改革开放以来农村环境治理政策变迁

陈筱媛

摘要：从历史制度主义的范式出发，农村环境治理政策自改革开放以来历经初创探索、领域开拓、复合演进、总体深化四个阶段。其变迁受城乡二元关系结构转变、政府环境保护职能强化、农村环境治理价值取向进步的深层结构影响。由于制度的自我强化机制、传统经济发展方式和传统思维定势的惯性影响，变迁呈现路径依赖的特征。变迁动力在于中央和地方间价值博弈、政企间关系变化、农民参与环保维权。在中国式现代化的进程中，农村环境治理政策的向好变迁要进一步推动环境治理与乡村振兴有机结合，统筹优化城乡之间的绿色正义关系，完善协同共治的绿色政策网络。

关键词：农村环境治理 环境政策 政策变迁 历史制度主义

一、问题提出

党的二十大报告提出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。改革开放以来，我国农村经济发展取得历史性成就，然而其衍生的环境问题却肆意蔓延。发展进程中自然环境与社会的共同恶化和交互叠加是中国农村问题的核心特点，这使得中国农村的环境复合性污染问题在当今世界农村中比较严峻。农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园。自改革开放以来，我国农村环境治理政策随着农村环境问题的结构变化不断提档升级，形成国家环境治理稳健存续和动态调整的典型案例。在中国式现代化的背景下，从历史脉络中深刻把握农村环境治理政策的演进历程及变迁逻辑是实现人与自然和谐共生的应有之义。

环境政策是环境治理的核心要素之一，农村环境治理政策的变迁历程和演进逻辑是近年来学界关注的热点。韩冬梅等（2013）较早地对农业农村环境保护政策框架进行整体层面的分析。王西琴（2015）进一步揭示出农村环境治理政策面临的挑战并提出发展方向。然而，两者都未揭示政策变迁的深刻逻辑，往后的学者对此有所发展。闵继胜（2016）从制度安排的角度剖析其演进的内在逻辑。杜焱强（2019）揭示出其治理理念、结构和技术的转变，但也尚未剖析变迁的根源动因。高新宇等（2020）尝试用间断―均衡理论解释变迁的内在机理，但仅局限于中央政府、焦点事件、公民环保行为等微观变量的影响。总体而言，学界对农村环境治理政策的研究开始从静态的截面研究转向动态的历时性研究，并试图突破“历程―走向”的二维框架。然而，既有研究尚存缺憾之处。在研究内容上，多停留于变迁特征及规律的浅表探讨，未能从深层次揭示出变迁的根源和动力。在研究进路上，与理论相结合的研究寥若晨星，理论指导的缺乏制约了对政策变迁的有效解释。部分研究采用政策文本的分析方法，但亦未能在解释层面有所突破。

农村环境治理政策反映着中国农业农村发展的奋斗历程，也透视出国家环境保护上下求索的曲折历史。结合现实需要与既有研究不足，文章提出以下研究问题：一是改革开放以来农村环境治理政策的变迁历程如何？二是其演变背后深层次的逻辑动因是什么？三是其未来的发展走向如何？这种对农村环境治理政策纵贯式的全景扫描有助于为当前的农村环境治理政策创新发展提供历史镜鉴，对于有效促进环境治理现代化、全面推進乡村振兴战略、加速美丽中国建设大有裨益。

农村环境治理政策是一种介于宏观治理规划与微观环保行为之间的历时性中观制度，历史制度主义则是与其特质相匹配的一种分析范式。其主张从历史的长镜头对事件序列进行全景扫描，以中观层面的制度为载体，构建出以“宏观结构―中观制度―微观行动者”的分析框架。宏观的深层结构分析主要探究经济制度、政治体制和文化观念等宏观变量对制度生成和变迁的影响。中观的路径依赖分析是探究前期形成的制度会对后期制度选择和变迁的“锁定”影响。微观的动力机制分析是指探究行动者之间的互动关系对制度变迁的影响。运用历史制度主义对农村环境治理政策变迁进行分析，在方法论上有利于克服社会科学研究中宏观与微观相协调的“科尔曼难题”（即宏观与微观相协调的难题），在内容上有助于通过多层次的复合框架全面解释政策变迁的根源逻辑。因此，文章采用历史制度主义作为分析范式，系统地考察自改革开放以来农村环境治理政策的演变历程（见图1）。

