破产重整制度面临的现实困境与完善研究

肖 珊 梁秋芳

石狮市人民法院，福建 石狮 362799

习近平总书记强调“法治是最好的营商环境”，公正、高效的司法环境是市场经济良性运行的内在要求和根本保证，也是企业健康发展的重要基础。司法环境建设是市场主体权益保障的最后一道防线，人民法院所建立的“规则之治”在稳定预期、激发活力、解决纠纷等方面具有不可替代的重要作用。我国高度重视营商环境建设，2019 年以来，陆续出台了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》《加快完善市场主体退出制度改革方案》等方案和法律法规，从改革和完善破产重整法律制度角度，不断推进破产重整在优化营商环境中的积极作用。

一、破产重整制度对营商环境建设的积极作用

优胜劣汰不仅是自然界的生存法则，也是经济运行的规则。市场环境中，企业之间存在竞争，当企业运营不善或者遭遇投资失败等情况时，就会产生资不抵债的情形，继而将面临破产，破产制度的产生一方面是市场优胜劣汰的结果，有利于保证被淘汰的企业顺利退出市场，能够净化市场环境，强化对债权人利益的保护等作用。但只有破产清算是不够的。申请破产后产生的将是一系列复杂的债权债务关系、员工失业问题、企业有形资产和无形资产流失和浪费等问题，单纯的破产清算已经无法满足市场的需要和债权人利益的需要。［1］因此破产重整制度的出现，是符合市场经济运行需要和债权人利益需要的。破产重整制度的改革旨在平衡债权人和债务人利益，恢复具有增长潜力的公司，避免社会资源浪费。破产重整制度对于营商环境的优化具有以下功能：

（一）破产重整制度有助于平衡债权人和债务人利益，稳定市场环境

破产重整制度设立的目标是多方面的，但其首要的目标在于解决企业的债权债务问题。破产重整是债权人和债务人之间的利益博弈，对于债权人而言，破产重整的目标是让企业走出经营困境、财务困境，使企业能够持续经营继而创造更多的财富价值、社会价值，从而获得比破产清算更高比例的清偿。对于债务人而言，破产重整的目标同样是让企业重生，让企业继续经营，通过重整帮助企业明晰债权债务关系，实现资源整合和资源升级，帮助债务人从破产清算的绝境中逢生。破产重整成功之后，债权人和债务人的利益得到了一个相对的平衡，化解了矛盾。

（二）破产重整制度有利于帮助企业走出困境实现价值重生

一个企业的成本和价值是多方面的，既包括了设立企业时的各种费用、企业运行中的开支及资源配置费用等费用，也包括了企业文化、企业品牌、企业技术、企业人才等无形财产，单纯地对企业进行破产清算，有很大一部分的企业成本及价值是无法进行有效的价值转换的，或者价值转换率低，而破产重整则可以让企业的这部分成本和价值重新激发价值创造的可能。通过破产重整重新激发企业活力，让企业的固定价值、成本、无形价值得到保值，甚至是增值。企业重建是破产重整的核心目标，是破产重整与破产清算的最大区别，是对社会利益的整体理性判断，是破产法价值结构优化的体现。

（三）破产重整制度提高了社会运行的稳定性，保障社会公共利益

企业进行破产清算及注销，必然会导致企业员工失业，尤其是大型企业、重要行业企业如果倒闭，将面临大批从业人员失去工作，面临一个地区失去稳定的税收、名声、市场的弱化等影响，严重的可能会导致社会的动荡，影响公众利益、公共利益。破产重整制度的出现很大程度上能够避免了直接破产清算所带来的问题，有利于帮助企业员工实现再就业，维持社会秩序，对市场的稳定起着重要的作用。

