法治视野下流域环境治理路径探析——以L 市W 区为例

雷珍珍 张泓海

中共陇南市委党校，甘肃 陇南 746000

一、流域环境治理的重要意义

（一）贯彻习近平生态文明思想的迫切需要

党的二十大报告中提出十六个方面的成就与变革，其中之一就是坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。L 市第五次党代会报告提出，把L 市建设成为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，通过努力L 市获评“2022 年乡村振兴绿色实践优秀城市”。习近平生态文明思想、党的二十大报告、L 市第五次党代会精神均是推动流域环境治理的根本遵循和行动指南。思想是行动的先导，理论只有被付诸行动才能体现其价值，从实践层面而言，流域环境治理正是践行习近平生态文明思想的具体行动和迫切要求。以法治力量为建设山川秀美、生态优良的美丽中国保驾护航。

（二）巩固流域生态屏障的定位要求

L 市河流流域属长江支流嘉陵江的支流，途经一区两县，是长江上游的主要生态屏障。一方面流域生态恢复和保护，对长江上游的水源涵养、水土保持、水利资源利用、生态环境保护具有重要的战略意义；另一方面长江流域大部分水能资源都集中在上游地区，具有一定的经济价值，所以针对流域经济属性对其进行保护显得尤为重要。

（三）落实流域环境治理的现实需要

流域环境治理是省委省政府在“三新一高”时代背景下交给L 市的一项重要政治任务，是践行建设“两山”实践创新基地和建设“三城”、打造“五地”发展目标的具体行动，更是L 市发展的实践需要。目前W 区流域环境治理迫切需要立法保护。L 市河流流域，自古以来就是W 区经济文化发展的中心，听老人们讲述，以前的南北两山树木葱郁，由于追求经济发展，人们过度砍伐树木，使得流域内的森林资源受到严重破坏，影响了南北二山林草植被水源涵养功能，再加上L 市山大沟深，水土流失严重，自然灾害频发，着实让“陇上江南”的美誉蒙羞。为了解决流域内环境问题，制定一部具有L 市特色的地方性法规则迫在眉睫，使流域治理走向法制化、规范化、系统化，确保流域治理在法治的轨道上运行，助推流域经济社会的有序发展。

二、流域环境治理存在的问题

（一）部门协作有待进一步加强

山水林田湖草沙是生态领域的生命共同体，要注重一体化保护和系统治理，由于山水林田湖草沙分属于林业、水务、农牧、生态环保等不同的部门，会出现交叉管理或是漏管等情形，未能充分发挥协调联动作用，有待形成全方位、全过程、全地域流域生态环境保护机制。

（二）执法水平有待进一步提高

由于危害生态文明的行为具有多元、随机、分散等特点，通常情况下执法行动大都发生在生态环境结果发生之后。同时，环境保护问题在执法过程中自由裁量权相对比较大，存在执法弹性大、执法不严、执法随意等一些问题，这与国家没有相应的流域环境治理领域的具体立法有着一定的关系。正所谓徒法不足以自行，执法者在具体执法过程中执法能力不强，执法活动的延续性较弱，执法水平有待进一步提升。

（三）企业社会注重经济效益忽视环境保护

流域环境治理需要社会、企业、政府、民众共同参与共同治理，然而企业和社会往往注重经济效益，常常忽视流域环境保护，其中较为突出的问题体现在以下三个方面：一是非法采砂，对自然河道破坏严重；二是水电资源过度开发引发环境问题；三是坟地乱象使南北两山植被修复困难重重。

三、流域环境治理的实现路径

（一）加强区域流域立法

1.出台科学的立法规划。党的二十大报告指出，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家，基层要实现法治现代化，首要任务就是科学立法，有法可依是依法治国的前提和基础。通过立法积极调整社会关系，促进经济社会和谐发展。一是加强水环境领域的立法。一方面对一些不适宜经济社会发展甚至是存在严重缺陷的法律法规应及时进行修改或废除，同时对于水环境保护中法律未涉及的领域及时填补，探索流域治理新路径，推动流域协同发展。二是加强地方政权建设，设区的市人大具有地方立法权，要完善自身制度，为地方法治建设履职尽责，促进全过程人民民主。三是稳定社会秩序，俗话说，社会稳则百姓安，加强社会治安管理，营造良好的社会环境，自觉同社会丑恶现象作斗争。

