农村医疗服务供给的政府责任问题及对策研究

徐燕棱，汤茜草

（广西师范大学政治与公共管理学院）

我国是一个农业大国，农业农村发展任务繁重，“三农”问题一直是党和政府高度重视的问题。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，以期进一步推动农村的发展，加快解决“三农”问题。其中，农村农民的医疗保障是推动乡村振兴发展和解决农民健康问题的关键点。为此，需进一步发挥政府在医疗服务供给体系中的作用，正确认识自身的责任，进一步提升农村医疗卫生服务水平，使农民获得更好的医疗服务环境，享受到更好的医疗待遇。

一、部分农村医疗服务供给过程中存在的问题

（一）财政资源分配失衡

我国政府在医疗服务的财政支出和医疗资源配置主要集中在东、西部地区，中部地区的资源供给相对较少，呈现出一定的财政资源分配失衡状态。数据显示，2021 年医疗卫生机构收入与支出中，东部财政拨款费用为11432203 元，中部财政拨款费用为4230021 元，西部财政拨款费用为5493023 元，呈现出政府对东部、中部、西部三个地区的财政拨款差异趋势为东、西部凸起，中部凹陷。除东部、中部、西部地区的财政资源投入失衡外，城乡之间的财政投入也存在失衡。2017 年至2020 年统计数据表明，城镇居民的医疗保健支出比重从2017 年的7.3%上升到2020 年的8.0%，农村居民的医疗保健支出占比从2017 年的9.7%上升到2020 年的10.7%，且其历年所占比重一直高于城镇居民，但是农村居民的人均医疗保健支出却比城镇居民低。如2021 年城镇居民的医疗保健人均年消费支出约为27007.4 元，高出农村居民医疗保健人均年消费支出13294 元。

（二）专业人才供给不足

农村医疗服务在受医疗技术和卫生资源制约的同时，医疗人才也一直是相对紧缺状态，尤其是缺少高水平的专业技术人员，致使农村居民患大病后大多选择去城里的医院，在一定程度上导致了“看病难”。2022 年国家统计数据表明，2021 年全国每千人口拥有的卫生专业技术人员平均为7.97 人，其中，城市约为9.87 人，农村约为6.27 人，而每千农业人口所拥有的执业（助理）医师和注册护士仅有2.42 人、2.64 人。可见，乡村普遍存在医疗服务技术人员短缺的现象。结合2021 年地区医疗技术人员统计数据，东部地区、中部地区、西部地区分别为6050815 人、4009210 人、3915338 人，明显体现出优质医疗机构、医疗服务人员偏重于东部地区，特别是大型城市，而中、西部地区的医疗服务人员远少于东部地区，人才资源呈现倾斜状态，从而出现区域间的不平衡现象。另外，乡镇卫生院的人员学历组成中，大专及以下学历占77.8%，仅有少数的本科及以上学历。对比研究发现，城镇各类型医院的卫生技术人员学历层次和职称级别都远高于社区卫生服务中心和乡镇卫生院。因此，无论是东、西、中部地区还是城乡之间，仍然存在着专业医疗服务技术人才的供需不平衡。

（三）医疗服务供给客体的自主参与意识较为薄弱

农村医疗服务的供给客体一般为农民群众，此类人群一般以文化水平有限、经济收入较低、经济来源渠道较为狭窄为主要特征，在新农合医疗交费提高时，农村家庭首先会考虑自身的家庭经济水平是否能承担，在人均可支配收入较低情况下，多成员的农民家庭或中、西部经济欠发达地区的农村家庭的参保意识会直接被削弱，甚至选择放弃交费。同时，农村居民存在“生病忍忍就好了”的思想观念，无论是青年还是老人，一旦生病他们最先考虑的还是家庭经济，害怕生病的花销影响生活乃至生存。根据2022 年的数据统计，2021 年东部、中部和西部地区的农民人均可支配收入分别为44980 元、29650 元、27798 元，对比可明显看到，中部和西部地区的农民人均可支配收入相对于东部地区来说处于比较低的水平。在2021 年的数据统计中，全国人均卫生费用已达5439.97 元，占当年西部地区人均可支配收入约为19.57%，占中部地区人均可支配收入约为18.35%，占东部地区人均可支配收入约为12.09%。中、西部地区的人均卫生费用在其人均可支配收入中的占比相比于东部地区分别高出了7.48%和6.26%。因此，在中、西部地区的农村家庭中卫生服务费用的支出仍然占据了一个家庭可支配收入的很大比重。

（四）医疗服务供给主体相对单一

目前构建的医疗服务供给模式包括政府导向的医疗模式、社会导向的医疗模式和市场导向的医疗模式，按筹资方式、服务供给方式和监管方式的不同，其医疗服务供给主体可分为政府办、社会办、个人办三种。农村医疗服务的供给服务是以政府为导向，向农村居民提供医疗卫生服务，这种以政府单一供给为导向的服务供给制度不能适应我国农村医疗服务供给的多样化需要。在不发达的偏远农村地区，如中部和西部地区经济薄弱的农村，其卫生医疗服务水平还有待提高，当地需求信息没有很好地传达到外界，且社会医疗机构进入当地市场的条件严格、门槛高。由此，单一的政府供给以及地区间“信息壁垒”的存在使中、西部农村地区的医疗卫生资源难以得到充分的供给。