二、破产重整制度面临的现实困境

破产重整制度的引入在市场运行过程中确实发挥了重要的作用，但是由于立法的滞后性以及破产重整的复杂性，破产重整制度也面临着许多困境。

（一）适用上的困境

破产重整制度在适用上面临的困境包括两个方面，一是法律适用上的困境，按照《企业破产法》的规定，破产重整程序适用于所有的企业法人。从市场主体给予平等保护的角度看是合理的，但是从中国现有的国情和发展水平来说，该规定尤其超前了。［2］二是实际操作层面上的困境。虽然我国破产重整程序是面向所有企业的，不过在实际操作过程中可以看到中小企业在破产重整程序中将比大企业、大公司更难获得较多的外部资金支持，加上重整成本高、重整效率和时限长等问题，很多中小企业很难选择破产重整程序，导致一些有价值的中小企无法获得自救，但是也存在一些不具有价值的企业滥用破产重整程序，损害其他债权人利益，浪费社会公共资源。

（二）破产管理人制度上的缺陷

破产管理人应该是具有高度自由、开放、专业和自律的管理者，是能够把握市场经济运行规律，能够整合资源助力企业重新发挥价值的人，能影响破产重整目标能否实现，影响破产重整审判质效，其在破产重整程序中发挥着不可替代的作用。但是目前破产管理人制度上存在着一些缺陷，影响了破产管理人制度的发挥。首先管理人选问题，按照《企业破产法》的规定，破产管理人是由法院来指定的，虽然法律规定了债权人会议有权提请法院更换管理人，但在实践运行过程中，一方面即使更换管理人，也仍是由法院来指定，另一方面单一的债权人或者数额较小的债权人并没有单独提请要求更换管理人的权利，可能会导致一些债权人的利益受损；［3］其次管理人的履职能力问题。管理人的地位决定了对其履职能力具有较高的要求，但是目前而言，一方面由于破产清算及破产重整在我国处于起步摸索阶段，很多制度尚不成熟和完善；另一方面又有大量的案件要进入到破产当中来，破产重整案件也越来越多，对管理人的要求也越来越高。管理人的选任一般是由法院进行的，我们不否认存在机构规模大、经验多、水平高、保障强的管理人团队，但同时按照黄金法则，这一部分管理人团队只是整个管理人制度中的凤毛麟角，更多的管理人团队或缺乏对破产重整法律程序性知识，或缺乏企业管理知识，或缺乏企业财务知识，对市场的判断不足，与债权人、债务人的沟通不够等等问题，经济社会越是发展，对管理人团队的要求只会越高，现阶段的管理人团队很大程度上并不能满足破产重整制度的内在要求。此外，在对管理人的监督机制上尚未建立较为有效的监督，由谁监督，如何监督，监督后的处理等等尚没有很强的效果。

（三）债权人利益的保护困境

目前在债权人利益保护方面存在着以下问题：首先是破产重整期限没有规定，影响了债权人可得利益预期。《企业破产法》对破产重整的期限并没有明确的规定，仅在第七十二条规定了期限是自人民法院裁定债务人重整之日起至重整程序结束之日止，对于期间是多长并没有做出规定，法律上的不明确就导致了重整程序进程长，时间越长，重整的成本越高，重整的效率低，对债权人的利益产生损害；其次是债权人对重整程序缺乏有效的监督，破产重整过程中的监督权主要集中在破产管理人手中，而破产管理人的监督又存在缺位的情况，债权人无法直接对重整计划运行进行动态了解，处于较为被动的状态当中。［4］最后是担保财产及担保权的实现问题。破产重整过程中，债务人或者管理人对担保财产享有支配权，有担保权的债权人将失去对担保物的控制而面临担保物贬值、变现价值不合理等风险，债权人对于担保物的处理虽然享有知情权，但是没有处置权，缺乏救济途径和补救措施。

三、破解破产重整制度问题助力营商环境建设

（一）限定破产重整程序的适用范围

破产重整制度的设立是为了平衡各方利益，使各方利益尽量能够达到最大化，因此破产重整程序的适用范围应从法律层面和实际操作层面去加强限制，法律层面的限制与实际操作层面的限制是统一的，尤其要注重市场在重整中发挥的作用，要从社会市场经济运行的规律出发，反思现阶段及今后阶段中破产重整制度对社会及企业的意义。破产重整制度的适用范围不能针对所有企业，但是也不能只是针对大企业、大公司，而是要通过综合评定，去选择对社会有着重要作用、对债权人有意义的企业，对于滥用重整程序的企业要进行区分和剔除，通过法律层面和司法解释等层面，细化破产重整所提出的企业要求。

