环境责任清单的规范进路*

王清军

(华中师范大学 法学院,湖北 武汉 430079)

2016年11月,中共中央办公厅、国务院办公厅(以下简称“中央‘两办’”)联合印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》,要求“试点省份要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单”。2020年2月,中央“两办”联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,进一步要求“制定实施中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单”。2020年3月,中央“两办”联合印发《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》,采用“列举+概括”方式明确了中央和国家机关有关部门的生态环境保护责任。地方层面,一些省(自治区、直辖市)(1)比如,2020年7月,中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅联合印发《甘肃省省级有关部门和单位生态环境保护责任清单》;2021年2月,中共天津市委办公厅、天津市人民政府办公厅联合印发《天津市生态环境保护责任清单》。、市(设区的市、自治州)(2)比如,2020年12月,中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅联合印发《深圳市生态环境保护工作责任清单》;2018年7月,河北省衡水市生态环境保护委员会印发《衡水市生态环境保护责任清单》;2021年3月,中共甘孜州州委办公室、州政府办公室印发《甘孜州生态环境保护责任清单》。、县(县级市、自治县)(3)比如,2017年3月,中共富源县委办公室、富源县人民政府办公室联合印发《富源县各级党委政府及其有关部门生态环境保护责任清单(试行)》;2021年2月,中共临洮县委办公室、临洮县人民政府办公室印发《临洮县县级有关部门和单位生态环境保护责任清单》。等相继颁布生态环境保护责任清单(以下统一简称为“环境责任清单”)。总体来看,环境责任清单把各级党委、人大、政府及其他相关部门在生态环境保护领域应当承担的环境职责,以清单方式予以“明确化”“结构化”“可视化”,一个“自上而下”“自下而上”相互结合,系统整合公权力机构环境职责的环境责任清单制度正在快速形成。客观上讲,环境责任清单制度能够在一定程度上克服公权力机构在生态环境保护职责履行过程中经常出现的“责任多头”“责任真空”“责任模糊”等痼疾,有利于形塑“履责依据清晰、监督对象明确、追责范围及方向确定”的“大环保”工作格局,营造“齐心”“合力”推进生态环境保护及生态文明建设的社会氛围。即便如此,建立并完善环境责任清单制度仍然面临一些争议。我国已经建立政府权力清单、责任清单、负面清单等“三个清单”为核心的政府责任清单制度体系,它们分别对应“法无授权不可为”“法定职责必须为”“法无禁止即可为”等三个经典法谚[1],能够覆盖到依法行政和法治政府建设的各个方面,其中,涉及生态环境保护领域的政府职责,政府责任清单制度都已经作了明确规定。于此背景之下,是否有必要再另起炉灶,重新建立一个环境责任清单制度?随之而来的问题是,如果确有必要建立一个环境责任清单制度,如何协调它与政府责任清单制度之间的关系?再者,立足“用最严密制度、最严格法治保护生态环境”之要求,环境责任清单制度能否一并纳入生态文明制度体系予以一体化考量?如何探索其规范化、法治化发展路径?实际上,上述几个方面问题紧密联系在一起,需要理论作出回应。

为此,笔者以省级层面的环境责任清单为主要研究对象,以中央层面、设区的市级、县级和乡镇级的环境责任清单为参考对象,以支撑或辅助环境责任清单的党内法规、法律法规、规范性文件以及各地官方网站记载的环境责任清单样本为基础,对环境责任清单颁行、实施状况展开观察,力图描绘出我国环境责任清单的实践面貌。在此基础上,总结环境责任清单制度的问题及症结所在,分析其性质及独特功能,进而提出完善环境责任清单的规范化方案。

一、环境责任清单的实践面向

中央、地方“两办”颁行环境责任清单,大体遵循了一定的实体性规则。按照法治国家建设一般要求,上述实体性规则应当纳入规范化、法治化范畴予以审查。笔者从环境责任清单编制颁行主体、编制依据以及编制内容等三个方面的实体性规则对环境责任清单实践作出梳理、总结或概括,以便更好呈现其存在的问题。

(一)环境责任清单编制颁行主体及其正当性

整理各地官方报道,我们发现,环境责任清单编制流程大体为:由各级政府生态环境主管部门或者地方党委编制机构(4)比如,中共西安市委办公厅、西安市政府办公厅联合印发《秦岭范围内生态环境保护责任清单》(2020年)。牵头,编制环境责任清单初稿,然后通过相关机构审核以及合法化审查后,最后交由地方“两办”(5)比如,中共甘肃省委办公厅、省政府办公厅联合印发《甘肃省省级有关部门和单位生态环境保护责任清单》(2020年)。或者生态环境保护委员会(6)比如,山西省生态环境保护委员会印发《山西省生态环境保护责任清单》(2020年)。等权威性协调机构予以确认并公开。总体来看,环境责任清单编制颁行主体具有以下几个方面特征:一是,环境责任清单编制权并不是固定由地方政府生态环境主管部门或者地方党委编制机构单独或共同行使,而是分别配置于不同编制行为主体之间且由他们协力完成,希望借此保证环境责任清单编制活动的正当性和责任内容的合法性。二是,在颁行方式上,多数地方的环境责任清单采用与中央层面环境责任清单相同或类似做法,即在编制活动完成之后,交由地方“两办”联合发布。三是,有一些地方是由地方政府单独设立的生态环境保护领域高层次议事协调机构——生态环境保护委员会或其办公室编制并颁布的。公权力机构内部经历一系列流程之后,最终统一由高层级协调机构对外公开环境责任清单,其目的旨在提高环境责任清单的正当性及权威性。