二、改革开放以来农村环境治理政策的变迁历程

系统梳理改革开放以来国家层面农村环境治理的政策文件，厘清其变迁历程中的“关键节点”，可将改革开放以来农村环境治理政策的变迁分为初创探索、领域开拓、复合演进、总体深化四个阶段（见图2）。

（一）初创探索阶段（1978-1990年）

十一届三中全会的召开，标志着经济发展重新成为国家发展的主要基调。在一系列制度安排刺激下农村经济逐步发展，然而对环境破坏的负外部性却逐渐显现，具体表现为以污染型产业结构为主的乡镇企业造成的污染，以及滥用化肥农药、污水灌溉、滥砍滥伐等粗放型生产经营方式导致的农业面源污染。

农村环境污染的凸显推动政府对农村环境治理予以政策关照。随着1983年环境保护被确定为基本国策，城乡环境治理同步发展成为新的号召。该阶段的农村环境治理重点围绕治理乡镇工业污染和农村面源污染两端发力。为遏制乡镇工业污染的蔓延态势，1984年出台《关于加强乡镇、街道企业环境管理的规定》，明确提出“坚决制止污染转嫁”，并且后期开始在部分地区试点排污许可制度。1986 年“七五计划”对此再次重申，并要求“保护农村环境”。为缓解农村面源污染，开始提倡发展“生态农业”。1982-1986年的中央一号文件均提出保护生态环境和自然资源。1989年颁布的《环境保护法》强调地方政府对于环境保护的职责，并且要求对化学类肥料进行合理使用。1990年出台的《关于进一步加强环境保护工作的决定》要求对化学类污染源加强治理力度。

在初创探索阶段，面临乡镇工业污染和农业面源污染的现实困境，农村环境治理逐步被纳入政策议程。该阶段的农村环境治理政策重心在于采用强制性政策工具控制工业和农业污染源。虽然提出了“生态农业”的发展指引，但仍然停留在概念化和口号化水平。同时，国家环境治理的重心依然在城市地区，尤其是自1987年以后，党和国家更加关注城市地区的发展，对农村环境的注意力亦发生转向。

（二）领域开拓阶段（1991-2002年）

在该阶段，乡镇企业污染、城市工业“三废”以及农业农村自身的污染构成三大污染源，形成生产污染和生活污染交织的复杂格局。农村本身的内生型污染突出，部分地区的农业面源污染比重甚至超过工业污染，畜禽养殖污染、化肥薄膜污染、生活污染突出。

针对农村环境污染呈现的复杂态势，国家加大政策关照力度，从多维度遏制污染态势。一是继续对乡镇企业和城市工业“三废”污染转移进行治理。《乡镇企业法》（1996）要求乡镇企业朝“无污染、少污染和低消耗”方向迈进，要求地方政府制定乡镇企业环境保护规划。二是加大对农业生产自身污染问題的治理，其核心要义在于控制化肥、农药、污水、畜禽粪便等多维污染源。针对化肥和农药污染，《中华人民共和国水土保持法》（1991）《中华人民共和国农业法（1993）》均要求对农药化肥合理使用。《中华人民共和国农药管理条例》（1997）专门对农药使用进行规范化约束。针对污水污染，1996年修正的《水污染防治法》对工业废水和城市污水灌溉农田进行限制。国家环境保护“十五”计划提出农业灌溉水质、农村饮用水质等环保指标。针对畜禽粪便污染，《中华人民共和国固体废弃物污染环境防治法》（1995）对畜禽粪便的回收处理、利用作出规定，2001年又进一步制定《畜禽养殖业污染物排放标准》。三是首次关注农村生活环境治理。1993年发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》将村容镇貌和环境卫生列入其中。该阶段首次出台直接针对农村环境保护的国家级权威政策文件，即1999年原国家环境保护总局发布的《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》。

