国际法在核废料处置方面存在的问题及解决路径探析

李 响

西北政法大学，陕西 西安 710122

核能具有稳定、成本低，以及在利用过程中安全清洁的优势，是具有较高的安全性的能源，也成为各国主要发展的能源之一。随着各国开始减少石化能源的使用，对核能的需求也会有所提升，因此未来核能利用将会是各国能源领域的重要发展路径。但是，核废料的处置工作依然存在一定的安全风险，虽然核废料不能继续用于发电，却依然具备较强的辐射性，如果不加以控制，将会造成严重的核污染，会对周边环境造成严重破坏。日本福岛核电站就由于地震损坏，处理不及时，导致大量的核废料产生，尤其反应堆的冷却水具有很强的放射性无法处置。随着核废水逐渐达到储量的临界点，日本决定通过稀释的方式将核废水排入大海。该决定引起了周边大量国家的不满和恐慌，但也从侧面反映出国际法缺少对核废料的处置标准，对各国处置核废料也缺少强制性要求。

一、国家在核废料处置工作中所承担的义务

针对各类核活动、核事故、核废物处理，国际社会已有制度和管理方式，管理制度包括利用国际法、国际公法、多边条约等国际法律文件等等。但是，由于各个国家国力、核活动、国际影响力等因素的不同，国家所缔结的条约都有一定的区别，所以国家承担的义务也有很大不同［1］。但是总体而言，这些制度和管理方式针对较大核污染风险都做出了要求，对核活动污染风险比较严重的国家，必须在控制放射性污染的工作中承担评价义务、协商程序义务，而且必须有效控制海洋污染、跨界污染，履行各类义务要求。

（一）国家在核废料处置工作中需要承担的程序性义务

在核废料处置工作中，程序义务是贯穿始终的。目前的核废料处置工作包括三个阶段，首先进行核废料处置准备工作，然后进入核废料处置的实施阶段，最后还要对核废料处置后的持续影响进行评价分析。目前，国际上并没有形成统一的处理程序，也没有对处理原则做出明确要求，各国都可以根据情况选择处理方法，但是任何对核废料的处理活动都可以分为上述三个阶段，在每个阶段都可以找到相应程序性规则［2］。

在核废料处置的准备阶段，国家需要履行相应义务，包括对核辐射环境影响的评价义务、处置工作事前的协商义务、相关信息公开义务。其中环境影响评价义务是最为重要的义务，并在2010年就被纳入到一般国际法中。事前通知协商义务与核环境影响评价义务相似，也是一种一般国际法，如果核废料处置会导致严重的跨界损害以及核污染问题，核废料处置行为国必须发出通知，通报可能导致的损害，并且要与会受到核废料影响的国家进行磋商［3］。事前通知并不是单纯发出通知，重点在于通过通知和协商，其行为能获得所有潜在受影响国家的同意，而且程序也要得到国际法院的认可。

进入实施阶段，行为国主要履行实体义务，程序性义务为辅，但是在核废料处置活动实施过程中，程序性义务也发挥着十分重要的作用。包括对活动过程进行连续性监测，定期发布重要环境信息，通过公开监测信息，能确保其他国家也开展相应的安全控制措施，避免出现严重损害，所以程序性义务也必须履行，不可缺失。

在处置后阶段，核废料开始造成损害，如果处置不当导致核废料排放产生严重辐射污染，产生了跨界环境损害，行为国就要履行通知其他国家的义务。

（二）国家在核废料处置方面的实体性义务

通过对核废料处置的实体性义务从法律角度剖析，当前涉及的法律主要包括《联合国海洋法公约》等，各类法律对资源管理、核污染控制、主权等都做出规定，也有一些专门针对核污染控制的法规，部分国际组织也针对核废料处置制定了安全标准，例如国际原子能机构就针对如何处置核废料、处置程度都做出规定［4］。

