全球治理制度的生成逻辑与中国角色*

胡 键

(上海政法学院 国家安全研究院,上海 201701)

一、引言

“全球治理”这个概念一般认为是罗西瑙(James N. Rosenau)提出来的,许多学者都认为,正是《没有政府的治理》一书,“把全球治理推向了学术层次”。从这本书的内容来看,罗西瑙在全球宏观层面主要用“国际治理”,只有当他在探讨全球生活、全球的微观领域时才会用到“全球治理”这一术语[1]。不过,自20世纪90年代全球治理(1)广义的全球治理,包括当前最重要的全球经济治理的内容。在学术界的研究中,一般与研究者所在机构的学科有关,从事国际关系研究的,一般用全球治理;而从事世界经济的机构,则聚焦于全球经济治理的问题。从形式上来看,广义的全球治理还包括国际地区治理、国际区域治理。本文在广义上讨论全球治理问题。的研究兴起以来,学术界所关心的主要是全球治理宏观层面的实践,即谁主导全球治理、全球治理的具体领域(2)这些方面的研究文献非常多,这里不必列举。只是不同学者侧重点不同而已。,以及近年来关于全球治理制度话语权的争夺(3)关于全球治理制度话语权争夺问题的研究,陈伟光教授的团队在这方面有重要的研究成果。等问题。也有一部分研究则聚焦于从冷战结束之初到当前的全球治理转型问题。在此期间,全球不仅历经了苏联解体后的恐怖主义、分裂主义、极端主义的肆虐,而且还遭受1994年的亚洲金融危机和2008年的全球金融危机的“洗礼”,全球化的诸多负面效应更加凸显出来。更为关键的问题是,受金融危机的影响,一些全球贸易保护主义盛行,去全球化、逆全球化的浪潮更使全球经济雪上加霜,因此,全球治理转型之说甚为流行。自冷战结束以来,学术界一直用“转型”一词来表述这种变化。“‘转型’这一概念用于社会结构的分析时是有具体的条件限制的,并不是所有社会结构的变迁都可以用转型来概括。”[2]在全球的微观层面领域,学术界似乎关注不多。换言之,尽管作为最早提出者,罗西瑙并不主张在全球宏观层面使用“全球治理”,而是“国际治理”,在全球微观层面才使用“全球治理”,但学术研究却把“全球治理”广而用之,反而“国际治理”这一术语已经很少使用了。大概因为在罗西瑙看来,“国际治理”更为正式,且是有一套正式制度规制的,而全球微观层面的“全球治理”则不一定有正式的制度来进行规制。不过,后来的全球实践的确突破了这一点,所有领域内都需要有正式制度的规制,否则就会导致治理失效。因此,后来学术界普遍使用“全球治理”而不用“国际治理”。

既然强调全球治理需要正式制度的规制,那么全球治理的正式制度又是如何生成的呢?罗西瑙从两个方面“理解”了全球治理的制度起源:一是“被界定”,即他借用了诺斯(Douglass C. North)的观点,认为“任何规制的原则、规范、规则和程序都被界定为‘在国际关系的一个给定范围内’的集中”[3]9;二是“被接受或成员的一致同意”,只有被多数人接受才会生效,只有成员对程序、规范等的一致同意,才会成为制度[3]5,41。这实际上并非全球治理制度的起源,而是全球治理制度发挥作用的方式。即便当前学术界广泛研究全球治理的学术实践,也没有追溯全球治理制度的起源。

鉴于此,本文以新功能主义理论和社会学习理论为分析工具,探讨全球治理制度的生成逻辑。新功能主义关于外溢理论最初是用于阐释欧洲一体化的,这一研究是由哈斯(Ernst B. Haas)开启的。中国学者在研究欧洲一体化时也借用了哈斯的“外溢”理论,认为“外溢”是这样一个过程:“已经实现一体化的功能性领域或部门所取得的成绩会对其他领域产生示范效应,使它们也想通过这样的道路来实现利益上更大程度的满足”,或者“由于政策、规则、程序等方面的横向联系,一体化部门的活动会对其他与之有密切横向联系的部门产生一体化压力,迫使它们也实行一体化”[4]。前者属于功能外溢,后者属于制度外溢。本研究借用“制度外溢”来剖析全球治理制度的一种生成逻辑。“内化”是一种社会学习理论(social learning theory),是在20世纪70年代由阿尔伯特·班杜拉(Albert Banduar)提出来的,其核心思想是“人们会观察并学习或模仿他人行为,并会按照自我确立的标准来强化或弱化这种行为”[5]。这种理论主要用来研究人类的行为逻辑,后来被逐渐应用于研究国家行为和国际制度与国内政策互动的逻辑,即国际制度内化问题。本研究将借助社会学习理论的“国际制度内化”的理论工具,来分析全球治理制度的另一种生成逻辑。另外,关于全球治理的概念,本研究将之置于广义的理解,全球治理包括全球层面的治理,也包括地区层面的治理。