应当说,由地方政府生态环境主管部门或者地方党委编制机构牵头,其他公权力机构共同参与编制活动,最终由权威性协调机构对外颁行,本身并无不妥之处,但主要问题在于:第一,就编制及颁行主体而言,“编制主体或编制行为主体有自我赋权的嫌疑,更有甚者,存在自己编制自己责任清单的情形。”[2]104实际上,除了各级政府生态环境主管部门、地方党委编制机构自己编制自己的环境责任清单之外,各级“两办”同样存在自己颁行自己的环境责任清单之问题。从基本法理出发,这种“自我赋责”模式仍然难以摆脱“自我减责”之嫌疑,也难以排除“自我增权”之可能。第二,一些地方由地方政府牵头成立的生态环境保护领域高层次议事协调机构——生态环境保护委员会(办公室多设在地方政府生态环境主管部门)编制并发布环境责任清单。引发的问题是:生态环境保护委员会编制或发布涉及地方党委、人大甚至其他国家机构的环境责任清单,是否会超越这个议事协调机构自身权限范围,引发其行为违反党和国家机构职能(职责)分工的系列制度规定,不可不察。第三,环境责任清单解释主体主要由“两办”授权或者委托政府生态环境主管部门承担。毋庸讳言,这里存在生态环境保护领域的专业性考量,但当涉及地方党委、人大等党和国家公权力机构的环境责任时,地方政府生态环境主管部门解释权的正当性、合法性何在?上述问题表明,环境责任清单编制或颁行主体存在正当性或合法性的诸多质疑,需要在规范性思维框架下寻求适格的环境责任清单编制主体或解释主体。

(二)责任清单编制依据及其风险

环境责任清单是对党和国家机构环境责任的梳理、归纳和总结,本身并无任何创设权利、义务、责任等“立法”或“准立法”情形。明确环境责任清单的编制依据对于责任主体是否存在清单所列责任以及附随的责任,履行监督、责任追究等均具有决定性意义。“责任清单编制依据,不仅限定了责任清单的范围、内容和形式,而且直接影响甚至决定责任清单的法律效力和实践效果”[2]104-105,故需予以高度重视。总结各地实践可以发现,党和国家生态环境政策、党内法规、国家法律法规规章、地方性法规、地方规章、党和国家机构“三定”方案、中央或上级的环境责任清单以及“地方实际需要”,均可作为环境责任清单的编制依据。较为典型的情形是,辽宁省《大连市生态环境保护责任清单》在编制依据中明确提出“职责法定”原则,立足于这一原则要求,大连市清单编制部门对30余部法律、100余部法规规章、50余份新“三定”方案、180余份涉机构改革和生态文明体制改革的文件、500余份相关文件(如规划、计划、方案、决定、解释、通知)等在内的逾1 000份资料文本所涉及的生态环境保护工作责任进行梳理、整合、提炼,未赋予相关部门“于法无据”的额外责任[3]。可以看出,与政府责任清单的编制依据相比,环境责任清单的编制依据呈现出一种多元化、复合性且杂糅特性较为明显的走向。

问题也是显而易见的。第一,由于存在着多元化的编制依据,按照公共选择理论,作为“经济人”的行政机关,为了弱化责任或者逃避责任,极易选择有利于自己的编制依据,并且,这一倾向在当前制度框架之下是被容许的[2]105。需要进一步指出的是,难以摆脱“公共选择理论”魔咒的并不仅仅限于各类各级行政机关,其他国家机关甚至包括地方党委机构亦不能幸免。可见,如何避免公权力机构借助环境责任清单颁行以“规避”自身责任或者不适当加重其他公权力机构责任,也构成一个颇具挑战性的议题。第二,除了将中央层面环境责任清单作为编制依据之外,“地方实际需要”作为一项极具“自由裁量”特性的编制依据陆续出现在各地环境责任清单编制过程中,以“地方实际需要”为由,增加、调整或者删减责任主体、责任内容甚至责任范围俨然成为不同地方的惯常做法。特别是在“自上而下”的环境责任清单编制过程中,各地纷纷打着“地方实际需要”正当性旗号,陆续将一些企事业单位纳入到环境责任清单的责任主体范畴之中,环境责任清单似乎正在演变成为一个除自然人之外的党和国家机构、企事业单位等所有“组织体”的环境责任“汇总”。这意味着,除了公权力机构外,能够被纳入环境责任清单的组织机构在不断增加。第三,如此一来,环境责任清单是否会演变成为一种不同性质、不同类别的责任主体环境责任的简单“罗列”“堆砌”和“大杂烩”,从而混淆政府与市场、社会在生态环境保护领域内的责任分担,引发追责上的“失序”“和稀泥”风险,同样不可不察。