在领域开拓阶段，面临农村环境多重污染叠加的现实矛盾，国家政策对此进行多维度的回应，意味着农村环境治理在国家环境治理体系中的地位有所提升。该阶段的政策内容关涉的污染领域更多、覆盖面更广，展现出推动生产环境治理和生活环境治理相融合的特点，体现出预防和治理相结合的趋势。但政策较为分散化，多散布于综合性的环保法律法规中，整体性和系统性还有待增强。

（三）复合演进阶段（2003-2012年）

在该阶段我国农村开启“以工促农、以城带乡”的新农村建设，但农村环境保护形势却不容乐观。随着城市污染转移的有效控制和乡镇企业逐渐消减，农业立体污染成为最突出的农村环境矛盾，形成对水体、土壤、大气的全方位污染。

该阶段的农村环境治理政策频出，农村环境治理被提升至农村生态文明建设的高度。2004年的中央一号文件标志着自1986年以后新一轮中央政府对“三农”问题的重新重视。自此之后的中央一号文件一直关注“三农”问题，农村环境治理是其中重要内容。2005年党的十六届五中全会作出加快“社会主义新农村建设”的重大决定，将“村容整洁”作为新农村建设的基本要求之一，要求农业的生态文明建设与人居环境整治并重。党的十七大将“生态文明”首次写进党的行动纲领，农村环境作为生态文明的重要底色愈发受到重视。2007年原环保总局发布《关于加强农村环境保护工作的意见》，提出防治农业面源污染，改善农村人居环境和生态状况，提升农村环境监察能力的主要目标。2008年环保部成立并设立农村环保专项资金，采用“以奖代补”“以奖促治”等财政手段解决农村环境问题。“十二五规划”将有关农业面源污染的环保指标纳入其中，说明农业面源防治已成为经济社会发展的重要议题。

在复合演进阶段，新农村建设的实施和科学发展观的导向营造出良好的环境政策发展空间，改善农村人居环境、提升农民生活质量是该阶段农村环境治理政策的主要目标。农村环境治理政策从原有的解决工农业污染等单领域逐渐向融合农村经济、社会、环境相协调发展的复合型政策体系转变，整治内容更加全面，整治手段更加多样化，政策系统性增强，打通资金投入、政策规范、环境监督、多元参与的政策全链条。

（四）总体深化阶段（2013年至今）

新时代社会主要矛盾的转变对优化环境生态提出更高要求。党的十八大将生态文明纳入“五位一体”总体布局，农村环境治理被提升至前所未有的战略高度。然而，农村环境保护底子薄、基础差、欠账多的现实状况与人民群众对美好生态环境的需要之间存在较大差距，完善农村环境治理政策体系是推动新时代农村高质量发展的必然选择。

在这一阶段，党和国家拿出铁腕治污的决心对农村环境污染顽疾发起攻势，密集出台国家级专项规制和具体的部门级行动计划和方案。2013年原农业部出台《关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》，在全国掀起美丽乡村建设的热潮。2014年1月开始实施的《畜禽规模养殖污染防治条例》是我国农村环境保护领域的第一部国家级行政法规。同年4月，新修订的《环境保护法》对农业污染源监测、农村环境综合整治、畜禽养殖污染防治和农村环保资金安排等做出了规定。该阶段继续加大力度整治农业面源污染，代表性政策是2015年发布的《关于打好农业面源污染防治攻坚战的实施意见》，提出“一控两减三基本”的目标，进一步细化农业面源污染防治的指标。同时，大力推动农业绿色发展，致力于推动粗放型经营方式转向可持续发展，相继出台《关于加快转换变农业发展方式的意见》（2015）《全国农业可持续发展规划（2015―2030）》（2015）《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》（2017）。2018年发布的《农业农村污染治理攻坚行动计划》，明确了农业、农村环境治理的五大任务，要求解决长期以来农村环保欠账所未解决的遗留问题，标志着我国首次对农业农村环境污染治理提出解决方案。 农村人居环境整治是这一时期农村环境治理的重头戏，先后出台《关于改善农村人居环境的指导意见》（2014）《农村人居环境整治三年行动方案》（2018）《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021―2025年）》（2021），不断强化对农村人居环境治理的系统部署。2022年党的二十大报告更是将绿色发展作为实现中国式现代化的重点任务，要求深入推进环境污染防治，推进城乡人居环境整治。