二、全球治理制度的起源与成长

制度究竟是怎样起源的?制度是人类群居生活的需要,首先起源于人类的共同体(甚至是聚落、部落)之中。自然状态下,没有一个共同权力使大家被慑服的时候,人们便面临所谓的战争。然而,自然状态下人又有保护自己和尊重他人的自然权利的理性,于是“当一个人为了和平自卫的目的认为必要时,会自愿放弃这种对一切事物的权利;而在对他人的自由权方面满足于相当于自己让他人对自己所具有的自由权利。”[6]这种让渡的对象不是别人,而是为保护自己自然权利的共同体。这就是共同体意识的起源,有了共同体便逐渐产生规制共同体成员相互关系的规则,也就是制度。不过,卢梭(Jean-Jacques Rousseau)却把共同体意识发展到极致,并主张“每个结合者及其自身的一切权利全部转让给整个集体”,这样便会产生“公共人格,以前称为城邦,现在则称为共和国或政治体”[7]19-21。卢梭的这一思想与洛克(John Locke)的观点相契合,即“政治权力就是为了规定和保护财产而制定法律的权利,判处死刑和一切较轻处分的权利,以及使用共同体的力量来执行这些法律和保卫国家不受外来侵害的权利,而这一切都只是为了公众福利。”[8]很显然,洛克对共同体是怀有理想主义色彩的。卢梭在洛克观点基础上将共同体中的意志区别为“众意”和“公意”,只有“公意”才着眼于公共利益,而“众意”则着眼于私人利益,它是“个别意志的总和”[7]35。共同体及其规则的产生,使人类从自然状态进入社会状态,所以制度文明的产生是人类文明进入社会状态的重要标志。这是西方政治学说关于制度起源的一个简单追述。

那么,古代中国是否也是这样的情形呢?应该说大致一样,这可以从共同体更为高级的形式——城市的起源得到相关证据。“城”由“邑”演化而来,而“邑”则由“里”演化而来,“里”就是居住之地。根据《尔雅》的注释,“里,邑也。”[9]“邑”就是国都,“民之所聚”且用沟渠、树木作为界限[10]。这主要是为了便于管理,但后来为了对邑内百姓的安全负责,邑外逐渐建立起城墙,以便对外防御。这就是城,也意味着城比邑更为发达了。城的设立就是为了防御,为了保护城内百姓的安全,因而城最初完全具有战争的属性。但由于城内是居民,长期的驻扎必然与物质的交易有关系,从最初的物物交换到有媒介的交换,这就是“市”的缘起。所谓“市”,就是买卖的场所。《周易·系辞下》说:“日中为市,致天下之民,聚天下之货,交易而退,各得其所。”[11]这样城市便产生了经济的属性。物质交易就必然形成相应的交易规则,定居在其中的人们也需要相应的生活秩序。对秩序的需求就使得城市的管理者为此提供相应的规范、规则,从而产生了制度。