(三)责任清单编制内容及结构

中央“两办”《中央和国家机关有关部门生态环境保护责任清单》颁布之后,陆续出现的省、市、县等地方层面的环境责任清单在责任内容结构安排上大体采取了类似表述:第一,地方党委机构承担的是一种指导监督责任。党委日常办公机构、组织部门、宣传部门、编制部门等承担具体指导监督责任。从实用主义视角予以考察,较为重要的包括:纪委监委在生态环境保护领域的监督执纪问责、涉嫌职务违法和职务犯罪的调查处理等职权职责;党委组织部门在生态环境保护领域承担的领导班子和领导干部考核评价、选拔任用等职权职责等。第二,地方立法机关承担的是立法和监督责任。具体包括县级以上人大法工委、环资委等行使的生态环境立法、备案审查及执法检查等职权职责。第三,地方行政机关承担的是环境主体责任。与其他公权力机构不同的是,各级行政机关承担的环境责任散见于生态环境法律、法规规章、地方性法规和地方规章中,其中,尤以各级政府生态环境主管部门依法承担的环境职责内容最为丰富。应当说,不同行政机关基于法定职权职责分工而形成的环境责任是环境责任清单内容的主要构成。就环境责任清单编制实践来看,一些地方的环境责任清单试图将所有行政机关“一网打尽”“尽收囊中”。特别需要注意的是,行政执法实践经常出现环境职权职责交叉、空白及矛盾之处,诸如,农业农村污染防控,噪声油烟污染防控,非法猎捕、运输、交易、利用野生动物,海洋垃圾清理及生态保护等,经过环境责任清单编制活动之后,基本实现了“再次细化明确责任分工,从而助力此类生态环境问题的解决,努力让人民群众的获得感成色更足”[4]。第四,司法机关承担的是一种司法责任。主要包括检察机关提起环境公益诉讼和履行法律监督职责,人民法院对生态环境保护案件的审判责任等。第五,其他相关机构的协助责任。考虑“地方实际需要”等各种因素,各地关于其他责任主体及责任内容的结构安排也存在较大差异,从各地政协机关的咨询建议责任再到供电公司拉闸限电等责任等,均可能不同程度地被纳入到环境责任清单的内容安排中。

应当承认,环境责任清单采用“列举为主,概括为补充”的惯常做法固然能够最大限度地厘清党委与政府、政府与市场、政府与社会各自环境责任的边界范围,实现公共权力运行的“可视化”“规范化”。但是,我们应当清醒认识到,生态环境问题总是呈现一种不确定的发展态势,生态环境保护构成了复杂性公共事务监督管理、生态风险应急管理以及优质生态服务供给的一类总括性活动。对不同类别、不同性质的环境责任进行一体化简单罗列,可能会违反不同公权力机构的运行规律及运行逻辑,从而在环境责任分工合作上出现某种程度的断裂或嫌隙。更加迫切需要回答的是,目前绝大多数环境责任清单的内容安排均选择了“职责单一型”,很少出现“职责追责双重型”。这是否也会存在内容结构安排不合理的问题,是否有必要从“职责单一型”向“职责追责双重型”方向转变,从而保证环境责任清单内容结构完整。

环境责任清单编制及实施过程中出现的各种问题,主要缘由在于,我们尚未对环境责任清单的性质、功能作出准确认识、判断。因为无论是对环境责任清单编制颁行主体的正当性质疑,抑或是编制依据可能出现的失序风险,再或者是环境责任清单内容结构安排的缺失,都与环境责任清单的性质及功能定位密切相关。换而言之,只有对环境责任清单的性质和功能定位作出准确判断,才能发现问题根源,找出其规范化发展的具体路径。

二、环境责任清单的性质及功能

我们认为,在政府责任清单制度已经建立之后,有必要再结合中国生态环境保护乃至生态文明建设的特殊性、专业性及复杂性,另行建立环境责任清单制度。主要理由在于,环境责任清单具有不同于政府责任清单的特殊意涵。

(一)环境责任清单具有不同于政府责任清单的特殊意涵

如果单纯从语义上予以考察,两个责任清单都是对公权力机构基于角色、身份或行为等因素的责任规定,二者之间必然存在一定的关联性。具体而言,前者几乎把所有公权力机构的环境责任进行了详细梳理及结构罗列,其中势必会涉及行政公权力机构,即各级政府及其职能部门的环境责任,而这恰恰就属于政府责任清单的内容。但二者之间的差异也是非常显著的。前者紧紧围绕“生态环境保护”这个专门领域,是一种面向领域的责任清单,它需要明确不同类型、不同性质、不同级别的公权力机构应当承担的环境职权职责;后者是与政府权力清单相对而言的,是一种面向特定主体的责任清单,它关注的是,所有行政公权力机构——各级政府及其职能部门依法履行行政监督管理的职权职责,当然包括在生态环境保护领域以及生态文明建设中依法履行的主体责任(7)《中华人民共和国宪法》第89条规定:“国务院领导和管理生态文明建设。”。

从法治视角来看,中国实际上并存着“政党权力体系”“宪法权力体系”两套公权力运行体系。这种二元化的权力运行机制自然就造成了“党”“政”在环境责任上的重叠以及不同公权力机构在身份上的竞合。毫无疑问,中国生态环境保护以及生态文明建设是在中国共产党领导下进行的,这当然属于一项前无古人的体制机制创新举措。因此,仅仅凭借“宪法权力体系”难以实现对生态环境保护及生态文明建设实施全方位、立体化、多层次的科学领导、合理指导和有效规制,特别是在应对诸如气候变化、流域生态环境保护、生物多样性保护、环境与健康等综合性、全局性、突发性生态环境保护领域难题时,“宪法权力体系”常常会陷入规制资源匮乏、规制手段单一、规制受到多方掣肘以及系统性应对风险能力不足等诸多困境。生态环境保护领域以及生态文明建设中若出现“宪法权力体系”难以解决之难题时,只能经由“政党权力体系”建立并完善贯通自上而下、纵横左右的责任链条,持续足额供给“能上能下”、经济社会发展和生态环境保护“两手都会抓”的干部资源,且能借助一定体制机制驱使、约束干部队伍形成最大程度的“共识”,保证生态环境保护工作有序规范推进。然而,囿于“宪法权力体系”之规制边界及尺度限制,国家宪法法律显然不能把属于“政党权力体系”内的地方党委机构作为责任主体,也无法借此明确地方党委机构的责任。生态环境保护领域经常出现“决策者(各级党委)不担责,执行者(各级政府)挨板子”的法治悖论[5]。由于“没有明确规定党委在环境保护方面的具体职责,导致党委的环境保护领导责任虚化”[6],“抛开党委而仅仅强调政府责任,必然会出现权责不一、成效不足的现象。”[7]环境责任清单把各级党委机构以及相关机构应当承担的环境责任纳入到环境责任清单范畴并为之建立相应的定责、追责机制,初步实现了“政党权力体系”“宪法权力体系”环境责任链条的有机衔接或有效贯通。