2.加强流域立法。国家和省级层面均有流域内环境治理的相关立法，L 市作为地级市，目前正在起草“L 市饮用水水源地保护条例”，缺乏针对流域内环境治理的专门性法律。当然，这也是我国区域环境立法普遍存在的问题。必须通过区域立法，依法治理来解决突出问题。一是尽快建立起相应的地方性法律。例如，《L 市流域环境与资源保护条例》《L 市流域可持续发展条例》，对于建设项目，首先要进行环境影响评估，否则不予批准建设。二是建立流域环境治理法律体系。形成流域治理制度框架，可以借鉴其他地区流域治理的成功做法。在生态治理中强调系统治理，一方面要加强山水林田湖草沙等领域的区域立法，实现法治共同推进，为生态文明建设提供法治保障，另一方面要做到流域治理领域建立立法体系。三是用立法的形式固化生态补偿机制成果。实行资金补偿、实物补偿，由国家财政统一管理，统一支付，减少中间环节。对当地的政府管理，实行GDP与环境保护统一的考核方式，既要考虑当地经济发展水平，也要考虑当地自然环境保护成果，在干部任用、资金拨付等方面实行优惠政策。扶持当地开发生态产业、旅游业，在金融、产业政策上予以支持，帮助当地招商融资。四是强调法律的可操作性。应充分考虑法律法规实际应用性，注重精准立法、精细立法，为区域流域环境保护的法治建设提供长效可行的法律机制。

（二）加大流域执法力度

1.促进河长制、湖长制长效化。河长制是水环境行政治理实践中的创新举措，2007 年在江苏省无锡市开始探索，从2016 年开始，我国全面推广实施河长制［1］。河长制、湖长制是保护区域流域生态环境的重要举措。让党政领导牵头，落实属地责任，沿河路段设立公示牌，可扫二维码了解河段相关信息，有效地管理和保护河流，让无人管、被肆意污染的河流得到了修复和改善。“河长制”制度的出台，对河流的治理起到了一定的成效，产生了一定的约束力，为了进一步巩固成果和经验做法，需建立配套、系统的法律体系将其固定下来。例如，《中华人民共和国水污染防治法》第五条为建立河长制提供了法律依据，但河湖管理中一些成熟的经验与做法仍需用法律制度的形式固定下来，以确保河、湖管理工作在法治的轨道上运行。

2.完善环境影响评价制度。乡村振兴战略的重要内容之一就是生态振兴，要加强农村生态环境的保护，重点关注沿江农业生产项目，尤其是畜禽养殖业，通常在不远处就能闻到异味，家禽排泄物更是对水环境有一定的影响。要对沿W 区河流流域段，重点是南北两山的建设严格管理，应该通过有关部门所做的环境影响项目评价，否则不允许开工。由于农业生产项目目前没有纳入我国环境影响评价对象体系，故而，一定范围内要将部分农业生产项目，尤其是对水环境会产生重大影响的项目作为环境影响评价的对象，以促进水环境的保护。

3.提升执法监管水平。执法监督水平其实就是运用法律处理问题的能力，法律只有在实践中运用才能体现其生命力。执法监督体现在方方面面，一是监督企业落实环境保护责任。环境资源保护部门要主动担当作为，做好所管辖区域内企业生态和环境污染方面的执法监管工作，当地政府要意识到环境保护的重要性，把环境问题作为环保目标责任考核的重要内容，严格落实监管责任。二是在执法工作中，要抓重点，把控好关键环节。一方面重点排查水源区排污单位污染排放情况，发现问题及时处理，例如，清理违法违规建设项目等，同时要做到预防为主，督促有关企业在资源开发利用过程中自觉守法保护生态环境。另一方面及时准确地向司法机关移送涉嫌环境违法案件。对恶意违法行为，决不能睁一只眼闭一只眼，必须依法从严从重处罚，移送司法机关依法追究其刑事责任。三是加强和规范墓地建设。要对W 区河流流域段，重点是南北两山的建设严格管理，目前我国没有关于农村坟地的相关规定，应该通过农村乡规民约、民俗来进行引导，发挥南北两山区域流域水涵养区的作用。四是加强人大监督职责。人大的重要职责之一就是监督，为推动流域保护，促进地方经济发展，应坚持为民立法的理念，地方各级人大常委会应积极探索，做好调查研究工作，为流域保护共同立法或是协同立法做好充分的准备，护好一江碧水。