至此，农村环境治理的“四梁八柱”已经基本成型，农村环境治理体系和治理能力提档升级。该阶段的政策将农村环境治理与农民、农业密切结合，嵌入到乡村振兴的大格局中进行部署谋划。政策的系统性增强，注重政策之间的配套组合以形成完备的政策体系，将综合型的顶层设计和精细化领域的配套政策相结合，将促进长效治理的发展规划和攻克突出问题的行动方案相结合。

结合上文对改革开放以来农村环境治理政策四个阶段的阐释，可将其变迁特征简要归纳为图3。一方面是治理内容从单一向多元演进。从最初的关注生产污染到逐渐关注生活污染，从重视生态环境到生态环境人居环境并重，从污染治理到污染与预防相结合，治理内容涵盖的范围更广、层次更深。另一方面是治理体系从分散向系统演进。从内部看，治理政策之间的配套协同不断强化；从外部看，农村环境治理政策与国家“三农”政策、国家环境治理体系不断协同推进、互融共生，呈现出从零敲碎打的碎片化图景向整体化的政策体系演进的系统化趋势。

三、改革开放以来农村环境治理政策的变迁逻辑

深入审视改革开放以来农村环境治理政策的历史脉络，其变迁过程蕴含着深层结构、路径依赖和动力机制的共同作用，凸显出农村环境治理政策变迁背后的内在逻辑力量。

（一）深层结构：农村环境治理政策变迁的宏观因素

历史制度主义认为，宏观的深层结构对制度的变迁具有不可忽略的影响。农村环境治理政策的动态变迁深受社会总体结构的嵌入性影响，城乡关系、政府环境保护职能、农村环境治理理念等构成农村环境治理政策变迁的深层结构。

1.环境基础：城乡关系结构转变。长期以来，农村环境问题产生的根本症结在于城乡二元结构，农村环境治理结构的变迁与城乡关系具有高度的耦合性。改革开放后，以家庭联产承包责任制为起点，我国城乡关系从原来的“二元割裂”状态逐步趋于缓和。然而，20世纪80年代后期的国有企业经济体制改革标志着改革重心再次偏移农村，城乡关系再次失衡。于此，政府对农村投入减低，农村不得不走上以环境换经济的发展道路，这使得农村环境治理被束之高阁，农村环境治理政策因而发展缓慢。进入21世纪，国家初具工业反哺农业的能力，开始着手逐步调整城乡关系。2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”。随之而来的新农村建设标志着城乡二元体制改革从经济领域延伸至社会领域，强调农村环境保护与经济发展相协调，农村环境治理政策进入领域开拓阶段。在统筹思路的演化基础之上，党的十七大报告提出“城乡一体化”的新格局。由此，城乡关系融合调整进入快车道，农业农村政策实现由“取”到“予”的转变，推动着农村环境治理政策的复合发展。2017年，党的十九大明确提出“建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”，在绿色发展的旗帜引领下，农村环境治理政策迈向总体深化阶段。总体而言，伴随城乡关系从割裂走向融合，农业农村在总体发展部署中的地位不断提升，环境治理“城市中心主义”得到扭转，推动农村环境治理政策不断发展。

2.权力保障：政府环保职能强化。环境保护是政府维护公众环境权的公共责任所在，同时政府所享有的公共行政权力使其在行使环境保护职能上更具优势。党的十四大提出实现政府的职能转变，并将环境保护作为20世纪90年代改革和建设的十大任务之一。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》，强调政府的环境保护职责，环境保护成为政府的五大基本职能之一。政府环境保护职能的强化直接体现在农村环保职能部门的调整改革中，使得政策变迁拥有权力保障支持。1976年农林部设立环保组负责农业环境保护，标志农村环境保护工作首次被纳入行政管理体系。经过多次机构调整改革，农村环保职能部门在行政机构体系中的地位逐步提升。2018年机构改革将分散于多部门的农业农村职责集中于农业农村部，而生态环境部则负责农业农村的环境监督指导等，实现了农村环境保护和监督的有效分离。农村环保职能部门作为农村环境治理政策的供给者，一方面，其行政级别的提升增强其在政策制定过程中的历时性权威，为政策生成提供了制度和权力上的必要保障；另一方面，其职能集成增强对治理职责的刚性约束，使职能部门更有动力去完善优化环境治理政策，利于改善九龙治水、互相推诿的低效格局。因此，随着政府环境保护职能的不断强化，农村环保职能部门的设置明晰和职能集成为政策变迁带来正向反馈，从而推动农村环境治理政策供给的优化，使农村环境治理政策向系统化、整体性演进。