二、强化农村医疗服务供给的政府责任的对策

（一）采取多主体筹资方式，提升政府医疗服务筹资能力

当前，农村医疗服务主要是在新农合的运行下进行供给，其筹资主要体现在新农合的筹资方式上。政府主导的新农合是在农民自愿参加的基础上，进行个人、集体和政府的多方筹资，这决定了新农合的筹资方式为个人交费、集体扶持和政府资助。采取多主体筹资方式可以减轻政府的财政压力，使不同地区间的财政失衡得到缓解。第一，基层政府要落实所属的筹资主体责任，且充分发挥集体经济的作用；第二，鼓励实体企业投入农民健康保障，建立灵活有效的自愿交费机制；第三，构建多元健康的新农合筹资模式。在交费模式上增强交费机制的简便性、有效性和灵活性，并根据政府筹资情况灵活运用自愿交费机制、农村上门收交方式和滚动筹资方式等。

（二）增强人才政策吸引力，注重加强人才队伍建设

政府要引进且留住人才，加强人才队伍建设，需做好几方面的工作。第一，制定相应的政策措施，从政策导向、培训体系以及人才评价和激励机制三方面出发，坚持引进人才、培训人员，以“引进为主，培训为辅”，积极推进农村专业技术医疗卫生人才队伍建设。第二，各级政府根据各地区的人才建设情况，注重人才政策的完善，从生存需要、安全需要、社交需要、尊重需要以及自我实现需要这五大需要为切入点，完善住房保障、就业保障、生活服务保障等，增强人才政策的吸引力，把本地高学历人才留住，把外地高学历人才吸引过来，优化医疗服务人才队伍的学历结构，不断加强高学历和具备专业技术的人才队伍建设。第三，健全人才管理机制，完善激励机制。可继续强化薪酬激励、工作成果激励、职称激励，从人才评价管理上加大专业技术人才和技能人才评价的放活力度，强化人才学历待遇保障和编制管理。

（三）强化本土宣传引导，保障供给客体参保权益

供给客体的参保权益涉及农村医疗服务的实际推进和农民健康工程的进程。作为新农合医疗服务的直接受益者，群众的利益与新农合制度的发展和完善直接相关。可从以下几方面增强供给客体的良好参与意识。第一，增强农民对医疗保障政策的了解，让广大农民充分认识到参加新农合的重要性和新农合带来的好处。第二，注重采取本土化的宣传手段，完善宣传内容。结合农村本土常用的传播途径和宣传途径对农民关心的报销方式、报销范围、报销手续等内容进行宣传，使农民深入了解农村医疗服务的优惠政策和实际操作流程，由此获得认同。第三，转变传统就医观念，强化新农合意识，树立健康就医理念。在原有农村医疗卫生服务的供给基础上，以新农合为推手，扩大农村医疗卫生服务的覆盖面，把落后的就医观念危害和新农合的益处进行详细说明，让农民意识到“小病不能拖，大病扛不了，及时就医，方能有利健康”，同时也避免因病致贫、因病返贫的出现。

另外，在经济欠发达的农村地区，政府机关可根据当地农村参保情况，有针对性地对人均可支配收入过低且家庭成员过多难以参保的家庭以医疗救助方式对其个人交费部分实施补贴。同时，通过建立参保档案，对不同参保人群进行划分，并给予不同层次的交费补贴，保障不同层次参保人群的参保权益。

（四）明确政府责任，多元供给主体共同发展

新农合制度的主导者是政府。受供给主体单一与管制型思维的影响，公众的意识里普遍认为只有政府才是公共产品的供给者。因此，要改变这种单一主体的状况，让农民有更好的医疗服务选择。一方面，政府要从医疗服务的“生产者”转变为监督者和管理者。另一方面，准许新的外来医疗服务供给主体的进入，打破地区间的农村医疗服务信息壁垒。具体措施有：第一，为具备相应医疗力量的医疗机构建立科学合理的准入制度，使其成为农村医疗服务供给主体力量之一；第二，促进供给主体间的良性竞争，优化农村医疗服务的供给环境，提升就医服务质量，使医疗费用更加合理。农村医疗服务供给主体多元化过程中的良性竞争带来的正外部性，能有力促进服务供给主体的发展。

三、结语

农村医疗服务的供给不仅关系到农村医疗卫生服务水平的整体提升，也是关系亿万农民健康的民生工程，政府在其中发挥着举足轻重的作用。因此，要切实履行筹资、医疗卫生人才队伍建设的政策制定、服务客体的权益保障、多元供给主体共同发展四方面的责任，进一步促进农村医疗服务和农村医疗卫生健康事业的发展，为农民提供更好的健康保障。