4.加强部门协作，形成协同治理机制。一是综合治理。针对以往“九龙治水、群龙无首”的问题，提倡综合治理的理念。通过整合与调度各级行政力量，增强整治力度，提高治理效率，促进部门之间的协调合作，形成治理合力。二是明晰具体责任，形成责任清单。流域治理是一项复杂的系统工程，涉及不同行政区域和行业部门，需要由统一部门来总揽全局，对跨行政区域的水域明晰管理责任，协调各部门之间的权力与义务，实行联防联控。三是提高涉水行政能力。众所周知，河流大都位于不同的行政区域内，在条框分割的管理机制下如何破解管理难题成为重大课题，要想解决以往各自为政的问题，需建立统一的流域管理机构，改变行政条块分割对流域治理的不利影响，提高水环境领域的治理水平。

（三）提供流域司法保障

1.疏通诉讼渠道。需要解决的首要问题就是环境公益诉讼的适格主体问题，根据我国相关法律的规定，检察院、公民、社会组织是提起环境公益诉讼的适格主体。同时还要疏通诉讼渠道。由于环境资源环保的案件在维权赔偿、鉴定举证、纠纷化解中往往存在诸多困难，司法实践中一些潜藏在生态环境保护中的不法行为未能得到审判，例如河道偷采砂等，一些问题即使起诉到法院也难以胜诉。故而疏通诉讼渠道执法部门和检察院要各自发力，一方面要监督行政执法部门积极履行职责，主动担当作为，保护国家利益和公共利益；另一方面检察院要发挥其监督职责，在发现执法机关存在不作为和违法行使职权时应当提出检察建议或向人民法院提起环境公益诉讼。另外，为方便全民参与环境保护，应简化环境侵权诉讼程序，让群众监督环境侵权行为，不至于出现诉累的情形。

2.注重执法与司法的衔接。调研中发现，在环境保护领域部分不法行为没有能够起诉到法院。这与行政执法部门工作量大、管理不到位有一定的关系，甚至存在一些行政部门不按法律履行职能，出现法律效果与社会效果的矛盾，致使破坏生态环境的行为无法得到法律的制裁。可以从以下方面进行强化：一是加强思想重视，各级检察机关应从思想上重视行政执法与刑事司法相衔接工作，把衔接工作作为各项检察工作中的重点，维护法律的严肃性和权威性，树立检察机关的威信和良好形象；二是建立工作机制，保持与有关行政执法机关的长期沟通和联络机制，确立定期核查制度；三是召开联席会议，将案件移送、立案、批捕、起诉等情况通报给相关单位，加强案件信息的交流工作，做到事事有回音、件件有落实。

（四）形成共治良好局面

流域治理一般是指从流域整体利益出发，以政府为主导，社会协同，公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局［2］。实践证明，流域治理仅靠政府的高效能运转是远远不够的，还需要社会各界力量的参与，正所谓共建共治共享。一是企业主动担当作为，企业应该成为流域环境治理的执行者，尤其是一些向流域内排放污水的企业，要承担社会责任和生态责任。二是发挥社会组织效能。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条之规定，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼，社会组织处于基层一线，能够及时地发现环境污染问题，在一定程度上可以弥补政府的不足，用实际行动来保护环境。三是建立便捷的公众参与机制，注重公开，大家齐抓共管环境治理，通过制度保障社会成员有序参与环境管理，鼓励和支持全社会成员参与流域治理，助推流域环境治理可持续发展。四是鼓励公众参与流域环境治理。凝聚集体智慧，群策群力，加强流域治理的法治宣传，提高群众的流域保护意识，保护流域生态环境应该从日常生活中的小事做起，内化于心，外化于行，做流域保护的积极践行者。