设区市农村环境保护立法原则研究

路园娜

河北农业大学，河北 保定 071001

从立法基本原则的概念来看，立法基本原则又称法的制定原则。立法原则在整个立法活动中的运用贯穿于立法工作的各个环节，是立法工作的总方针。地方环境立法的原则，凝集着一个地区的公民、组织及相关团体的权利和利益的共同期待及追求，与此同时也体现了一个地方对于环境保护的发展、建设和后续巩固的需要和要求，在一定程度上映射了该地区在环境保护中所崇尚的法律所赋予的精神、价值、理想和目的，展现了一个地区的环保理念和现实运用。地方环境保护立法原则，既应遵循基本原则，又应该体现所在地的地方特色，既应明确立法者要遵循的法律标准，还应该体现立法的目的、目标、结构、功能和作用。无规矩不成方圆，立法工作只有在规范遵循其原则的基础上，才能使立法活动在形式和结果上达到立法的目标和预期结果及目的。可见，立法原则对于立法执法、整个制度设计，对于法的未来发展，对于法的制度实现都起着至关重要的作用，必须高度重视。

我国2015 年修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）提出了立法权问题，各地区、各市都将享有立法权。这项权利的颁布也使得中国的法治建设迈上了新的台阶。在法治建设中最为关键的是立法，而地方立法又是其重要的组成部分，也因此已成为学界重点关注的话题，相应地，有关地方立法原则研究也取得了长足的进步，取得了丰硕的成果。这些成果的研究涉及地方立法原则的概念、特征、秩序，并对地方立法的权利边界、理念定位和价值维度进行了深入探索，大大丰富和发展了地方立法对于原则问题的研究。樊安、肖金明等一些学者认为地方立法工作应恪守立法的基本原则。选准时机，条件充分、科学实施［1］。立法工作要以维护正义为首要目的，从实际出发，与时代俱进［2］。而高戬、向往等一些专家学者则认为，在地方立法中应该以宪法及其他上位法为指导，要充分发挥地方立法的能动性和主动性，以保障法制统一原则的科学落实［3］。在立法原则设计中我们应充分借助“需求—供给”的逻辑框架，透彻分析“不重复上位法”原则在规范化实践中的现实困境，在该原则下加强对地方立法的约束力、明确其规范性解释和相关制度方面的指导，持续推进该原则的地方性规则设计，让依法治理在地方立法工作中具体体现出来［4］。刘洪源（2021）指出地方立法成效的好与坏在于地方特色原则的遵循与否，若地方立法与地方特色不相匹配，则立法工作就失去其真实意义，因此因地制宜，突出特色是立法的关键［5］。

总的来说，学者们对于地方立法原则问题的研究倾注了很大热情，有关地方立法原则问题的研究越来越关注现实的、具体的问题。但值得一提的是，理论界虽对地方立法原则研究取得了很多成果，但具体到农村环境保护立法原则进行系统研究的文章并不多见，甚至是吉光片羽。基于此，笔者试图运用实证研究的方法，对国内农村环境方面已立法的16 个设区市的立法原则进行系统梳理，以期对地方立法原则的确立提供有益借鉴。

一、设区市农村环境保护立法现状

（一）设区市农村环境立法概况

通过在“北大法宝”输入关键词“设区市农村环境”，并勾选地方法规，进行环境保护地方立法文本的查找与整理，共得291 部地方法规。其中，地方性法规3 部（2 部现行有效）、地方规范性文件89 部（86 部现行有效）、地方工作文件189 部（187 部现行有效）、行政许可批复10 条（现行有效）。通过智能发现搜索出14 部相似地方法规，共计16 部地方法规，除济宁市农村人居环境治理条例尚未生效，其余均现行有效（见表1）。制定农村环境地方性法规的设区市占总数的5．5%。

表1 设区市农村环境地方立法概况

通过以上数据，不难看出，与地方性法规相比，区域性城市的环境保护工作文件和监管文件更多，虽然我国农村人居环境整治依靠中央和地方文件取得了显著成效，但就下一步巩固治理成效，形成治理长效机制而言，加强地方法治保障仍需进一步进行努力。通过数据显示加强对现有地方环境保护立法研究，用法治思维使得农村人居环境治理法治化并推向全国各地，意义重大。

（二）设区市农村环境治理条例现行有效的立法原则

表2 我国现行有效的设区市农村环境治理条例的立法原则

续表2

通过以上对环境保护地方立法文本的检索，发现部分地方政府颁布关于“设区市农村环境”的地方法规。经过对部分地方政府相关立法原则进行梳理，发现在对农村环境保护立法原则方面仍然存在一些问题。

二、设区市农村环境保护立法原则存在的问题

（一）与上位法表述一致现象明显

在本次梳理的16 个设区市立法原则具体表述中，与上位法在语词表述的外观上完全一致或者基本一致的有预防为主原则、综合治理原则、公众参与原则。其中银川市农村环境保护条例形式上重复上位法占比40%；肇庆市农村人居环境治理条例形式上重复上位法占比40%。可见，在对于农村环境保护立法中，地方立法时常与上位法出现表述一致的现象，尚未根据各自的地方特色进行研究。