3.思想引擎：治理价值取向进步。改革开放初期，对城市及工业污染的防治是我国環境治理体系的重心，农村环境治理一直处于环境保护的边缘地位。农村环境治理意识薄弱，主要依靠天然修复治理农村环境问题。新旧世纪交替之际，农业和农村发展再次回归至政府重点工作之中，对农村环境价值的认知逐渐进步。党的十五大提出实施可持续发展战略；党的十六大将“生态良好”列为全面建设小康社会的四大目标之一；党的十六届三中全会正式提出科学发展观，“统筹人与自然和谐发展”是其重要方面；党的十七大提出生态文明建设。在环境治理成为中国政治重要议题的绿色基调下，农村环境治理政策作为国家环境治理体系的重要组成部分也进入复合演进阶段。农村环境治理政策与农村经济、社会布局有机融合，新农村建设和美丽乡村建设便是其中典型。在习近平新时代生态文明思想的指引下，农村生态文明和环境治理的价值得到显著性深化。当前，绿色已成为乡村振兴背景下美丽乡村的内在意蕴，绿色发展的价值引领推动农村环境治理政策提档升级。概而言之，党和政府对农村环境治理认识的不断深化，构成农村环境治理政策变迁的思想驱力，为其提供价值依归。

（二）路径依赖：农村环境治理政策变迁的中观制度

路径依赖是历史制度主义的核心要义，指在制度创设之后，如果缺乏足够的力量克服惯性，制度将在一定时期内存续，沿着一条既定的路径走下去。从中观层面解析，由于政策自我强化机制，传统经济发展方式和传统思维定势惯性影响的复合叠加，农村环境治理政策呈现出路径依赖的特征，既保持了政策的稳定存续，也阻滞了新政策的发展。

1.农村环境治理政策的自我强化机制。在制度变迁的复杂语境中，农村环境治理政策的学习效应、适应性预期、协作效应以及退出成本，共同构成政策自我强化的具体因子。首先，在农村环境治理政策出台后，作为核心执行者的政府会对政策进行反复持续的学习和实践，演化出有效的政策执行方式以推动政策“适地化”，积累出针对既有政策的知识和经验，从而形成学习效应。其次，在地方环境政策执行场域和地方性知识的影响下，环境污染主体和环境治理主体之间已经形成一种趋于常规和稳态的治理互动模式。同时，农村环境治理政策实践效用的发挥推动农村生态面貌提档升级，这种积极回馈使得相关利益主体对治理政策形成认同，进一步产生适应性预期。再次，农村环境治理政策并非是独立的，而是内嵌于国家环境治理政策体系和农村整体发展制度设置中。其受到同期城市环境治理政策的影响，还与农村经济发展政策、农业发展政策不可分割。这些政策在既定的制度框架下同嵌于历时性的国家发展战略目标之中，配套组合形成的协同效应进一步强化“制度黏性”。最后，自改革开放以来，国家对农村环境治理的重视程度与日俱增，以颁布政策、制定法规、资金支持等方式投入大量人力、物力资源，使得农村环境治理政策体系能够有效运转。建立在历史沿革基础上的政策之间彼此相互黏附，形成较高的退出成本。总体而言，由于多重效应叠加所致的政策自我强化作用，政府更倾向于维持原有的农村环境治理政策结构，维持政策的稳定和延续。