“宪法权力体系”内存在立法机关、检察机关和审判机关等国家公权力机构,他们需要依法履行宪法法律赋予的各项环境责任,但这些责任并非属于政府责任范畴,而是与政府环境责任形成了互补互促关系。实践证明,仅仅依靠“宪法权力体系”自身运转,难以实现上述分工合作机制的常态化、规范化运行,唯有借助“政党权力体系”向“宪法权力体系”输入必要能量、信息和资源,才能在所有国家公权力机构的环境责任有效履行上形成“合力”。可见,环境责任清单打通了“政党权力体系”“宪法权力体系”的责任壁垒,形成了体系化、系统化、层级化的责任链条,明确了政党以及国家公权力机构的环境责任,超越了生态环境保护领域的政府责任范畴。

生态环境保护领域的政府责任清单也有一定弊端。政府责任清单是以“责任清单”的“规则化”面貌呈现的,且通过体现“形式理性”的行政科层体系自上而下地予以实施,因此契合现代行政法治的“规则之治”要义[8]。但我们应当认识到,生态环境保护领域的政府责任清单仍然存在诸多不足之处:一方面是环境责任规定的“碎片化”。政府责任清单主要是围绕各个政府职能部门主要职责或核心职责建立起来的。当环境责任成为各级政府生态环境主管部门的核心职责或主要职责时,它势必会被政府其他职能部门视为一个边缘性职责或者次要职责。“任何官僚组织的中心领域,对于其他官僚组织来说,都是异己领域。”[9]这集中反映在政府责任清单内容结构安排方面。除了各级政府生态环境主管部门能够以相对集中、公开列举的方式明确自身承担的环境责任外,其他政府职能部门都会把不属于自己核心职责的环境责任零散安置在各自责任清单的不显眼之处甚至角落之中。本应整体性、系统性的生态环境保护工作被人为分割,形式上的“无处不在”最终演变为实质意义上的“无处可在”。于此情形之下,发现、搜寻乃至明确其他政府职能部门的环境责任逐渐成为一个费时费力的“捉迷藏”活动,遇到不同政府职能部门的交叉性环境职责时,如何卸责已经成为一项非常严肃认真的“文字”工作。总之,基于政府职能分工而形成的政府责任清单“人为割裂”了整体性、系统化生态环境保护之客观需要,“碎片化”“分散式”的环境责任结构安排造成定责、履责和追责成为一件非常困难或棘手之事。遇有交叉或空白的环境监管职责时,“公说公有理、婆说婆有理”就成为常见现象。另一方面是政府的环境责任清单“不清”。如前所述,生态环境保护属于复杂性公共事务管理、优质公共服务均等化供给等高度专业化和极度复杂性的事宜,需要多个政府职能部门合作才能顺利完成,但合作关系建构需要在尊重不同政府职能部门核心职责的前提下推进,一旦环境责任履行与某个政府职能部门所设目标相冲突或者构成其核心职责履行障碍时,围绕这个政府职能部门建构或开展的环境合作关系就会遭遇到积极或消极抵制。生态环境保护领域的政府责任清单经常出现“会同有关部门监督管理”“参与监督管理”“协同指导”等文字表述,尽管这可以被理解为一种针对环境问题不确定性的灵活应对策略,但究其实质,无非是不同政府职能部门在难以达成生态环境领域合作关系或完成合作目标任务时,避免受到定责或问责追究而保留各自免责缓冲空间的一种“理性”“明智”之举。可见,基于政府职能分工而形成的政府环境责任清单,尽管在一定程度上促进了生态环境保护工作,但它不能构建出相对规范化、常态化的环境合作关系,出现“清单不清”、政出多门、各行其道的情形,并由此导致一体化环境责任履行中的“见山不见水”问题。在政府责任清单基础上转型升级的环境责任清单,不仅对所有公权力机构的环境责任进行了“序列化”“可视化”的界定,也对政府责任清单结构安排造成的“分散化”“模糊性”的环境责任实施了规模“系统集成”,“解决了现代政府部门职能分化所带来的结构僵化、反应迟钝、权力分散和职责碎片化等问题”[10]。一言蔽之,环境责任清单不是政府责任清单的简单升级,相反,它是在融合政府责任清单基础上的转型和超越。

