。截至2022年底，市乡村振兴示范村建成10家，创建“市美”16 家，保留保护村“市美”以上占比达42.8%，形成了北部沿江“五村联动”、中部两镇“八村连片”的示范区域。同时，对接吴淞江通道建设机遇，重塑沿途乡村形态，积极承载重大项目的带动效应。重点聚焦城乡中间地带连片的生态薄弱地区，打好“拆、整、清、建、管、治”组合拳，引导都市繁华到乡村美丽的“渐进式”过渡，建设城乡中间地带农村人居环境优化工程示范片区。自2021年以来，全区实施“三美”（庭院美、村宅美、治理美）创建，利用宅前屋后的“小三园”（小菜园、小果园、小花园）为牵引，通过出台奖补政策、打造示范片区、组建农业专家辅导团等举措，广泛发动村民参与，累计完成“小三园”建设5818 户，成功打造一批卫生整洁、环境优美、别具特色的“小三园”，引导乡村美学价值从公共区域迈入农户庭院。

二是连片搭建融合机制。基于宝山乡村单体小、分布散的布局特点，全区突破行政村界限壁垒，构建跨越行政管辖边界的片区化治理关系。2019年创新探索罗泾镇“五村联动”联治模式，建立联席会议制度和决策共商机制，定期召开联席会议，进行职能协调、工作合作、资源调配和信息沟通，形成多份发展决议，联动推进区域乡村治理共建共享。2020年罗店镇将镇域内位置相连、业态相容的农村地区分片成立“片区党委”，推进连片建设、连片布局、连片发展。2021年以宝山中片美丽乡村会客厅建设区域为基础，月浦镇、罗店镇自发组建“两镇八村”治理联合体，探索打造区域统筹、产业融合、多方联动的治理整体。同时，全区注重引导社会组织深度参与。依托宝山区社区公益服务扶持专项资金，引导专业化社会组织深耕农村，扶持“‘一分菜园’城乡融合治理”“乡约宝山——村级治理能力提升计划2.0”“美丽庭院‘小三园’示范片区参与式共建计划”等一批项目，为乡村空间融合持续注入活力。

三是引导精细化社区管理。宝山发挥城乡融合优势，借鉴城市管理理念，引导实行村庄社区化管理，建立专业化村庄保洁、保安队伍，合理设置村庄出入口，推行外来车辆超时付费机制，反哺新建和维护村内停车场。在农村智能安防系统建设全覆盖基础上，已为45%的村庄出入主干道口、内部中心区域安装人脸识别监控、车牌识别系统等设施，提升地区视频监控能力，全区平安建设满意度位居全市前列。社区化管理为城乡协作提供了条件。全区鼓励镇村发挥乡村区位优势，对接村域及周边企业住房需求，引导农房转型乡村企业公寓。罗店镇与罗店工业园区对接人才居住需求，对天平村、毛家弄村农民集中居住点的农民闲置房进行统一收储改造后集中出租，打造成人才公寓，引入专业物业管理公司，增设快递收纳点、共享单车停放点、健身器材等公共配套设施，显著改善村宅人居环境，解决了周边企业人才居住问题。2022年天平村筹措118户房源，按照40 元/平方米/月，集中供应园区，每户每年平均获得租赁收入5－8 万元。毛家弄村与生物医药产业园对接，优化集中居住方案，建设人才公寓，预留集体经济稳定增长点。月浦镇与安然园艺、玩酷旅游、二十冶等驻地企业供需对接，在聚源桥、沈家桥、月狮、茂盛等村，盘活整栋农房出租企业办公或建设企业公寓，目前已与20 余家企业牵手合作。

二、坚持产业融合，在资源共享中提升转型发展质量

宝山农村集体经济组织总资产716.9 亿元，纯农地区本地农户人均收入位于上海涉农区前列。目前，南部中心城区集体经济产城融合，北部乡村产业优势互补。新形势下全区将农村经济纳入转型发展一体谋划，系统研究推进农村经济产业结构、增长方式的优化调整，为城乡融合发展提供物质保障。

一是规范健全集体经济管理制度。区层面，健全“1+3+X”监管体系。“1”即出台《关于进一步加强和完善宝山区农村集体资金资产资源监督管理的实施意见》。“3”即聚焦决策流程、统筹发展、财务管理的关键环节，细化制定《关于进一步加强宝山区农村集体经济组织决策管理的实施办法》《关于进一步促进农村集体经济统筹发展的实施办法》《关于宝山区农村集体经济组织推行公务卡结算制度的实施办法》及一系列内部管理制度，形成产权清晰、权责明确、管理民主、监督到位的“三资”运行机制，覆盖事前、事中、事后全过程。同时，镇层面，出台加强合同管理、统筹经济发展的制度文件，执行村级经济合同镇级审核制度，规范合同年限，制订指导价格，提升经济效益。推行准入机制，推进产业结构调整。规范农村集体资产资源出租出借行为，提高集体资产运行质量。村层面，依托民主理财小组、村务监督委员会等组织，对集体经济组织票据加强日常审核和公示公开。严格大额资金使用、重大项目启动实施的决策程序，强化集体资金使用等监督程序要求。