2.传统经济发展方式的路径依赖。生态现代化是发展中国家现代化进程的必由之路，其本质在于实现经济利益与环境保护的平衡协调。然而，我国农村经济发展不充分、技术条件不足、产业结构固化使得其生态现代化受阻。从农业发展来看，在我国传统农业向现代农业转变过程中，受制于土地分散、设施有限、技术不足等因素，难以全面摆脱依赖农药、化肥等低技术要素的粗放型生产方式，呈现出“规模小、分布散、群体大”的显著特征。从农村工业发展来看，与发达国家的外生性工业化截然不同，我国农村的工业化道路是依靠农村集体或农民主体的内生性工业化。由于生产技术相对落后、发展资金匮乏以及人力资本素质较差，农村工业化依然难以摆脱生产效率低和负外部性强的双重困境，在规模经济程度低的情况下呈现出资源利用率低和过度竞争的特征。总体而言，农村经济发展挣扎在粗放型的泥潭中，“先污染，后治理”成为其在经济利益支配下的理性选择，从而在不可持续的发展道路上形成路径依赖，尤其在中西部农村、特困农村地区更为明显。因此，前期的农村环境治理往往只能如蜻蜓点水一般，难以触及关键内核，呈现出零敲碎打之势。

3.传统思维定势的惯性影响。自改革开放以来，农村环境治理政策的前期变迁便受到传统思维定势的阻碍。从地方政府来看，受传统政绩观的影响，经济发展往往成为官员在晋升锦标赛体制下的理性选择。尤其是基层政府为获取经济绩效和地方财政，往往更注重地区整体的经济和政治利益，具有相对更强环境修复能力的农村地区因此成为城市污染的“排污池”。此外，农村环境治理政策会约束农村工业及乡镇企业的生产发展，影响地方的经济发展绩效，进而影响地方官员的政治利益。在这样的思维偏好下，农村环境治理所受到的地方政府注意力较弱。从农村公众来看，其环境保护意识较为薄弱，对环境治理政策的关注和参与均较少。改革开放后，农民从原有的“生存理性”逐渐转变为生产要素投入上的“经济理性”，对经济利益的追求逐步消解原就薄弱的环境保护意识，农村环境保护宣传缺位和环保基础设施不足进一步制约其环境治理认知。因此，地方政府和农村公众具有“强经济，弱环保”的思维定势，这显著降低农村环境治理政策的执行和发展效率。

（三）动力机制：农村环境治理政策变迁的微观主体

历史制度主义强调微观行动主体之间的非对称性权力，他们之间的权力博弈会对政策变迁产生能动影响。中央与地方政府间的博弈互动、政企间互动关系的变化和农民参与环保维权，共同构成推动农村环境治理政策变迁的动力支撑。

1.中央、地方博弈互动推进政策发展。农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，农村环境关乎农民这一重要执政基础的环境权益。自改革开放以来，中央政府对农村环境治理的重视程度日渐提升。但由于晋升锦标赛和分税制改革导致的政治机会结构冲突，中央和地方政府在环境保护上的利益并不完全耦合。就中央政府而言，其呈现出既注重经济发展又强调环境保护的双趋型逻辑。但就地方政府而言，在资源约束和政绩考核的影响下，其在经济发展和环境保护上存在着多重趋避冲突，其核心逻辑在于追求地方政府和官员自身的利益最大化，因而往往更注重于能够带来显性绩效的经济发展而忽视环境。地方政府在农村环境治理中扮演着 “代理型政权经营者”与“谋利型政权经营者”的双重角色。地方政府对农村环境治理浅止于政策文本层面，政策落实低效率，政策“空转”严重。因此，中央政府为推动地方政府落实农村环境治理工作，往往会进行政策调整和优化，强化地方政府在农村环境治理上的职责，强调农村环境治理政策的中央地方协同，推动农村环境治理政策提质增效。

2.政企互动关系影响政策变迁。政企关系的互动方式不仅是影响国家体制发展的重要变量，也是影响农村环境治理的重要微观变量。企业的生产属性和社会责任是其成为环境污染和环境治理的矛盾体。然而，实践中由于中央地方间的信息不对称，地方政府出于经济发展的目的容易对制造经济利益的企业产生地方保护主义，“经营企业”是地方政府参与竞争的重要手段。虽然环保逐渐成为官员晋升考核的指标，但地方资源的有限性影响地方政府對环境政策的执行方式，地方干部基于行政成本的考量往往将环境治理视为次要任务，对农村环境治理政策“重拿轻放”。在环境保护制度不完善的情况下，传统关系本位驱使着地方企业寻求地方政府庇护来降低生产中的环境治理成本，由此导致环境治理中的政企合谋，进而使得环境治理政策失效。在这种情况之下，农村环境治理政策设计越发注重破除地方政府和企业之间的利益联盟，延长农村环境治理的全过程政策链条，推动合作共治。

