从《2022联合国电子政务调查报告》看城市电子政务发展:特点与趋势*

王鹏 汤笑添

(北京市社会科学院,北京 100101)

0 引言

《2022联合国电子政务调查报告》(简称“《报告》”)[1]对联合国所有会员国的电子政务发展水平进行了评估和排名。《报告》自2001年启动调研以来,每两年发布一次,已成为全球电子政务领域最权威的报告。《报告》通过构建一套深入的数据集和分析体系,利用电子政务发展指数(Electronic Government Development Index,EGDI)分析了数字技术对各国政府及其代表城市政府的关键性作用,阐述了在全球挑战背景下政府数字化转型的建设情况、电子政务的最新趋势和焦点问题。

2023年距离实现2030年可持续发展目标(Sustainable Development Goal,SDG)[2]的共同蓝图——“所有国家共同为所有人打造一个更美好、可持续发展的未来”[1]仅剩7年。与此同时,新冠肺炎疫情、逆全球化、贸易壁垒等国际社会共同面临的危机,对人类和平安全、全球公共卫生等方面构成了重大威胁。在此关键时刻,《报告》指出,全球EGDI平均值从2020年的0.598 8提高到2022年的0.610 2,“非常高”水平的国家占193个联合国会员国的31%[1]。数字化转型和数字政府在加速实现2030年可持续发展目标[1]方面做出了越来越多的贡献。数字技术已经帮助各国及地区政府发挥了关键作用,成功应对了全球健康危机等各项挑战,在孤立程度、不确定性和社会脆弱性渐增的时期有效保障了基本的公共服务。同时,《报告》着重阐述了数字政府工具在持续抗击新冠肺炎疫情方面所发挥的重要作用。

城市电子政务发展已逐渐成为全球电子政务调查中极其重要的一章。《报告》自2018年开始引入地方在线服务指数(Local Online Services Index,LOSI),基于60项评估指标对40个城市进行了试点研究。2020年,评估指标增至80项,覆盖城市也扩大至100个。2022年,电子政务调查则首次纳入了全部联合国会员国中每个国家人口最多的城市,评估指标继续增加至86项,并提出将在2024年及后续的LOSI研究中对地方政府门户网站多年间的数字化发展进行更有力的比较。本文衡量了部分代表城市电子政务的相对发展情况,从城市视角揭示了电子政务的区域间差异以及亟待缩小的数字鸿沟,对地方政府的电子政务发展提出了殷切期望。

1 城市电子政务发展基本情况

1.1 全球城市电子政务水平稳步提升

城市是社会、经济和文化的集合,也是公共生活的核心。城市政务包括教育、社会服务、城市管理等直接影响居民生活质量和福祉的领域,更多解决居民日常生活中的问题。城市电子政务则利用高速发展的信息通信技术,为居民与地方政府互动、参与地方城市治理、需求得到回应提供了一座更高效、更便捷、更透明的桥梁。同时,城市电子政务是培养居民归属感和社会凝聚力的重要途径,有助于地方政府精简业务、提升效率,加强各地政府协同联动。《报告》对地方在线服务指数的研究涉及五项标准:制度框架、内容提供、服务提供、互动参与以及技术,并综合考虑了可访问性、功能性、可靠性、导航便利性、视觉吸引力和技术标准的符合性等因素。

《报告》指出,近年来,各国地方在线服务指数提高,政府服务提供有所改善。LOSI平均值已从2020年的0.43提升到2022年的0.51,目前仍有很大的增长空间。水平为“非常高”和“高”的城市占比从35%增加到51%,水平为“中”和“低”的城市占比则从65%减少到49%,减少了约16%(见图1和图2)。特大城市、大城市、中型城市、小城市、城市定居点的地方在线服务指数递减。人口多的城市相对更容易获取高技能劳动力、广泛的知识和技能基础以及庞大的公共预算等重要资源,LOSI往往整体较高。

图1 2020年LOSI不同组城市比例[1]

图2 2022年LOSI不同组城市比例[1]

在新冠肺炎疫情期间,城市也开发和实施了许多创新解决方案。大多数城市在其门户网站开发了专门的新冠肺炎疫情页面或者部分新冠肺炎疫情相关信息的入口,并实施了针对性的数字技术解决方案。根据联合国2018年修订的《世界城市化前景》[3],2030年所有国家和地区的城市人口将达到51亿,占世界人口的60%。随着城市扩张,越来越多人需要在当地获得公共服务,促使地方政府通过数字技术释放电子政务潜力,以满足当前和未来需求。