二是强化资金统筹创新发展。探索镇村集体资产聚力发展模式，全区形成罗村、月村、鑫村三个镇级平台公司，发挥集中优势，投资建设符合产业导向、增值潜力大、收益稳的优质项目。如罗村公司注册资本1.1 亿元，由罗店镇20 个村经济合作社和镇资产经营投资有限公司各出资500 万元组建，抓住国有资本退出契机，出资6000 万元入股宝罗福地，2022年每村获得投资收益50 万元。全区在做实镇级统筹的基础上，试点上升搭建区级平台公司，区统筹集体经济资金，在“保本金安全、保持续收益”前提下，投资宝山产业园区发展建设中的优质项目，实行国资带动、集资抱团模式，引导集体经济在融入全区经济社会转型发展中实现自身更好发展。

三是增强扶持优化服务。针对北部纯农地区，宝山区形成以村级自我积累与公共财政托底相结合的村级组织基本运转经费保障机制，对经济相对薄弱的行政村基本运转经费实施精准补贴，发挥财政托底作用。结合“城中村”改造，将10%的商业和配套用房中的可售物业面积，按成本价留给村集体经济组织，保障其可持续发展能力。宝山区2019年全面完成农村集体经济产权制度改革，集体经济发展迈入快车道，集体经济逐年增长，总量位居上海市前列。2022年底，全区农村集体组织总资产为716.9 亿元，年增幅为5.4%。全区农村集体组织净资产为232.5 亿元，年增幅为3.1%。2013年推进产权制度改革以来，分红村数从5 个村增加到2022年度的63 个村，年分红总额从1456 万元增加到1.6 亿元，10年来累计分红9亿元。公共财政的有力支持，加上农村经济有效发展，带动农村基础设施和公共服务持续优化，医疗卫生、文化体育设施布点村间，农村互助睦邻点已有93 个，农村体育设施覆盖率达98%，村民共享“15 分钟社区生活圈”，在家门口即可享便捷服务。

三、坚持治理融合，在夯实基层基础中推动治理一体

宝山区紧扣城乡融合趋势，以破解融合发展下的主要问题为治理导向，总结乡村治理体系建设试点的经验做法，党建引领贯穿自治、法治和德治全过程，积极构建城乡融合式治理的健康生态。

一是为农村自治增能。优化队伍结构。以换届为契机，选优配强村“两委”班子特别是村党组织带头人。新一届“两委班子”，村书记、主任“一肩挑”比例95.1%，村“两委”班子平均年龄41.5 岁，大专以上学历占86.5%。“两委”班子年龄、学历实现“一降一升”。坚持持续提升40 岁以下和大学本科及以上学历村党组织书记占比，推动队伍整体结构更优。开展“增能计划”。针对村党组织带头人开展优化提升行动，实施“头雁计划”，遴选一批党组织书记建立头雁矩阵，加强跟踪管理，开展滚动递进式培训，着力培育有影响力的优秀农村带头人，带动基层整体素质优化提升。针对后备队伍开展实践锻炼“丰羽行动”，遴选优秀村后备干部重点培养，采取“上挂、互挂、外挂”等模式，帮助后备干部丰富阅历、增长才干。2020年以来，以贴切基层的乡村产业、乡村治理、乡村建设为主题的培训班年年推出。成立乡村治理学院。完善以“主体班、主题班、特色班”为主要内容的课程体系，打造“大咖专家+骨干教师+老法师+社区组织专业人员”为一体的特色师资队伍，研发系列专题课程，组建基层治理智库，每年组织居村书记、乡村治理员培训，帮助乡村一线干部提升组织动员、统筹协调和服务群众能力。

二是实施城乡结对共治。坚持以组织振兴引领乡村振兴，着力夯实农村基层组织，推动乡村善治。区、镇、村三级联动。构建整体推进工作格局，区委以上率下发挥“一线指挥部”作用，带动镇党委发挥龙头作用、村党组织发挥战斗堡垒作用。强化村党组织规范化建设，加强对农村各类组织的有形有效覆盖。城乡党组织结对。依托区域化党建载体，持续开展各类党组织与村党组织“一对一、多对一”结对共建，整合各类阵地、服务资源，发挥各方最大效用。宝山103 个村与机关事业单位、国企等党组织结对共治，建立村居举手吹哨响应、应急力量储备等工作机制，推动基层治理力量整合，形成“共治对子”193 个、实事项目213 个。

