欧盟碳排放交易与《责任分担条例》对北京市碳排放管理的启示

薛浩晨 李舟 李晓丹

1 北京市工程咨询有限公司 2 北京节能环保中心

欧盟在探索减少二氧化碳排放政策机制方面走在全球前列，建立了世界上最大的碳排放交易市场 ，并通过市场手段和行政手段密切配合，建立起以欧盟碳排放交易体系和《责任分担条例》互为补充的温室气体减排机制，取得了良好效果。上述机制对北京市深入开展“双碳”工作，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变具有重要借鉴意义。

1 欧盟碳减排机制发展历程和特点

1.1 欧盟碳减排整体设计

工业文明后，全球气候变化带来的负面影响逐渐成为多数国家和地区的共识。《京都议定书》签订以来，为实现碳减排目标，欧盟逐渐形成以碳排放交易体系和《责任分担条例》为核心的碳减排机制，通过市场手段和行政手段相互配合，有效控制和减少二氧化碳排放。

欧盟碳排放交易体系主要涉及电力生产、工业、航空运输等高耗能行业，覆盖了欧盟约45%的温室气体排放。其核心是“总量控制和配额交易”，欧盟委员会在控制二氧化碳排放总量的基础上，为各成员国分发碳排放配额，以碳排放配额的形式设置二氧化碳排放上限，同时允许各成员国间交易碳排放配额，各成员国每年须上缴与排放量相当且被核定的碳排放配额，不足部分则需在碳排放交易市场上购买，因使用清洁能源或技术创新而盈余的碳排放配额可在碳排放交易市场上出售而获利。

《责任分担条例》主要针对欧盟碳排放交易体系之外的行业，如建筑、农业、交通运输、废弃物处理等行业，这些行业的碳排放源通常是分散的，但总排放量占到了欧盟温室气体排放总量的约60%。

《责任分担条例》规定了成员国在欧盟碳排放交易体系覆盖行业之外的温室气体排放限额，这些限额逐年下降以确保欧盟在应对气候变化方面实现自己的承诺。

欧盟成员国需要制定和实施各自的国家减排计划，以确保其非欧盟碳排放交易体系的温室气体排放量不超过规定的限额，各成员国在国家减排计划中需明确具体的减排措施和政策，以实现其减排目标。欧盟委员会对成员国的国家减排计划进行评估和审核，以确保其符合《责任分担条例》规定的标准和要求。

1.2 欧盟《责任分担条例》发展历程

早期，欧盟15国根据1997年签订的《京都议定书》，提出在2008~2012年期间减少8%的温室气体排放，并为此进行了广泛的内部讨论和协商，以“三部门法”为基础将减少的8%温室气体排放量，依据15个成员国的国情和经济发展情况进行差异化分配和分解。最终，经多轮谈判，1998年6月达成并签署了《负担分担协议》，欧盟作为一个整体承诺在第一个周期（即2008~2012年）减排8%（相较于1990年），15成员国确定了各自承担的具体减排任务目标，承担“共同但有区别”的减排责任。2002年4月，《负担分担协议》正式成为欧盟法律。

此后，欧盟组织的扩大（15成员国扩大到27成员国）和欧盟碳排放交易体系的建立都对《负担分担协议》提出了新的要求和挑战。欧盟成员国数量的增加还带来了欧盟国家国情的多样性，拉大了各成员国间业已存在的差异性，部分新成员国还属于化石能源密集型的能源结构，温室气体排放量处于快速上升期。此外，2007年通过的《巴厘行动计划》和2009年召开的哥本哈根气候大会等气候变化领域国际形势的变化，也使得先前签订的《负担分担协议》不再适用。

2009年4月，欧盟委员会官方发布了《责任分担决议》，将欧盟2020年温室气体减排目标调整为较1990年减少20%以上，在原有《负担分担协议》基础上，鼓励更多企业、政府部门、组织及个人参与进来并采取减排措施。《责任分担决议》将欧盟碳排放交易体系以外部门在2013~2020年期间的温室气体减排量目标以各成员国人均GDP为主要依据，采用“自上而下”的方式分配给各成员国。

2014年10月，欧盟理事会在布鲁塞尔召开会议，将欧盟2030年整体温室气体减排目标设定为较1990年减少40%以上，并在2018年针对欧盟碳排放交易体系之外各部门到2030年的整体温室气体减排目标，出台发布了《责任分担条例》。

《责任分担条例》沿用了《责任分担决议》以人均GDP为主要依据“自上而下”的目标分配方式，并对部分成员国的减排目标进行了适应性调整，以体现更高的成本效益。

《巴黎协定》后，欧盟作为缔约方提出了目标更高的“2030气候目标”，即“到2030年欧盟整体温室气体排放量较1990年减少55%以上”，并于2021年根据新目标发布了《责任分担条例》修正案。

综上，欧盟形成了碳排放交易体系与《责任分担条例》相互配合，市场手段和行政手段“双轮驱动”的温室气体减排模式。

1.3 欧盟《责任分担条例》的特点

1.3.1 从“负担”到“责任”的转变

从欧盟《责任分担条例》的发展过程可以看到，欧盟国家对减少温室气体排放的态度经历了从“负担”到“责任”的较大转变。

早期，在应对气候变化和减少温室气体排放方面，欧盟更多的将减排看作“负担”，进而达成的是《负担分担协议》；此后为应对新的内外挑战，将被动的“负担”上升为主动的“责任”，多次提高目标，出台了更加积极、更体现雄心和更加团结的《责任分担条例》。字面来看，“努力分担”还体现出欧盟国家在面对的气候变化问题时，团结协作、共同努力，以达到共同目标的积极态度。