1.2 地方政府自主承担服务不足

与过去相比,全球各国的代表城市能够自主承担的服务依然较少。与2020年相同,五项标准中的服务提供主要关注特定政府服务的可用性和交付。但《报告》指出,满足服务提供标准的城市最少,只有12%的城市门户网站满足75%～100%的评估指标。这表明地方政府相对不愿意通过自己的门户网站承担直接服务管理的责任。而在内容提供标准中,也仅有约50%的城市门户网站提供就业和司法相关信息。

1.3 城市电子政务区域差异明显

整体来看,全球城市电子政务水平差异较明显。《报告》指出,2020年,26%的被调查城市的LOSI值在0.75以上,属于“非常高”的级别。“高”“中”“低”水平的城市分别占25%、31%和18%。在LOSI水平排名中,马德里和柏林以近0.98的分值排名第一,新加坡市和上海市分别排名第九和第十。而在金边、金沙萨、马塞卢等城市,LOSI值不到0.12。此外,各区域间城市电子政务水平差异同样较为显著。在LOSI为“非常高”水平的38个城市中,20个位于欧洲,10个位于亚洲,6个位于美洲,2个位于大洋洲,然而LOSI水平排名前20中没有来自非洲的城市。

值得一提的是,上海市作为代表中国的城市,在联合国城市电子政务水平中位列全球第十,属于LOSI“非常高”的城市。虽然较上一次调查下降一名,但LOSI从0.775提升至0.883 7。上海市、迪拜和新加坡市是成功进入全球前十的三个亚洲城市。迪拜在制度框架、内容提供、服务提供三项指标中均为满分,上海市和新加坡市则在这三项上与迪拜存在较大差距;上海市的技术指标排名全球第四,与迪拜持平且略高于新加坡市,体现出强大的技术支持能力以及主动承担地方政府责任和服务的担当。由此可见,上海市为稳固全球电子政务水平前十中亚洲国家的席位做出了努力和贡献,并且在单项指标上不乏亮眼之处。

2 城市电子政务发展特点

2.1 智慧城市是地方电子政务发展的创新性表现

智慧城市是地方数字化转型最具创新性的表现之一。物联网和虚拟现实等智能技术开始将城市中心转变为提供有效治理和服务的枢纽,进而改善居民生活。2020年以来,部分国家及地区相继将数字孪生纳入智慧城市的战略之中。例如,英国发布的《国家数字孪生体原则》阐述了构建国家级数字孪生体的价值、标准、原则及路线图;德国“工业4.0”参考框架也将数字孪生作为重要内容;新加坡率先搭建“虚拟新加坡”平台,用于城市规划、维护和灾害预警项目;法国推进数字孪生巴黎建设,打造数字孪生城市样板;阿布扎比发布了阿布扎比数字孪生项目,旨在推广智慧城市的基础和概念,提供准确的数据和衡量标准,助力城市运行[4]。在中国,“探索建设数字孪生城市”同样也已被纳入“十四五”规划和2035年远景目标纲要。可见,智慧城市是地方数字化转型创新性的表现之一。

2.2 城市电子政务发展与国家数字政府发展趋同

电子政务一词最早源于英文的“e-government”,随着计算机领域的发展,早期的学者和实践者将政府利用信息和通信技术整合其内部职能、改进履职和服务效能的趋势统称为电子政务。随着信息技术的不断发展,电子政务的内涵也不断丰富。在当今数字技术变革的情况下,国内电子政务也从分散发展走向总体协同。国务院2022年6月23日发布的《关于加强数字政府建设的指导意见》中提出:“我国政府信息化建设经历了无纸化办公、电子政务、“互联网﹢政务服务”、数字政府等多个阶段。数字政府是在前期政府信息化基础上,适应国家治理现代化演变生成的新阶段。”数字政府已俨然成为电子政务在新阶段的发展新形态,两者在概念与内涵中有一定交叉性,前者是后者的继承与发展[5]。

城市电子政务正在逐步追赶国家数字政府的发展水平。在《报告》中,接受评估的146个城市门户网站中,有81个城市的LOSI水平与相应国家门户网站相同,60个城市的LOSI水平低于相应国家门户网站,5个城市的LOSI水平高于相应国家门户网站。而在2020年,只有柏林一个城市的LOSI水平排名高于其国家排名。在可预见的未来,城市电子政务发展将与国家数字政府发展趋同。