(二)环境责任清单的性质界定

接下来需要回答的问题是,如何准确界定环境责任清单的法律性质。因为其法律性质直接影响环境责任清单会以何种方式进入法规范体系且以何种方式发挥功能效用。

政府责任清单性质界定或许能够给我们带来些许启示。学术界对政府责任清单的性质认定可谓众说纷纭,“规范性法律文件说”[11-12]、“政府信息说”[13]、“软法属性说”[14]均从不同层面抓住了政府责任清单某些方面的特征,但在挖掘其内在特质方面仍然存在着颇多疑问。理论学说中,“行政自制规范说”[15]目前似乎得到了学界的普遍认同。行政自制是指“行政系统或者行政主体对自身违法或不当行为的自我控制,包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列内设机制”[16]。“责任清单是行政机关自我规制进而实现公共利益的实践表达。”[2]111“行政核心内容由对外的管理变成对权力所有者的自律,这种自律与服务行政模式相结合,必然会转化为一种职责。”[17]如果将政府责任清单界定为一种行政自制规范,这是否可以推广至对环境责任清单法律性质的认定呢?答案显然是否定的。这是因为,环境责任清单尽管包含着行政自制的若干内容范畴,但它是对“政党权力体系”“宪法权力体系”两套公权力体系在生态环境保护领域责任主体、责任内容和责任结构等的“聚合”“汇合”“融合”“系统集成”,若贸然以“行政自制规范说”对其进行属性界定难免会挂一漏万,妨碍对其实施必要的规范化改造。

能否从环境责任清单颁行主体之属性来厘定环境责任清单之性质呢?查阅各地环境责任清单的规范文本,可以看出,中央、地方“两办”是绝大部分环境责任清单的颁行主体,且多以党委发文号对外予以公布,这是否意味着可将其理解为一类党内法规呢?结合目前党内法规制度规定及精神,只有中央、省级等较高层级“两办”颁行的规范性文本方能称为党内法规。可见,将众多层级的环境责任清单简单定位为党内法规有些过于武断,将其推定为党内法规和国家规范性文件之双重属性[18]更失之偏颇。另外,一些地方比如山西,将省生态环境保护委员会这一政府高层次议事协调机构作为环境责任清单颁行主体。将一个政府常设性高层次议事协调机构颁行的规范性文本界定为党内法规,明显不能自圆其说。仅仅凭借颁行主体来确定环境责任清单之性质难以具有正当性或合理性,因为偏离实质内容而仅从颁行主体来判断环境责任清单之性质不仅会带来认知混乱,也会妨碍探索其规范化发展路径。

我们认为,环境责任清单在性质上属于一种公权力自治规范。具体而言,它是在中国“政党权力体系”和“宪法权力体系”二元权力背景下,基于践行生态环境保护“党政同责”“一岗双责”等原则要求,从而出现的一种较为特殊的公权力自治规范。应当说,它的出现有着较为深刻的中国烙印。公权力自治规范旨在强调,在我国生态环境保护以及生态文明建设范畴内,借由各级党委出面统帅所有公权力机构,基于执政道德、行政伦理等诸多考量,在整体法治框架之下,采用一种对自身应当行为、不当行为甚至违法行为的一种自我约束、自我控制的治理策略,建立一种自我预防、自我发现、自我遏制和自我纠错的公权力内部自控机制,并以此来推进生态环境保护工作、生态文明建设任务,保障“美丽中国”目标实现。这种公权力自治规范不同于行政自制规范,尽管它的确围绕着行政自制规范的核心内容而展开;这种公权力自治规范也不完全等同于党内法规等政党自治规范[19],但它需要借助政党自治规范“特有”的规制资源、规制能力以打通责任脉络。总之,环境责任清单是在行政自制规范基础上,借由政党自治规范的规制资源、规制能力,通过更新责任手段、改进责任措施、提升遏制策略和完善纠错机制等,以实现所有公权力机构在更大范围、更高领域和更深层次自治的一种环境治理策略。它是在政党权力运行逻辑和宪法权力运行逻辑基础上,自我生成的一套全新的权力运行逻辑。这一制度策略希望通过建构及完善环境责任之定责、履责和追责机制,不断推进环境治理能力及治理体系现代化进程。

(三)环境责任清单的功能

“任何一制度之创立,必然有其外在需要。”[20]短短几年之内,环境责任清单遍地开花,固然有“上行下效”之政治考量,但深层次原因在于,环境责任清单制度存在着政府责任清单制度难以替代之独特功能。

1.整合功能

我国生态环境问题产生、扩大、蔓延,继而形成特定领域的痼疾,固然与行政机关不作为、乱作为、慢作为或者职责不清等息息相关,但如果进行必要的溯源分析,就会发现,各级党委机构难辞其咎。党委机构的执政权包括:基于“顶层设计者”享有的重大改革决策权;基于“幕后指挥官”享有的经济、文化、民生等社会事务的方向、政策引导权;基于“党管干部”原则拥有的干部队伍资源配置权。环境责任追究实践经常出现“决策者不担责、执行者挨板子”等权力与责任不匹配、不均衡悖论。此外,在各级政府行政权运行内部,不同政府职能部门的环境责任被分散在不同法律、法规、规章之中,法条表意不清。环境责任履行被安置在不同层级行政主体,不同类别行政处罚、行政确认或者行政强制执行过程之中,环境责任履责、定责和追责最终演变为一个复杂的“找法”“寻法”的“法解释”过程。环境责任清单的缺乏一度造成“生态环境问题就是政府生态环境主管部门的问题”,“环境责任就是政府生态环境主管部门的责任”。尤其在涉及与民众生活利益密切相关或者事关子孙后代福利的生态环境“疑难杂症”时,反映意见找不到渠道、信访投诉找不准对象、责任追究找不准主体。重大生态环境事故或者群体性环境事件发生时,政府生态环境主管部门自然而然就成为“出气筒”“背锅侠”。环境责任清单力图改变这一不良状况,故进行了三个方面的整合:一是整合了几乎所有公权力机构的环境责任,并对这些责任进行了功能定位及体系安排,基本实现了责任主体全覆盖及责任结构体系化。二是整合了党政各自责任与共同责任,力图贯彻落实“党政同责”“共同但有区别的责任”原则。环境责任清单明确了各级党委及党委机构职责,实现了各级党委基于“执政权”而承担的责任与各级政府基于“行政权”而承担的责任的有机整合,建立了“执行者要担责、决策者也要担责”的责任追究机制,彰显着一个执政党完全执政的责任伦理以及生态文明建设的基本立场。三是整合了所有行政机关的环境责任。环境责任清单不是将政府责任清单的环境责任进行简单罗列、相加,而是结合各地实践需求进行了责任内容的“加减乘除”,实现了政府环境责任的“系统集成”,使生态环境保护领域中的不同政府职能部门的分工合作关系逐渐走向规范化、常态化。一个富有中国特色的“大环保”责任体系正在快速形成。

