国际比较视野下世界大学内部治理对我国大学的启示

包万平，郭 茜

（1.青海师范大学，青海西宁 810008；2.青海省人民政府—北京师范大学高原科学与可持续发展研究院，青海西宁 810008）

2019 年，《中国教育现代化2035》指出：“实现全社会共同参与的教育治理新格局是2035 年中国教育的重点发展目标之一。”这一发展目标体现在高等教育领域便是高校多元主体相互尊重共同参与大学内部治理，这是我国高等教育现代化的主要内涵。在我国高等教育现代化进程中，高等教育国际化是不可或缺的，是实现教育现代化的必然选择。而面对高等教育国际化，各大学不仅要应对激烈的外部竞争，还要面临着巨大的内在发展压力，为了在此环境中得到持续健康发展，世界各地大学都在主动或被动地变革和调整，以探索有效的大学内部治理方式从而提高办学质量。我国大学应在研究本国大学内部治理的过程中，关注域外大学内部治理的新变化，通过比较分析域外大学治理模式，吸收借鉴经验，以完善我国大学内部治理体系，推进我国大学治理现代化。

一、世界各国大学内部治理的比较

（一）美国大学的大学内部治理

美国大学在当今世界高等教育中处于领先位置。美国大学内部治理形成了以董事会等为代表的决策体系，以大学校长等为代表的行政体系，以教师为代表的学术评议会的学术管理体系。这三大体系各司其职，共同治理高校。美国大学内部治理结构十分注重学术自由与公共利益、多元精英文化与民主参与、决策治理与执行效率。

美国高校内部治理体系中，董事会是最高的决策机构和权力机构，主要由来自社会各界的精英组成，承担确立本校的未来发展目标、未来大致发展方针以及筹措资金等职责，不参与学术问题。至于相关的学术问题，如招生、教学、考试、毕业要求、教师晋升和教育过程中有关的学生活动等均由以教授为主导的学术评议会和理事会来负责。其他非学术性事宜，其首要权力归属于其他各相关人员[1]。美国高校普遍采用的制度是董事会领导下的校长负责制，董事会并不过问学校的日常行政事务，校长成为美国高校的主要行政领导人，负责制定并实施学校的方针政策。美国高校校长一般由董事会选拔聘用，并对董事会负责。董事会负责制定高校各项相关政策，校长则需要依据董事会规定的相关政策合理地行使自己的行政权力[2]。在美国高校，校长的角色具有模糊性，因为其定位并没有被明确地界定，其作用也没有得到操作性的表述。从美国高校章程多年的传统来看，美国高校校长既是高校的行政领导人，也是其学术领导者。在董事会的授权下，拥有美国大学全部的行政权和学术权，并对权力相关的所有事务负责。但实际上，随着高校规模的迅速扩张、学科的日益细化，大学校长独自承担大学所有的相关事务是完全不可能的，所以他们不得不将权力分化下放，将自己的重心和注意力聚集在重点领域，从而美国高校校长就会在不同的领域形成不同的角色模式[3]。美国大学的评议会、教授会属于学术管理体系，其成员都是从教师代表中选举产生。评议会设置在大学校级层面，主要负责学术决策、制衡行政权力等；教授会则设置在院系层面，主要负责本院系的学术决策等事宜。

美国大学的校内各个成员，如董事会、校长、教师以及学生等都是美国大学共同治理中必不可缺少的主体，其本质是在平衡决策过程中实现各个主体最大程度的参与。共同治理意味着各个利益相关主体都有机会参与学校决策，也意味着在决策事务中，不同的主体在其相关的决策领域承担相应的责任[4]。

（二）英国大学的大学内部治理

英国大学历史悠久，从古典大学到现代大学，英国大学都属于世界高等教育版图中极为重要的一极。时至今日，英国高等教育仍以其独特的高校教育管理和治理模式在全球享有盛名。在几百年的办学历史中，英国大学形成了一套形式稳定、分权制衡的大学治理体系。

英国政府通过枢密院制定或通过的章程承认英国高校的法律地位，并且不直接干预各高校内部各类事务和办学活动，而是通过立法、拨款及批准大学章程的形式影响高校，因此英国高校享有高度的自治权。大学章程既是英国高校自治的法律依据，也是英国政府对高校地位和学校组织机构的承认，它规定了高校内部组织，明确了英国高校的权利及其义务。英国大学采用多元主体治理模式，各个权力主体如校务委员会、大学理事会、校长行政系统、学术委员会等职责明确、权责统一、相互制约[5]。英国大学形式上的最高权力机构是校务委员会，主要由校外各个领域具有影响力的人员组成，他们大都来自商业界、地方教育界、地方行政当局等[6]，极大地影响英国高校内部的未来发展。而校内成员主要是以教职员代表和学生代表组成。为了学校能正常健康发展，校务委员会每年举行一届会议共同协商和探讨学校的未来发展。在英国高校，学术委员会有义务向校务委员会汇报工作。学术委员会主要由高校全体教授、校内当职成员、非教授系主任、若干教学人员及学生代表共同构成，副校长作为主席领导学术委员会。学术委员会的主要任务是制定学术战略、推动科学研究、审核教学内容、任命内外部考评人员、规范考试政策和程序等[7]。然而，英国大学的治理实体则是大学理事会，作为拥有实权的最高权利机构，它掌握着大学的决策权以及大学的办学方向。大学理事会作为决策机构每年召开一次会议，汇集各行业的代表，校内决策充分吸纳各利益相关方参与，决定并负责校内各项相关事务和高校的未来发展规划。英国大学校长的权力由理事会赋予，国家法律和大学法规承认校长权力的合法性。英国大学还有特殊的校长即名誉校长，是英国大学特有的一类校长，由校友与顾问委员会选举产生，是英国高校的代表机关和象征机关。名誉校长手上并无实权，主要负责主持大学重要仪式等形式上的事务，除非本人主动请辞，否则名誉校长的任期是终身制[8]。