三是运用乡村治理“三机制”。我们采取乡村治理积分制、清单制、学分制，引导村民参与、规范村级行为、提升治理能力。城市社区有基本一样的居民公约、行为规范，宝山乡村有量身定制的村规民约、积分守则。居委有规范的管理和服务内容，试点的宝山村委也有自己的公开、服务、协助、权力清单。在居委干部要会的业务基础上，村委干部多出的乡村建设、经济发展工作学分也要补足。全区目前形成了推广运用乡村治理积分制管理工作方案，今年5月至10月在全区全面推行，至2023年底北部5 个涉农镇村庄形态较为完整的行政村将基本实现乡村治理积分制管理全覆盖。同时，作为试点的罗泾镇乡村治理清单制工作取得积极进展，包括塘湾、海星、花红在内的12 个村庄形态完整的行政村试行乡村治理清单制，探索出了村级小微权力流程图、公共服务事项清单、村委协助行政事务清单、村级事务公开清单，形成了边界清晰、分工合理、权责一致的乡村治理体系，促进基层组织负担重、村级权力运行不规范、为民服务不到位等问题的解决。建立起来的乡村治理学院平台，也为学分制的实施提供了可能。

四、坚持数字融合，在平台共享中赋能乡村现代化

着力运用新理念、新技术破解基层治理难题，推出以移动互联网为载体、以居村党组织为核心、以城乡居民为对象的信息化及枢纽型信息系统——“社区通”，并持续开发更多乡村应用场景，全面提升乡村治理智慧水平。

一是拓展“社区通”平台运用。持续深化“社区通”场景应用，优化“乡村振兴”“农家集市”等传统版块，推出“宝善治”积分联动等新兴功能。全区103 个村全部上线，5.7 万村民实名加入，互动交流53 万余人次，累计产生“增加临时停车位”等民生议题1225 个，形成公约和项目172 个。持续提升村民问题解决成效，做强社区通问题跟踪系统，建立问题分层分类处置闭环，超出村范畴的问题由居村书记“一键派单”，以高效联动机制确保村民问题得到及时解决。大上海保卫战期间，各村共发布有关防疫等重要通知公告3163 篇，近16 万人次阅读，及时响应处置村民诉求500 余个。开拓城乡线上互动模式，实现产品输出、消费下乡。完善“农家集市”版块，引导“宝锦农业”等区内优质企业入驻，推动优质农产品“进城”。完善“乡约宝山”版块，专题展示乡村旅游线路、景点，推动城市居民“下乡”。依托“村务公开”推行“阳光村务工程”，加强财务明细、原始票据等内容的线上公开，增强村务工作透明度。

二是“一网统管”延伸乡村。为实现“一屏观天下、一网管全城”的智慧化管理，上海在全国率先启动“一网统管”建设。宝山区结合“一网统管”建设，推进网格化管理、平安智联网、智慧公安、应急管理等智能治理系统集成，让基层乡村治理“头脑”更聪明、“触角”更灵敏。持续推进农村智能安防系统建设，在北部村庄新建人脸识别监控和车牌识别系统，进一步提高农村地区数字化管理水平。建设“农村房屋租赁管理平台”，在罗泾全域试点使用，以二维码门牌等科技手段，助推农村出租房屋精准管理，更好服务人才下乡。拓展农村人居环境治理新模式，依托城运平台“一网统管”，设立农村人居环境模块，形成“问题发现上报－平台受理派遣－镇村线下处置－区级核查结案”的处置闭环，农村人居环境问题及时处置率达100%，问题点位从发现到结案，平均用时较之前提升近200%，治理效果和效率大大提高。

习近平总书记在上海工作期间指出，上海“农业不求大而求精”“在现代农业方面起到一个试验田、示范区的作用”。这对宝山农业发展更具现实指导意义。比如，在发展种源农业过程中，宝山没有市场化的规模优势，种源农业发展后劲乏力。如宝山鮰鱼全市唯一，口感远超南方鮰鱼，但保种水面仅20 亩。我们要把研发放本区，市场放上海，生产端放外地，引入专业化种源企业，加大市场化运营，在开发中保护，走“两头（研发、营销）在宝山、中间（生产、种养）在外”的发展模式。此外，宝山农村集体经济起步早、发展快、总量大，满足高质量发展需要的设施更新、业态调整、结构优化的压力也大，发展动能亟待切换。受圈层式城市发展影响，本区乡村发展水平呈现南到北的梯度差异，北部农户收入和集体收入缺少增长点，村民增收基础尚不稳固。靠近中心城区，农村居民有更多的就业机会，本土青壮年大多流向城市，乡村资源缺乏运营人才。这些都是我们在推进融合发展中亟待解决的问题。

乡村在融入城市中获得更好发展，乡村又让城市更加富有生机和美好。宝山区将紧扣加快农业农村现代化、实现共同富裕的目标，融合乡村振兴和科创宝山两大战略，持续深化城乡“空间、产业、治理”等要素的融合，着力推进都市农业和乡村新业态的组团发展，分类推进保留村和过渡村的连片建设，以“人员、产业、服务”为重点实施融合治理。我们将咬定全区乡村振兴工作“组团发展、连片建设、融合治理”的三大主线，加快实现乡村“产业结构、功能品质和治理方式”的三大转型，让都市里城乡融合发展的乡村，成为宝山建设科创主阵地的精致后花园。□