2.约束功能

立足于法治视角,所有公权力都应当受到一定程度的约束或克制。公权力在其运行过程中能否受到必要约束及规范节制是衡量一个国家、一个政党乃至一个政府法治建设水平及法治文明程度的一个重要指标。“作为政治生活的核心要素,权力与权力之间形成的权力结构及其运行所形成的权力过程决定了一个国家公权力体制的基本形态。”[21]如果不对所有公权力加以约束及抑制,那么,基于公共选择理论所产生的规制俘获、寻租腐败和官僚主义等就会越演越烈,原本以维护或增进环境公共利益及国家生态安全为主要职责的公权力机构就会演变成为国家或社会的“公害”。另一方面,如果仅对一些特定公权力比如行政公权力加以规范或约束,那么受到约束或规范的行政公权力势必就会千方百计地向未受到约束或规范的公权力“遁入”,导致不受任何约束或规范的公权力越来越多,“绝对的权力带来绝对的腐败”,从而造成整个公权力体系蒙羞或其存在正当性受到质疑,最终会给国家、民族和社会带来难以估量之损害或创伤。应当说,在政府责任清单之外,党和国家立足我国生态环境保护以及生态文明建设现状,展望美丽中国目标的未来实现,另行编制并颁布环境责任清单。这实际上以一种具体、罗列和公开的方式明确了几乎所有公权力机构应当承担或者履行的环境责任,达到通过具体制度设计以规范、约束所有公权力之目的。借此环境责任清单,肩负不同职责及功能的公权力机构都能从中明确自身环境责任以及与之相关联的其他公权力机构的环境责任;借此环境责任清单,社会或公众能够清清楚楚地了解不同公权力机构是否存在环境责任、环境责任履行状况如何以及尽责与否。一定意义上,责任主体明确、责任内容清晰、责任方式公开透明的环境责任清单理应成为所有公权力机构在生态环境领域中责任承担及有效履行的“紧箍咒”“高压线”“保护伞”,让他们始终秉持“以人民为中心”理念,持续改善生态环境和生活环境,持续足额供给优质生态服务或优质生态产品,不断增进或维护环境公共利益,不断满足民众日常生活生产需要。

三、环境责任清单的规范路径

为避免环境责任清单制度陷入公权力自治规范自我解救之“明希豪森困境”[22],发挥环境治理“集中力量”“整体性治理”之优势[23-24],需要在明确环境责任清单性质及功能的基础上,高度重视探索环境责任清单制度规范化发展路径。

(一)环境责任清单编制颁行主体的正当性及其补强

针对环境责任清单编制权配置正当性疑虑及规范化不足之问题,需要加强相应顶层制度设计。具体包括以下几个方面的改进:第一,鉴于中央、地方各级“两办”在我国生态文明建设以及法治中国建设中的特殊政治、法律地位,由其作为颁行主体显然能够保障环境责任清单的权威性及法律效果,也具有一定的法理正当性。毋庸讳言,这也存在“自己编制自己责任清单”等与现代法理相冲突或抵牾之处。有鉴于此,需要在继续坚持中央、地方“两办”作为颁行主体的同时,对其作为颁行主体的正当性进行适当补强。考虑到环境责任清单是一种多元性、复合性的公权力自治规范,涉及“政党权力体系”与“宪法权力体系”两套体系,故其颁行主体的正当性补强需要从两个方面着手:一是立足“政党权力体系”视角,环境责任清单虽然不能构成一类整全性的党内法规,但它更多是依据中央(上一级)环境责任清单以及本级党委颁行的《生态环境保护责任规定》(8)一般而言,各地环境责任清单大都是在依据上一级环境责任清单以及本级《生态环境保护责任规定》的基础上编制出来的。编制而成的,换言之,中央、地方“两办”作为颁行主体,其正当性主要来自上级党委、政府授权或者委托,因此,地方各级“两办”颁行的环境责任清单需要报送至上一级“两办”进行备案审查,地方“两办”颁行的环境责任清单需要报送中共中央、国务院予以备案审查。二是立足于“宪法权力体系”视角,环境责任清单尽管不是行政法规或者部门规章,但它属于一种公权力自治规范而非行政自制规范。按照宪法法律规定精神,这理应属于立法机关权力配置事项。如果立法机关不对行政公权力加以必要规制,难以排除行政机关自行建构一套责任规则。如果任其发展,环境责任清单就会逐渐成为行政机关依法行政的替代方案,法治国家、法治政府建设目标就会落空。“立法、行政、和司法权置于同一人手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”[25]因此,对应级别的立法机关也有必要介入到环境责任清单的编制颁行活动之中。申言之,考虑到环境责任清单整合了“政党权力体系”和“宪法权力体系”而自成一套相对完整的公权力自治规范,故其颁行主体之正当性可以从两个方面得到补强:一是通过报送上一级“两办”进行备案审查而使其正当性得以补强;二是通过报送同级“人大或人大常委会”实施备案审查而实现其正当性补强。