1.3.2 以人均GDP为核心的分配方法

对于欧盟碳排放交易体系之外的部门，《责任分担条例》以各成员国人均GDP为主要依据，综合考虑各成员国的减排成本、减排潜力、减排目标上下限等因素，将欧盟总体温室气体减排目标分配给各成员国。

首先，以各成员国的人均GDP为基础依据，分配减排目标；考虑到部分高收入成员国家以人均GDP分配的减排目标远高于其减排潜力，会导致极高的减排成本，欧盟对爱尔兰、丹麦等国家的减排目标做了小范围调整，降低了部分国家的减排目标；最后结合欧盟总体的减排目标，将各成员国的减排目标框定在下降10%~50%。对于未受上述调整因素影响的成员国，减排目标则统一提高0.7%，以保证2030年总体减排目标的实现。

1.3.3 设置合理的考核评估机制

在对各成员国减排目标考核评估方面，《责任分担条例》采用线性轨迹方法，将各成员国温室气体排放量上限细分为三个时间阶段，按阶段分别计算各成员国不同年份的减排量上限，经欧盟委员会审查核定后，分配各成员国在2030年前每年被允许的温室气体排放量的最大限额。同时，考虑到新冠疫情等可能对整个欧盟经济发展和排放水平造成影响，《责任分担条例》还决定在2025年对各成员国2021~2023年的温室气体排放情况进行综合评估，并视情况及时调整各成员国的年度减排目标。

1.3.4 灵活的履约机制

欧盟碳排放交易体系与《责任分担条例》之间并非完全独立，而是灵活搭配。经欧盟委员会的综合评估，允许部分国家使用欧盟碳排放交易体系配额灵活用于《责任分担条例》规定的减排目标中，但对每年可用于《责任分担条例》履约的配额上限做了限制，通常为2%~7%。《责任分担条例》还保留了使用碳汇吸收量来抵消温室气体排放的灵活抵消机制，各成员国可将林业或土地碳汇吸收量的使用期分为两个五年期，每期最多可使用碳汇吸收量的一半来抵消自身温室气体排放量。

对于《责任分担条例》自身来说，各成员国在确保完成年度减排任务的基础上，可将不超过5%的年度减排配额交易转让给其他成员国，为各成员国在完成履约途径上提供了变通措施。

1.3.5 兜底储备

为确保2030年欧盟总体减排目标的实现，《责任分担条例》还设置了“额外储备”机制，各成员国以自愿原则将部分额外的碳汇吸收量放入“额外储备”中。2030年履约期结束时，存在履约困难的成员国在满足特定条件下可以使用“额外储备”帮助其完成履约。

2 欧盟《责任分担条例》对北京市碳减排的启示及建议

欧盟《责任分担条例》在碳排放权交易市场之外领域的碳排放控制、碳减排目标责任分解以及机制间灵活履约和区域协同合作等方面，为推进北京市碳减排工作提供了有益的借鉴与参考。

2.1 提升减排责任意识，承担共同但有区别的责任

“双碳”战略目标是我国可持续发展的必然选择，也是实现高质量发展，进而实现中国式现代化的本质要求。欧盟成员国面对气候变化由“负担”到“责任”的态度转变为我们提供了正向的借鉴。首都北京也应继续坚持首善意识，通过宣传培训，不断增强各单位节能减碳责任意识。各行政区统一认识，团结协作，主动承担，深挖减碳潜力，积极响应和践行党的二十大报告精神，积极稳妥推进碳达峰碳中和工作，为全市实现“双碳”目标承担相应责任。

2.2 细化任务目标分解，明确减排措施和实施方案

在全市碳排放“双控”目标基础上，进一步将碳减排目标横向分解到各区，纵向分解到排放单位，特别是针对碳排放权交易市场以外领域的重点行业、排放单位，合理扩展管控范围。

市级层面，充分考虑各区经济发展水平的差异，结合各区功能定位、产业结构和布局、能源发展现状、节能减碳能力、可再生能源要素禀赋等因素，在现有“十四五”减排责任目标的基础上，细化年度目标分解，并在具体碳减排的实施路径上对各区给予有针对性的指导，出台差异化考核或评估细则，做好相关监测工作。

区级层面，积极承接市级的分解目标，立足本区实际情况，对区级重点行业、重点排放单位、乡镇街道等责任主体制定出台突显本区特色，更加细化、更加具体、更具效率的实施方案，明确实现碳减排的可行路径，并报市级相关主管部门评估和审核，以保证市区两级在碳减排工作中框架统一、步调一致，确保北京市“十四五”时期乃至更长周期的碳减排目标顺利完成。

2.3 市级统筹，建立“额外储备”机制

市级碳排放管理部门应以“十四五”时期全市碳排放总量为核心，统筹各区“十四五”时期的碳排放控制目标、各区年度分解目标、重大项目建设情况、重大活动保障等因素，建立全市碳排放总量预算，并设置“额外储备”，确保完成中长期碳减排目标及碳排放配额“总盘子”平衡。同时，积极开发外埠碳汇等资源，适当增加“额外储备”空间和弹性调节机制。

2.4 探索建立区级内外灵活履约机制

一是鼓励各区深挖减碳潜力，适度超前完成阶段性碳排放“双控”责任目标；二是探索在各区之间建立有条件的碳配额交易转让机制，对减碳条件较好的行政区，在完成年度分解责任目标的基础上，可将一定比例的超额完成量以合理的方式交易转让至其他行政区；三是探索各区使用一定比例碳汇吸收量用于抵消温室气体排放量的灵活机制。以上措施既有利于完成全市碳排放总量控制目标，同时也为各区提供了较为灵活的变通措施。