（二）完善破产管理人制度，提升破产重整管理人履职能力

1.赋予重大利益关联方选任和举荐破产管理人的权利。以美国为例，在联邦托管人指定管理人之前，会与各利害关系人如债务人、各官方委员会、申请前后的贷款人和其他关键债权人等，就管理人的人选问题进行磋商。我国管理人指定一般通过摇号、竞争及推荐方式，而无论是债权人还是债务人对摇号、竞争这两种方式选择的管理人均无发言权，而推荐也仅适用于商业银行、证券机构、保险公司等金融机构的破产案件，且推荐人也仅限于金融监督管理机构的推荐。故应借鉴美国对破产管理的人选任，赋予关键债权人、债务人等利益关联方推荐、选任破产管理人的权利，通过多方协商磋商的方式而不是单纯的法院指定，保障各方当事人的利益。

2.提升破产重整管理人履职能力。管理人职责的有效发挥是破产重整计划实施的关键，因此要对管理人的履职进行指引，从细化《企业破产法》所规定的各类管理人职责出发，将职责细化分解形成具有指导意义的规范性文件。破产重整管理团队组建方面，要突破千篇一律的破产清算类人才组成，要向混合制管理人方面进行转变提升，让团队中拥有各方面的高素质人才。破产管理者本身而言，要从提升专业性、办事效率等角度出发，在选任时就对管理者的专业性、操作性、实务性、操守性等方面进行评定，并且通过不断提升和学习，通过各管理人之间的沟通协调来提升履职能力。

3.逐步建立破产重整管理人的监督制度。没有监督的权利容易被滥用，没有监督的管理人容易侵害权利。因此，针对破产重整管理人监督方面的立法空白，要加以完善，确立监督人的地位、监督的机制。建立监督制度要从监督人的选择、监督的方式、监督的内容、监督的反馈以及监督的后果等各个方面去建立和完善。

（三）完善债权人保护机制

破产重整制度的目标是使企业重生，该制度设计是多方利益平衡的需要，利益需要平衡就有利益需要牺牲。破产重整从制度设计之初从根本上来讲就是一定程度上优先牺牲了债权人的利益，让债权人、债务人、社会利益进行博弈和平衡，更多的是保护了债务人的利益和社会公共利益。但是破产重整的终极目标是让各方都能够获得利益，尤其是债权人的利益能够得到清偿，因此我们在实际操作中更要审慎，不能盲目为了实现企业重生而随意侵害债权人的利益，在破产重整过程中要对债权人的利益加强保护。

1.加强立法完善，赋予债权人较为完整的法律救济权利。首先，明确债权人的权利范围和细则，让债权人在维护权利时有明确的法律依据；其次，明确债权人补偿机制，对于通过债权人让利或者损害债权人利益的方式所进行的重整，要给予债权人补偿；最后，强化对管理人的权力监督，限制担保物的支配权。

2.确立破产重整期限。目前的破产重整没有一个明确的期限限制，对于破产重整的过程也没有一个具体的反馈和跟踪的过程，因此，要确立破产重整的期限。鉴于破产重整不同于案件审判，破产重整的期限规定也不能等同于案件审判，而要通过市场经济运行规律，在制订破产重整计划时就对期限进行一个限制。

（四）探索建立破产法院或者破产审判法庭

破产案件不同于其他案件的审判，期限长、涉及利益复杂、审理难度大，加上法院案件整体数量较多，案多人少的情况仍比较突出，因此导致破产案件的受理和办理难上加难。［5］成立专门的破产法院或者破产审判法庭，培养一批有破产法专门背景和破产法专业知识的法官是十分必要的，对于案件的审理和进度的推进具有促进效果。与此同时，积极运用大数据加强破产案件审判。大数据已经成为现代生活的组成部分，大数据模型对案件审判、破产重整的评价和推进具有十分重要的意义。建立破产案件大数据，以及破产重整案件数据模型，可以加快对企业的分析评定，加快破产重整的进度。