第二,需要确立一定的指导原则以厘定环境责任清单解释权主体。应当说,再完备的环境责任清单也难以满足不断变化的生态环境保护需求。为因应生态环境问题多变之复杂情势,除需要定期对环境责任清单进行必要调整之外,最为可行的举措就是,结合不同地区、不同阶段的实践状况对环境责任清单进行必要解释。于此情形之下,环境责任清单解释权配置给谁、如何配置等就显得格外重要。从各地环境责任清单的实践状况来看,县级以上政府生态环境主管部门似乎拥有责任清单实质意义上的解释权(9)参见:《浙江省生态环境保护责任规定》(2019年)第17条规定:“本规定由中共浙江省委、浙江省人民政府负责解释,具体解释工作由中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅、浙江省生态环境厅承担。”,推展开来,我国正在探索一条由党委机构之外的行政机关来解释涉及党委机构环境责任的环境责任清单路径。实际承担责任清单编制活动的行政机关解释涉及党委机构责任的环境责任清单是否存在法理依据,我们认为,作为一种公权力自治规范,环境责任清单解释权配置给谁理应由颁行主体自行决定。一般而言,颁行主体在确定解释主体时有两种选择,一种是“自行解释”原则,另一种是“委托解释”原则。“自行解释”体现为颁行主体自主行使解释权,其面临的最大挑战在于,生态环境保护工作专业性较强,颁行主体自行解释能力可能稍显不足。因此,委托编制主体——政府生态环境主管部门行使环境责任清单解释权,能够最大限度地应对生态环境问题专业性、复杂性带来的各种挑战。需要注意的是,应当对生态环境主管部门解释权的委托事项及权限范围进行必要的再规制,不能允许再委托或转委托情形出现。

第三,一些地区由地方政府高层次议事协调机构——生态环境保护委员会作为环境责任清单的颁行主体,尽管内容涉及党委机构、立法机关等的环境责任,如果立足于环境责任清单属于公权力自治规范的性质定位,似乎也并无任何不妥。换言之,这可能是环境责任清单规范化探索的一个发展方向。

(二)环境责任清单编制依据风险之法治应对

无论是从“履责有依据、监督有抓手、追责有方向”的一体化责任流程安排要求出发,抑或是从“大环保”工作格局形成的现实考量出发,还是从美丽中国目标任务的未来实现要求出发,都需要对责任清单编制依据加以有效约束或规范。

立足于“政党权力体系”“宪法权力体系”双重视角,环境责任清单编制依据的多元性也属应有之义。环境责任清单规范化、法治化面临最大之挑战在于,如何判断根据“地方实际需要”衍生出来的非公权力机构环境责任的正当性及必要性。从实践来看,一些地区打着“地方实际需要”正当性旗号,将责任主体陆续扩展至国有企业、事业单位,甚至出现环境责任之责任主体、责任结构和责任内容链条无限延展趋势。客观上讲,“地方实际需要”反映出生态环境问题地域性之内在特质,本身也无可厚非。实际上,也正是因为生态环境问题解决需要倾斜考虑“地方实际需要”,现行《立法法》才明确授予设区的市级人大及其常委会享有“生态环境保护”立法权,设区的市级政府享有“生态环境保护”规章制定权。理论上讲,“地方实际需要”体现在对地方政治资源的统筹与吸纳、对地方生态环境问题的识别与整理、对地方经济社会发展方向的定位与促进[26]。一旦“地方实际需要”被滥用,就会造成其适用范围和适用场景不断被扩大,环境责任清单中的责任主体、责任内容就会不断被拉长,“责任主体的无限增多意味着无人承担责任的现象轮番上演”,“责任内容的分散就意味着责任聚焦功能的流失”。在围绕生态环境质量改善或者美丽中国目标任务实现的环境责任总量不变的背景下,原本由公权力机构应当承担的环境责任借此通道“遁入”到市场主体或社会主体身上,摇身一变成为市场责任或者社会责任。这不仅会消减公权力机构应当履行的环境责任,侵蚀公权力机构存在的正当性,而且混淆了政府和市场各自的边界范围。

显然,需要对“地方实际需要”进行一定的再规制。可能路径在于,结合现行《立法法》授权地方立法的制度规定,将“地方实际需要”有序转化为地方立法或者地方规章。这是生态环境保护领域分权治理机制在责任清单制度上的具体运用。“随着国家政治经济体制改革的不断深入,不断释放地方发展活力是不可逆转的趋势,分权基础上的多元治理模式更具潜力。”[27]对于依据“地方实际需要”所增加或调整的公权力机构以及受公权力机构委托而行使公权力的企事业单位而言,他们应当承担的环境责任,实际上就是一种剩余性政府环境责任,应当通过地方立法或者地方规章进行明确。换言之,未有地方立法或地方规章的明文规定,任何层级的环境责任清单均不得以任何理由增加、调整或者删减任何公权力机构以及其他企事业单位的环境责任,这是贯彻依法治国的基本要求。如此一来,原本弹性较大的“地方实际需要”经由法治化通道而进入了一个规范化发展轨道,堵塞了一些公权力机构试图向社会或市场转嫁环境责任的企图,实现了对公权力机构的再约束,厘清了生态环境保护领域中政府与市场、社会各自环境责任的界限范围,推动着多元环境治理机制的形成。