3.农民环保维权引发政策关注。随着对环境污染危害的感知和环境维权意识的提高，农民已经从“沉默的大多数”转向主动维权。然而，囿于政治机会结构的有限性，农民表达环境利益诉求的渠道有限，体制内的环境抗争往往被“政经一体化”的合谋逻辑所消解。因此，农民环保往往倾向于体制外或体制边缘抗争而非体制内抗争，自力救济而非公力救济。其环境维权行为具有强烈的乡土气息，展现出规模较大、暴力化对抗、弱组织化的特征，涉及维权、谋利、正名、泄愤和凑热闹等复合型利益诉求。因此，这种环保维权往往从民企博弈演化为官民冲突，演化为暴力冲突或环境群体性事件，削弱农民对政府的信任。这种非制度化的环保维权所产生的负面效应和舆论压力较大，能够吸引地方政府乃至中央政府的注意，打开农村环境治理的“政策之窗”，推动农村环境治理政策变迁。

四、农村环境治理政策的未来展望

自改革开放以来，农村环境治理政策的探索发展为守住山青水美的乡村底色提供了有力的政策保障。在中国式现代化的大背景下，聚焦乡村振兴和城乡融合的发展格局，未来的农村环境治理政策应在以下三个方面有所突破。

（一）推动环境治理与乡村振兴有机结合

乡村振兴与农村生态文明建设是实现农村高质量发展的一体两面，前者为后者提供了新的发展契机，后者是前者不可或缺的助推器。一方面，推动农村环境治理政策与乡村振兴规划相衔接，利用政策兼容性实现资源之间的统筹运用，缓解农村环境治理政策不足的窘境。另一方面，深度挖掘乡村振兴的绿色功能，以绿色发展引领乡村振兴。促进绿色治理要素与农业发展和农民增收相结合，激活农村环境治理的新动能，推动农村环境治理和富农兴业相得益彰。推动农业体系现代化和农业绿色转型，发展与环境资源相协调匹配的产业。以发展的视角解决农村环境问题，将环境治理有机融入经济发展多环节，发展绿色经济，推动农业绿色转型。

（二）统筹优化城乡之间的绿色正义关系

城乡环境治理政策体系的割裂为农村环境治理体系和治理能力现代化施加桎梏，导致农村处于绿色正义的劣势地位。如今在城乡融合的格局之下，农村环境治理面临统筹优化的再平衡契机。将农村环境治理政策置于城乡融合的大格局进行统筹优化，实现城乡环境治理要素之间的平等共享、互融互通。从价值层来看，赋予城乡平等的环境治理主体身份，消除城乡在环境权益、治理权力、资源能力等方面的权力落差，构建共建共治共享的城乡环境共同体。从资源层来看，推动资本、技术、人才、信息等环境治理资源突破“黏滞空间”，改变环境治理资源要素的封闭固化态势实现双向流动。从机制层来看，构建城乡环卫一体化的治理体系，完善对农村的生态补偿机制，加大对农村环保设施、环保机构、环保公共服务等保障性要素的支持力度。

（三）完善协同共治的绿色政策网络

绿色政策网络实质上是多元协同的政策共同体，要求在党委领导下集成政府、市场社会与公众等多元主体聚力打造治理新格局。因此要明确各行动主体平等参与的农村环境治理结构，推进绿色政策共同体建设。坚持党委领导，加强党建引领农村环境治理。切实发挥政府在农村环境治理中的“主导者”角色，具体而言包括充当农村环境政策的设计者、环境治理资源的投入者、环境治理实施的监管者、多元主体参与的引导者。引导企业积极履行农村环境保护的社会责任，完善企业环境保护信息公开制度，构建企业绿色文化。激发农民参与环境保护的主体意识，完善参与渠道和参与机制，综合运用激励政策促进农民的环境治理参与。拓宽社会组织参与农村环境治理的空间和平台，增强对环保型社会组织的政策支持力度，构建政府与社会组织之间的信息共享与联合治理机制。

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（作者单位：四川大学公共管理学院）