数字政府建设是网络强国、数字中国的基础性和先导性工程,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。数字政府是电子政务在数字经济时代的演进成果,在继承和拓展电子政务的发展理念、技术基础和主要框架的基础上,又始终贯彻着治理现代化发展的主线[6]。2021年“十四五”规划纲要中提出要将数字技术广泛应用于政府管理服务,以此推动国家治理现代化、提升国家治理效能[7]。2022年6月,国务院印发的《关于加强数字政府建设的指导意见》提出了数字政府体系建设到2025年和2035年的阶段工作目标及重点任务,将数字政府提升到了国家战略高度。近期,31个省区市的2023年政府工作报告相继出炉,各地数字政府的发展规划均已明确。例如,北京市“加快智慧城市建设,加强数字政府建设”、上海市“推进‘一网通办’,推动‘随申办’为民为企服务迭代升级”等规划[8]。可见,为贯彻落实党中央、国务院关于深入推进“互联网+政务服务”的部署要求,以数字政府建设助力政府治理现代化已成为各地方政府工作任务的关键一环。全国各地数字政府建设行稳致远,“开放数据,蔚然成林”的愿景正在逐步实现。

2.3 城市数字鸿沟依然存在,新冠肺炎疫情加剧数字不平等

尽管全球地方电子政务总体正在迈入稳步增长和发展的阶段,但数字鸿沟在城市层面依然存在,地方数字政府建设相较国家数字政府建设还存在较大的改进空间。与2020年相同的是,城市门户网站表现依然不如其国家门户网站。此外,虽然评估国家电子政务发展方面已经有了完善的机制,但对地方电子政务成熟度的评估还处于早期阶段,发展电子政务的重点也主要停留在国家优先事项上。

在新冠肺炎疫情冲击之下,数字不平等的现象愈发明显。作为最贴近民众生活的官方网站,城市门户网站最容易惠及那些触及数字社会的群体。而未接入数字服务的贫困、弱势群体则在寻求第一道帮助时就已被拒之门外。特别是在公共卫生危机期间,公共部门数字化转型速度之快前所未见,进一步扩大了数字鸿沟。地方电子政务发展仍然有很长的路要走,应持续重视各城市电子政务发展,为居民提供更好的服务,为城市提供实现可持续发展的机会。

2.4 城市电子政务发展需求端动力不足

数字政府建设一方面离不开各地政府在数据共享、设计提升和服务交付等方面的改进,另一方面则需要企业和公民的广泛参与。从联合国电子政务调查的各维度来看,供给侧的在线服务和在线参与反映了是否拥有高水平的在线服务和参与渠道,而需求侧的电信基础设施和人力资本则表现了企业和公民是否有渠道、资格和能力去使用这些功能并从中受益。《报告》指出,在全球范围内,城市居民使用互联网的比例是农村居民的2倍。在非洲更甚,城市居民有50%能够使用互联网,而在农村人口中只有惊人的15%。在最不发达国家中,城市居民使用互联网的比例几乎是农村居民的4倍。数字鸿沟在城市和地区内部也很明显,互联网的覆盖和使用存在巨大内部差异。

中国地方政府对数据开放工作十分重视。在复旦大学数字与移动治理实验室发布的《2022中国地方政府数据开放报告》中[9],上海市获得城市“数开成荫”奖。上海市在准备度、平台层和利用层三个维度上,在全国参与该报告的187个城市中位列第一,数据层排名第二,以微小差距仅次于北京市。但从国际角度来看,虽然上海在各项LOSI评估指标方面频频上榜,但其中“内容提供”指标排名第18,“制度框架”和“电子参与指数”则均未进入前20名。在全球电子政务水平前20名中,上海是为数不多的制度框架未达到满分的城市,并且在“电子参与指数”指标上排在末位,说明我国地方电子政府网站上参与式服务的可用性和关联性仍有较大的提升空间。

中国在电子政务供给方面表现出众,位居全球前列,但是在需求侧还有很大提升空间。《2022中国地方政府数据开放报告》指出,我国政府数据开放工作目前仍存在不充分、不协同、不平衡、不可持续等问题和挑战。中国互联网络信息中心发布的数据[10]显示,截至2022年12月,我国尚有24.4%的人口无法接触到互联网。这种因信息技术发展的不平衡拉大区域分化,并在区域内部群体之间造成“信息富人”和“信息穷人”的现象即为数字鸿沟。中国作为全球最大的发展中国家,其互联网普及率低于发达经济体,需求端的数字鸿沟亟待弥合。数字政府建设不仅需要解决门户网站设计的问题,也要更加关注和思考如何让居民有条件接入互联网、承担网络费用、有知识和能力使用电子政务。