(三)环境责任清单内容结构的优化配置

如前所述,环境责任清单对所有公权力机构的环境责任进行了梳理和结构安排。这种安排仍有较大的改善空间。从学理上讲,“职责和追责是责任清单的基本要素。”[2]109就实践来看,绝大部分环境责任清单仅就不同性质、不同类型的公权力机构的环境责任做了安排,而对相应的追责机制则更多强调“按照”“参照”“援用”“比照”其他党内法规、法律法规等。换言之,现有环境责任清单在内容结构安排上,更多明确的是职责问题而非追责问题。

需要回答的是,目前环境责任清单这种结构安排合理吗?我们知道,责任具有多重涵义。哈特在谈及此问题时指出:“考虑到责任一词的复杂性,将责任分为角色意义的责任、因果意义的责任、能力意义的责任和法律意义的责任。”[28]法理学在探究责任内涵时,也会关注其存在的两个不同面向,一个是面向未来的“积极责任”,一个是面向过去的“消极责任”。如果说环境责任清单中的“职责”多指向一种“积极责任”,它更关注“分内之事”在未来能否完成。而环境责任清单中的“追责”则更强调一种“消极责任”,其关注的是,“分内之事”在未能有效完成以后所遭受的否定性评价及不利后果。我们认为,结合当前生态环境保护工作实际状况,环境责任清单的内容结构安排应当坚持职责权重大于追责权重的指导思想。“尽管面对不利或者容易遭受不利后果的时候,多使用‘责任’这一术语”[29],“这与我们的思维惯性有关,对责任的论述通常把注意力放在过去责任而不是预期责任上”[30]。主要理由在于:一是我国生态文明建设经过多年探索,在反复“试错”基础上初步建立了“大环保”责任格局。其中一个主要经验就是,生态环境保护工作第一步或者说首要任务就是界定各自职责,即准确界定不同公权力机构各自应当承担的环境责任,只有在明确各自“分内之事”基础上才能实现后续的追责或问责,不能在无明确定责基础上就不问青红皂白地讨论追责,尽管这可以有效平息舆论汹涌压力。二是从责任要素内在功能来看,职责表明了一种积极引导功能。在环境责任清单明示引导下,公权力机构才能勉力履行各自“积极责任”。追责表明了一种反向约束功能。正是存在这样一种倒逼机制,才能不断督促“积极责任”的有效履行。总之,只有建立一种积极引导与反向约束相结合,且以积极引导为主的环境责任清单结构才能推进生态环境保护以及生态文明建设事业健康发展。

需要注意的是,在环境责任清单中,职责权重大于追责权重并不意味着清单不重视对一些公权力机构消极履行“积极责任”的否定性评价或惩罚。相反,环境责任清单任何时候都丝毫不能放弃追责机制的构建。考虑到环境责任清单并非一类完全自足的公权力自治规范,故它在追责机制方面需要高度依赖党内法规、国家法律法规等。但党内法规与国家法律法规之间并非绝对平行而是交叉重叠在一起,相应地也给追责机制带来一定困扰。基于此,在环境责任清单追责机制完善方面,需要坚持以下思路:1.正确理解“党政同责”原则的“同责”在追责方面的内涵。“同责”是指“同有职责”“同样承担责任”[31]而非承担同样职责或同等程度责任。在适用“党政同责”原则完善环境责任清单追责机制时,需要考虑责任“四性”,即责任主体同构性、责任原因同一性、责任承担分离性和责任后果比例性[32]。2.正确处理党内法规责任与法律责任的衔接与协同。显然,党内法规责任与法律责任存在区别,前者体现为政治性,后者体现为强制性。前者针对中共党员,后者针对所有领导干部及公务人员。问题的关键在于,绝大多数领导干部及公务人员都是中共党员。这种情况下,追责机制就会出现叠加责任、聚合责任问题。我们认为,环境责任清单追责机制完善上,如果采用“吸收原则”,就可能架空责任追究较轻的党内法规或者国家法律法规,尤其会使党内法规失去对中共党员的约束力,国家法律法规严肃性也会打上折扣。如果采用“并罚原则”,就可能造成具有多种责任角色身份的人员需要接受更重或更严厉的惩罚,即身份越多,受到的否定性评价也就越多,这显然与实质正义价值相违背。3.环境责任清单责任追究机制完善可以采取的折中策略是,采用有限度的党内法规责任与国家法律责任“并罚原则”,避免党内法规与国家法律龃龉而引起不必要的争论与困惑,促进党内法规与国家法律在责任追究环节的衔接与协调[33]。此外,追责机制也要考虑非中共党员的领导干部及公务人员,“如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员,应该以国家法律的形式出现。”[34]

除了职责和追责外,环境责任清单内容结构安排还应当涵盖减责、免责机制以及信息公开等系列制度规定,前者包括应当减责、免责情形,可以减责、免责情形,减责、免责的程序规则。实际上,一些地方,比如浙江(10)参见:浙江省生态环境厅《关于进一步激励生态环保干部改革创新担当作为容错免责的实施意见(试行)》(2019年)。、山东(11)参见:山东省生态环境厅《山东省生态环境系统干部履职尽责容错纠错实施办法(试行)》(2019年)。等地也在探索减责、免责机制,未来需要从中央层面颁行不低于党内法规、行政法规位阶的环境责任清单减责、免责制度性规定。地方层面的环境责任清单可以结合地方实际颁行具体实施办法,从而最终形成规范化程度较高的环境责任清单减责、免责规则体系。此外,环境责任清单应当包含《党务公开条例》《政府信息公开条例》等系列制度规定,生态环境保护领域涉及民众日常生产生活的党务、政务信息也应当及时向社会公开,接受民众的监督。