英国大学内部治理是在权力共享的基础上实现制衡，是一个上下互动的过程，是大学内部所有利益相关者都实现参与的过程，通过协商、合作等达成共同的目标。大学内部治理主体多元化、法权结构均衡，既有校内人士也有校外人员，行政权力与学术权力界限清晰、运行有序，组织机构设置柔性化，根据外部变化调整组织机构。

（三）日本大学的大学内部治理

日本作为亚洲强国之一，其高校发展的速度快且质量高。我国高校可从日本国立大学内部治理体系借鉴学习经验成果。日本国立大学内部治理从1877 年以来主要经历了三个发展阶段，分别是“二战”前、“二战”后及法人化后。2003 年，《国立大学法人法》的颁布标志着日本国立大学内部治理结构转变的完成。改变日本校长行政权力被教授会和评议会左右的局面是国立大学法人化改革的主要目标之一，全力授予校长在高校中的决策权，提高校长的地位，校长成为日本高校的负责人。法人化改革之后，根据《国立大学法人法》规定，各国立大学法人须成立理事会、教育研究评议会以及经营协议会[9]。理事会持有最高决策权，校内的重要事务及决定由理事会负责；教育研究评议会的主要任务是审议校内教育研究有关事项；经营协议会负责审议高校经营过程中的各项事务。改革后，校长成为日本大学的最高负责人，权力也大大增加，其中包括人事决策权；选任校长也不再和政府相关，而是校长选考委员会先自行选举出校长候选人，再交由文部科学省任命。可以发现，法人化改革是为了使行政权力和学术权力相互分离、各司其职，提高以校长为代表的各级院系领导人的地位，加强其权力。《国立大学法人法》规范了日本高校的整体治理结构，为高校自行决定如何权衡大学决策和学院决策提供法律依据，增强了国立大学内部治理的自主权。

二、世界大学内部治理的主要特点

第一，促进内部治理的科学化。防止组织内部少数人或多数人暴政的基本办法是法权制衡，目前世界发达国家的大学内部治理，基本上形成了董事会、理事会、校长、教师、学生及校外人士多主体参与的决策框架，大学内部决策权从集中走向分散，从纵向上，权力重心逐步向学部、院系下移，尤其是学术权力的下移最为明显，当然也有个别国家的大学为了提高内部决策效率有集中行政权力等情况；从横向上，为了避免权力的滥用与失误，对教授会、评议会、校长等一些关键治理主体的权力作了有效分解或向其他主体转移，各参与主体及其权力边界逐步清晰，做到了责权明晰、有序治理。

第二，实现大学内部共同治理。随着民主社会的发展，世界发达国家的大学在完善内部治理的过程中都比较注重共同治理。共同治理是把教师、学生、行政人员等利益相关者放在一个平台上，赋予学生、教师等各个群体在相应领域的决策参与权，让每个群体成员都能够在内部治理的过程中发出自己的声音，所以大学内部决策不仅是关注重要权威人士意见的过程，还是一个关注和回应各利益相关者需求的过程，一个广泛而持续沟通交流的过程。各国大学内部治理的变革过程充分体现了这一点，比如，持续地赋予学生在大学内部治理中的参与权，改变大学内部由教授会等个别组织或人员把持的封闭做法，说明吸收有关利益相关者参与大学内部共同治理是世界趋势。

第三，为大学内部治理提供制度保障。为了提升大学发展质量，推进大学内部治理改革，各国都比较注重通过外部的法律、内部大学章程等来建构大学内部治理结构。比如，法国为了提升大学治理水平先后出台《高等教育指导法》《大学自由与责任法》等；日本就持续推进大学内部治理结构完善，先后通过多部法律规范予以保障，如《学校教育法》《国立大学法人法》等；荷兰还出台专门的法律，用以规制大学内部治理，如《大学治理现代化法》等，这些国家的法律对于推进大学内部治理完善起到了积极作用。另外，大学章程是大学内部治理规则的重要载体，因此世界各国也比较注重通过制定和完善大学章程来改进大学内部治理。

三、对我国的经验借鉴和启示

党的十八大明确提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一目标在我国高教领域主要表现是高等教育治理体系和治理能力现代化。建构一个“政府宏观调控、学校自主办学、社会积极参与”的现代高等教育治理体系是高等教育治理体系和治理能力现代化的核心，通过探究世界各国本土高校的内部治理结构，再结合我国高校的具体实际情况，总结出以下经验。