实体性义务主要在实施阶段、处置后阶段需要履行，在核废料处置行为实施过程中，行为国需要遵守相关法律法规对处置行为的约束要求，例如处置标准、方法、处置地点要求等等，但是上述这些义务并非必须履行，在实际处置工作中，并没有足够的约束力。因此在一定程度上，原子能机构所提出的安全标准更多是以建议的形式存在，并不能成为真正的义务。

对于处置地点，国家规则主要从两方面进行分类，包括对处置设施地质的规定，以及有关核废料处置地点的规定。处置设施选址工作中，缔约国需要采取有效措施，保证处置设施能够对危险废物和其他废物都实现环境无害化处理，同时也规定，无论在任何场所，设施都要设置于本国领土中［5］。核废料处置地点方面，在1983 年《伦敦条约》中规定，不能向海洋倾倒任何高水平的放射性废料，低水平放射性废料也必须在得到有关缔约方同意后，在严格控制的情况下才能倾倒。

目前国际原子能机构根据放射性浓度将放射性废水分为了五类，也规定了处置方法。对于放射性废水的处置，核素处理要遵从两个原则：首先如果将放射性废水排放在水域中，必须在排放之前就进行稀释扩散，保证废水达到无害水平，但是使用该方法仅仅可以处理放射性极低的核废水；其次可以将核废水进行浓缩、固化，提取出其中的放射性物质，并将其长期隔离，避免和人类生存环境相接触，该方法对各类放射性废水处理都十分有效［6］。对放射性废水的浓缩可以采用离子交换、化学沉淀等方法，从实践上看，最适合处理的方法就是浓缩后将废物进行包裹处理，之后将其彻底和生物圈隔离。在排放标准的建设上，虽然国际原子能机构出台了有关核安全标准使用和指导要求，但是没有足够的约束力，各国依然可以根据自身状况选择是否参考和执行标准。

处置结果要求中，核废料处置和很多其他有关领域的法律有关，包括海洋环境、地质环境等等，因此可以在和环境、资源有关的国际法中发现规定。例如在《联合国海洋法公约》中，要求各国都要采取必要措施保证管辖范围内、控制下的海洋环境不受到污染和损害，而且要避免管辖、控制范围内出现核污染的事件，以及避免由于污染扩散对其他国家造成损害。所以，国际法的规定中，明确了核废物的处置不能导致海洋环境受到损害，也要防止自身行为影响其他国家环境。所以进入处置后阶段，行为国有一定的救济义务，需要有效控制核废料造成的损害，因此国际法中也规定了国家需要承担的赔偿义务、环境修复义务等等［7］。

二、国家法在核废料处置方面的问题

（一）不具备普适性

核废料所导致的污染具有波及全球的可能，但是现有国际法在核能管理方面并没有足够的普适性。目前世界上的国家数量很多，使得国际社会是一个高度分权、不同国家平行度较高的社会，虽然国家之间的国力存在差别，但在多数国际事务上，各个国家之间依然在原则上会维持平等关系，而国际机构也很难具备强制性，难以超越各国权力建立国际法对核废料处置做出约束，导致目前国际法的组织化水平、集中化程度比较低。对于国际公约或者条约，每个国家都有权利选择缔结或者不缔结，并且各国认同缔结条约的权利属于各国合理存在的权利，但是也导致了国际法很难强制推行，不利于国际法的普适性［8］。虽然国际上形成了很多条约，但是条约仅仅能对缔约国形成约束。在缺少控制的情况下，经常会出现不合理的核废料排放、倾倒行为。同时，国际社会和国家内部不同，国际社会并没有统一的最高权力机构，由于国际政治、经济等因素的影响，很多大国更能对国际机构施加影响力，反而影响重要公约、条约的公信力和实际作用，导致核废料管理问题难以解决。

（二）核废料处置标准不统一

核废料依然具有很强的辐射性，其处置流程、处置效果都决定了核废料是否会影响周边环境，因此所有国家都十分重视对核废料的处置工作，特别对具有高放射性的危险核废料处置极为重视。目前国际上对放射性物质缺少统一的分类，甚至缺少对放射性废物的统一定义，所以目前对各类放射性废物的处置标准也并不统一。在《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》中，所谓放射性废物，是缔约国/缔约方的自然人/法人不会继续进行进一步利用，在有关监管机构、缔约方监管框架、法律内，规定的具有放射性的气态、液态、固态物质。根据上述描述，在《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》中明确了缔约方对放射性废物界定的自主权，所以国际法中并没有对核废料的具体定义做出明确要求。