3 城市电子政务发展的未来

未来,通往数字包容和可持续发展的道路仍然充满不确定性,城市电子政务发展之路道阻且长。以一些不发达国家为例,在没有适当的制度、资金、法规、政策和战略支持的情况下,一味追求数字化转型反而可能导致失业、不平等加剧以及数据隐私和安全等问题[11]。未来是混合社会而不是纯数字社会,首要目标不是数字化发展,而是承认人类的能动性并通过数字化支持人类发展。此外,公共突发事件更能考验数字技术高速发展之下地方政务的响应速度。为应对快速推进的数字化建设需求,各地政府应从四方面完善数字技术制度规则体系,提升城市电子政务水平。

3.1 制定完善的地方电子政务战略,提升在线政务服务水平能力

各地方政府应增强制度建设的系统性、建立健全运用数字技术开展政府治理的制度体系,完善政府治理领域新技术新应用新模式的制度规范,强化实践指导[12];加快标准体系建设,统一各类业务场景的技术标准和业务标准,以促进和加强可持续的地方行政管理及新技术的整合,助推联合国可持续发展目标[2]的实现。

以上海市为例,随着二十多年政府信息化发展与政府治理现代化的不断推进,数字政府的概念与内涵伴随着信息化发展在不断变化和丰富。在建立上海市大数据中心之后,新时期数字政府建设改变了过去分散化、点状化的建设模式,全市从组织扁平化、业务协同化、能力平台化、数据融合化、运营一体化入手,持续迭代,逐步实现了线上线下融合的服务型政府。顶层设计要贴合城市自身特点与战略,上海市数字政府建设和服务改造多年来一直紧盯核心理念,持续将“互联网+”“两个一网”等思维深度融合到政务服务中,有效推动了创新应用落地。

3.2 提升数据开放利用水平,加强私营部门数据共享

一些政府部门面临程序低效和资源缺乏等问题,导致数字化转型进程较慢。公共机构不愿冒险创新,而部分私营公司已迅速采用新的数字技术和创新流程来提高效率和生产力。地方政府应打破固有观念,汲取私营部门的先进经验,形成“互联网+”“大数据+”等形式的数字联动,将数字技术灵活、高效地运用到数字政府建设中去,实现电子政务普惠[13]。上海市政务云、政务外网的基础设施均已实现了“企业建设投资,政府购买服务”的模式。从数字化的政府采购与运营模式来看,政府不再完全是数字政务过程中各类项目投资、运营的唯一主体,而应该成为加快打造数据要素市场化配置核心载体和推动公共数据和国企数据汇聚、流通、开发利用的主要平台。

3.3 投资数字创新技术,吸引数字科技人才

地方政府应扩大网络接入,积极投资科学技术教育,提升数字公平。也应该鼓励学校和中小微企业等提供技术教育,广泛培育高质量数字科技人才。“十四五”期间,上海市在城市运营管理和数字化治理能力建设方面还会持续购买服务实现社会化运营,突破政府在资金、机制、人才等方面的瓶颈。更应抓住时代机遇,发展区块链、人工智能等前沿的数字技术,结合地方特色,为地方政府量身定做发展电子政务的数字工具。

3.4 关注弱势群体利益,提供人性化服务

《报告》中特别提到了北京市为确保在线服务以人为本做出的努力,包括“一系列智能个性化服务”“引导式办事指南”“24×7实时在线导办”“基于大数据和用户画像的定制用户空间”等清晰简洁的引导式办事指南,打造“有温度有态度”的“线上综窗”。应承认和确定不同人群接入电子政务的差距,了解数字技术在政务方面的歧视类型并找出根源。坚决抵制“一刀切”政策和排他性政策,为弱势群体提供参与电子政务发展的机制,以改善最难以触及的人群的生活,不让任何人在数字政府建设的进程中掉队。

4 结束语

随着全球疫情防控步入常态化,联合国《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》[2]仍然是指导政府电子政务建设更健康、更有弹性的蓝图和方针。地方政府在实现可持续发展方面发挥着至关重要的作用,直接承担着实现“建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区”目标的责任。《报告》中的地方公共服务评估更体现出在更细颗粒度层面发展电子政务刻不容缓,全球地方政府都需要为社会迎接一个包容、可持续的数字未来做好准备。