（一）坚持党的全面领导，健全党委领导下的校长负责制

习近平总书记强调：“只有坚持党的领导，牢牢掌握党对高等教育事业的领导权，才能办好我国高等教育，使高校成为坚持党的领导的坚强阵地。”这为完善大学内部治理体系、推进高校治理现代化提供了根本遵循和行动指南[10]。党委领导下的校长负责制是中国共产党在长期的实践经验中探索出来的符合中国国情和我国高等教育发展规律、保证和促进高校健康持续发展的正确历史选择。1998 年颁布的《中华人民共和国高等教育法》规定，我国公立高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制[11]。从法律层面上确定了党委在高校中的领导核心地位，依法明确了我国公立高等学校的内部治理机制。2014 年，中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，强化了中国共产党在高等院校中发挥领导班子核心作用[12]。我国高等学校的领导核心是党的委员会，在其领导下，我国高校的法定代表人——高校校长，负责执行学校党委相关决议，全面主管教学、科研、行政管理工作。

办好社会主义现代化高等教育事业，必须坚持以马克思主义学说为指引，充分贯彻党的教育思想，落实党的教育方针。坚持党委领导下的校长负责制，是大学内部治理合法化的前提条件和政治基础。事实证明，唯有坚持中国共产党掌握我国高等教育事业的领导权，坚持党委领导下的校长负责制,把党的全面领导贯彻于办学治校全过程,才能切实维护高等学校的社会主义办学思想，高校的办学方向才不会迷失，我国高等教育才能顺利开展，也能够更好地为我国现代化建设提供服务[13]。

（二）加强建设以大学章程为核心的大学治理体系

大学章程在大学治理中扮演着不可或缺的角色，既是高校自治的法律基石，又是高校成员活动的基本准则，同时也是社会各界监督大学的主要依据。大学章程反映着不同高校管理制度，有助于促进高校治理体系和治理能力现代化，有助于加强依法治校。章程建设是深化高等教育内部改革的有利抓手，是完善高校治理体系和治理能力现代化的重要内容，是促进高校内涵发展的重要制度保障。《教育规划纲要》强调各类高校要加强章程建设，规定我国各高等学校应以章程为依据治理学校，这为我国各大学制定大学章程提供了指导规范。2014 年，为加快推进高校章程建设工作，中央教育部办公厅发出《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》（以下简称《章程》），确定了我国高等学校章程制定、审核和执行工作的时点、任务图。从全球范围内看，“全球一流大学都依法制定属于自己高校的‘大学章程’，且大学章程都具有充分的权威性，是高校制定各种规则和标准的基准”[14]。《章程》对学校建设及运行的主要事项和行为准则作出了基本规定，明确党委是“高校的领导核心和最高决策机构”，明确规定了党委的职责及运行方式；明确校长在校党委的领导下对全校所有工作负责。同时，对我国高校校长的主要工作内容、权力运作方式都作了明确界定。目前，我国正在加速建设现代大学内部治理体系，章程建设是大学内部治理体系现代化不可或缺的一部分，因此我国高校应遵循教育发展规律，结合学校实际情况，加快章程建设的步伐。

（三）推进学术委员会为中心的学术治理体系，提高学术权力的地位

蔡元培曾指出：“大学是研究高深学问之地。大学者，研究高深学问者也。”大学的中心应是学术研究，学术活动则是大学内部治理中的重要内容，因此学术权力应是高校内部运行过程中必不可少的一部分。但是，部分高校内部学术权力和行政权力失衡，学术组织行政化色彩浓厚，并以行政权力为主导，是部分高校较为常见的现象，是我国大学内部治理正常发展路上的“绊脚石”。高校办学深受诸多因素影响，培养人才本就是一项复杂而又艰巨的工程，但如果行政权力过度膨胀，会限制高校的创造力[15]。我国高校的重大决策大多由掌握着行政实权的领导们作出，而大学教授的建议经常被各种行政权力吞没，很少能被听见或采纳，这导致在管理与运行过程中教授参与度不高，学术权力容易被忽视，学术组织在我国高校治理体系中的角色定位不明确，行政权力压制学术权力的现状还没有得到根本改善。

2014 年3 月，教育部印发《高等学校学术委员会规程》第一次明确了学术委员会在中国高校学术机构体制中的最高学术机构定位，并对其职责、权力、运行机制等作了明确规定[16]。虽然，我国已经在政策上明确学术委员会的地位和作用，但是在实际运行过程中，学术委员会仍受到行政权力的压制，其声音也会被忽略。而且，目前我国高校也只是在探索教授治学的道路，还在“摸着石头过河”，保障教授治学的制度并不够完善。高校应该加强推进以学术委员会为中心的学术治理体系的建设，健全和完善学术运行机制，提高教授不同学术领域专门委员会的参与度，充分发挥大学教授的主体性，从而增强教授对高校学术决策的影响作用，应显著增强大学学术自治的程度，改善大学行政权力过度影响学术权力的现状，保障学术自由。