（二）农村环境保护法律制度不健全

农村环境保护是一项涉及多方面的复杂系统工程。通过以上对我国部分设区市农村环境保护相关法律的梳理可知，目前我国农村环境保护法律法规欠缺，一些农村环境保护法规条款在其他法律法规中体现出来，在实施过程中并没有完全把农村环境和农村自然资源保护统一起来，重农村污染治理，轻农村资源保护的现象尤为突出。立法滞后，法规建设远落后于新农村建设。针对农村环境的保护，目前的相关法律法规只是作出了原则性规定，并没有特别明确的针对性，在农村地区的实施缺乏一定的基础，农村环境保护法律制度不健全，在立法方面亟待加强［6］。

（三）实践中农民参与度不足

农村环境保护立法应涉及多方主体，发挥多方主体的参与度。根据《立法法》第五条的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”，虽然地方政府在相关条例中提出坚持政府主导，村民主体，社会参与等多方主体的参与，但是在农村环境保护立法的实践过程当中，地方政府一直发挥着主导的作用，农民对于农村环境保护立法的参与度并不够。虽然近年来国家开始重视民众参与农村环境保护立法，但是在实施的过程中仍然发现了许多的问题。例如，在对农村环境保护立法方面，农民主体作用发挥不明显，参与度不强，参与途径不畅通等，从而导致农民的环境利益在农村环境保护立法中无法得到有效维护［7］。

三、设区市农村环境保护立法存在问题的原因分析

（一）对地方立法原则不重视

部分地方立法对立法原则的设计不够合理（重复上位法）或缺乏规定（没有原则设计），时常与上位法出现重合现象，导致法规推行及落实不够明确，从而影响法规的实施。部分立法对地方环境保护特色或者优势关注不够，未因地施策，因地制宜，地方治理优势未能充分体现。

（二）农村各地方外在条件参差不齐

由于农村各地方经济、社会发展以及环保意识各个方面的参差不齐，在根本上制约着农村当地环境保护立法的水平和质量。随着乡村振兴战略的实施以及新农村的建设，农村经济的发展对于资源的需求量不断增加，农村的生态环境面临着越来越大的压力。加之各地方条件的不同，地方立法能力的有限性，导致立法滞后。此外，与城市相比，地方针对农村环境保护的立法缺乏专门的农村环境保护机构和组织，专业人员缺乏，在对农村环境保护监测方面仍然存在不到位，无论是从硬环境还是从软环境来说都缺乏相应的农村环境保护立法条件［8］。

（三）农民环保意识欠缺

我国农民长期受小农意识的影响，农民的环境保护意识相对淡薄，同时，受经济、社会环境、文化基础等各方面的长期影响，农民的思维相对固化，与城市相对先进的环境相比，农村的生产环境、生活方式相对落后。农民在受教育程度上普遍较低，环保意识难以跟上社会快速发展的需求，农民在环境保护上的积极性和自主性不足，环保意识普遍欠缺。

四、设区市农村环境保护立法的对策建议

（一）加强地方立法原则上的创新

一是要坚持不抵触原则中创新性立法的要求。在立法过程中重视自主性和先行性法规的制定，同时要最大化避免重复上位法；二是要开展立法研究。研究农村环境保护立法要结合环境保护、法律等相关学术力量，加强与“三农”专家学者的合作，为推进农村环境保护立法提供技术支撑；三是保持与本地实际情况相协调，充分衡量本地区社会、经济、文化等全面实际水平；四是充分考虑本地区的地方特色，制定相关立法。

（二）完善农村环境保护法律制度

我国当前农村环境保护制度的完善是一项十分紧迫的重要任务，因此对于农村环境保护应专门研究针对农村环境保护的法律，切实加强农村环境保护，坚持农村环境治理与农村自然资源保护相结合的原则，在针对农村生态环境保护和生态产业发展领域方面，坚持制定资源有偿使用和生态环境补偿方面的法规。与社会发展不协调的法律法规，对不能满足当前环保新形势需要的法律进行修订，同时，对于农村环境保护的软件和硬件建设要跟上，加强专业人才的引进，加强人才队伍建设［9］。

（三）实施多元主体立法原则

在对农村环境保护立法的过程中，不仅要加强地方立法原则上的创新，完善农村环境保护法律制度，还要实施多元主体立法原则，加强农村环保立法方面的宣传，加强公众参与平台的建立，充分发挥各界学者、专家、政府机关和农民群众等各主体的参与度，同时，加强对农村环保条例制定的监督，切实加大参与农村环境保护立法工作的力度，纷纷献智献策。加强立法机关、政府和公众共同参与的多元立法，这其中尤其是要保障广大农村公众的切实参与。基于此，实施农村环境保护立法的主体多元性是农村立法机制的基本迈向之一。