对放射性物质的分类，《伦敦公约》中明确由国际原子能机构负责制定核废料的分类标准，但是在《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》中，却进一步明确了缔约国在核废料标准上的自主权，导致目前各国都有自己的核废料分类，在国际上没有形成统一的分类标准。同时，处置的安全标准也缺少强制性，行为国可以不接受原子能机构的标准，各类标准都只是建议性的，每个国家都会根据自身实际情况定制，因此各国的核废料处置标准也并不相同。

（三）内容存在模糊性

对核废料的处置工作，国家法规都仅仅是框架性的义务，以及部分原则上的义务，在处置内容上存在比较高的模糊性，并没有对处置方法提出比较具体的要求。由于这种不具体的规范，导致各国都可以按照自身需求进行核废料处置，可能会对周边其他国家造成影响，并对公海造成严重的环境威胁。因此，国际法还需要在核废料的处置方法上进行补充，提升对各国核废料处置方法的约束。目前的核能领域国际法内容都仅仅在核能利用方面进行规范，但是缺少对核废料处置、避免环境污染等处置方法进行规定，同时，针对核废料排放、处理也没有完善的监管制度，会影响核废料处置的信息披露。国际原子能机构虽然是重要的监督主体，但是拥有的监督权力十分有限，一般仅仅可以进行被动监督，还缺少完善的安全评估体系。所以，国际法在核废料处置上比较模糊，还需要进行专门的填补满足监督控制要求。

三、目前问题的解决路径分析

（一）普遍适用性问题

核能相关的国家法律不具有普遍适用性，但是从目前的国际形势出发，并不能建立起统一的最高权力机构，因此普遍适用性问题在短期内很难解决。国际社会依然需要不断为建立具有更强约束力的国际组织、制定能被更多国家接受的国际公约努力，才能满足规则的规范性和适用性要求。在组织建立上，目前的国际原子能机构就是一个在国际核能利用方面具有较强专门性的国际组织，但是国际原子能机构并没有足够的权力，因此制定规范时很难保证规范的约束力，并且难以对各国的核能利用、核废料处置进行监督［9］。因此，可以建立专门法以解决上述问题，通过参照国际海洋法提升国际核能方面的程序性规范、实体性规范，以及确立解决核废料排放管理的专门机构和规定，对提升各国核能领域争端的解决效率都有着巨大的帮助，更能保证各国在核能领域、核辐射控制上的诉求。同时，在制定规范的时候也要考虑技术发展趋势，应充分跟随目前核能领域的先进技术制定规范，推动新技术的使用，也有利于通过完善技术解决安全问题。

（二）核废料处置标准不统一和内容模糊问题

核废料的处置标准不统一以及内容模糊与缺少有效的立法措施关系密切，因此应该在原则性框架的基础上，对核废料的处置提出更为具体的立法措施，提升处置标准、处置方法的适用性和可操作性，并完善核废料处置的监管标准、责任规范等内容。此外，针对核废料处置的具体方法，也要制定专门的法律文件，在法律中明确各国的监督义务和监督权力，制定规范性的监督程序，完善实体法律内容，并对一些争端的解决做出强制性规定，解决各国在核废料处置中的问题。

四、结束语

核能具有十分广阔的前景，对解决能源危机、降低能源价格、推动工业生产都有着十分重要的作用。在处理核废料的工作中，仍然需要各个国家充分认识到自身对保护地球环境的义务，通过加强合作解决目前的核废料处置问题。国际法需要解决内容模糊、标准不统一等问题，通过制定更为明确的法律法规要求，以及推动各国合作，制定有效的核能应用标准，建立更为完善、公平、合理的核能国际法律体系，并通过有效的监督，确保各国对法律的遵守，解决核废料处理问题。