最初是共同体的内部制度,但不同的人又属于不同的共同体。不同共同体之间会因各种原因而进行交往、互动,此类活动也需要制度来规范。由于此类制度是规范不同共同体的“契约”,因而也就称为共同体外部的制度。后来,在民族国家诞生以后,这些制度也就是所谓的国际制度(international institution)。内部制度是由一个政府(管理机构)来进行制度供给的,但不同共同体之上若没有一个超越不同共同体的管理机构,其制度规范则由相关的共同体协商来进行合作供给。这种情形揭示了国际社会无政府状态的客观实际。国际社会的确没有一个超越民族国家之上的政府,那么全球治理的制度究竟是如何产生的呢?就一般情况而言,全球治理的制度产生可能与个体将权利让渡给共同体的情形颇为类似。当然,这不会像卢梭所说的要全部将权利转让给国际社会的某个共同体,而是在强调主权独立的情况下,民族国家转让部分权利给即将成立的国际合作机构或既有的国际合作机构。战后初期建立的全球性国际机构,也是后来发挥全球治理的权威性机构,如国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等,基本上各主权国家协商后达成转让相关权利的共识,从而使这些机构能够发挥全球协调的作用,后来又成为全球治理的制度工具。以国际货币基金组织(IMF)为例,该组织的宗旨是促进国际货币合作,为国际货币问题的磋商和协作提供方法。战后初期,世界各国都希望通过国际合作来促进本国的经济恢复和发展。国际货币基金组织还有一个最重要的职能就是协调成员国汇率政策,避免竞争性的汇率贬值。汇率是主权国家的管辖权,但由于参与国际贸易后,主权国家会将货币汇率的一些权利转让给该组织,如果没有这种权利转让就不可能形成全球金融货币治理制度。从国际关系史来看,战争摧毁了既有的国际体系,战后重建的国际体系和一系列的制度,主要是以协商和主权国家权利转让的方式来实现的。主权国家将主权一定范围内的“信用”委托给了共同体(即国际组织),主权国家此举的目的是更快地实现战后经济恢复和拓展国际利益。

转让或者让渡是主动委托而形成的国际合作制度。在制度初创的过程中,绝大部分情况是创始国在一种相对平等的状态下进行主动转让。然而,后来加入的成员国则有可能是被强制而让渡的,这种情况就使权利被迫托管,制度的覆盖范围得到扩大,揭示了国际制度非常重要的一种成长情况。当然,也不排除初创国坚持原有制度的公平原则来对待新加入的成员。这里我们以两种地区的治理制度来进行分析:一个是欧盟(EU),是歧视性对待新申请入盟的;另一个是上海合作组织(简称“上合组织”),是公平对待所有要求加入的成员的。

我们首先来看欧盟,欧盟对新加入的成员国设置了政治、经济、法律的门槛,政治上必须要达到欧盟所主张的民主标准、人权标准等。人权标准在巴尔干国家加入欧盟的谈判过程中被欧盟特别要求与前南法庭全面配合。这不可避免地涉及本国的“民族英雄”与前南法庭的“战犯”之间的尖锐认知冲突。就巴尔干国家如克罗地亚、斯洛文尼亚等国而言,“加入欧盟意味着生活水平提高、更加强大的经济和更多的投资就业机会”,也意味着“加入到欧盟的集体和平与安全体系之中”[12]。但这些国家入盟的政治前提是必须完全接受前南法庭对“战犯”的引渡和审判。这对克罗地亚来说既是矛盾的又是无奈的。此外,为了入盟,克罗地亚还不得不修改宪法相关条款。这些条款涉及保护人权和基本自由、少数民族的代表权等问题。欧盟对不同国家申请入盟的标准是有一定区别的,这也给申请国增加了不少难度。上面是对巴尔干国家的标准,而对土耳其又有另外的标准,土耳其很早就提出加入欧盟的申请,但欧盟始终没有给土耳其明确的答复。原因就在于标准不断在变化,最初是关于土耳其库尔德人问题,土耳其不承认国内存在库尔德问题,并把该问题定性为“恐怖主义”或 “分离主义”,所以采取强硬措施。然而,欧盟则认为,土耳其对库尔德人的政策严重地损害了库尔德人的人权,土耳其在这方面的作为不符合欧盟在1993年哥本哈根首脑会议上提出的加入欧盟的先决条件,即前面所说的民主、法治、人权和尊重与保护少数民族。这些在1995年的《阿姆斯特丹条约》中被再次强调作为欧盟的基本准则。土耳其要想入盟,必须遵循欧盟的基本准则,这还只是最基本的游戏规则。然后,欧洲认同则对土耳其特别提出来,尽管欧洲认同后来在欧洲一体化过程中并不突出,但土耳其不一样,“土耳其不属于欧洲”,这不仅从地理上来说是一个相对的事实,而且从文化上来看也是事实。土耳其主要在亚洲,伊斯兰文化的土耳其与基督教世界的欧洲长期以来就是互为敌人的[13-14]。鉴于此,土耳其入盟的路注定是漫长且曲折的。由此可见,欧盟对新申请加入的国家是有不同的强制性政策的。

我们再来看上合组织。上合组织创建于2001年,最初只有中国、俄罗斯和中亚的哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦。2017年上合组织乌法峰会期间,印度、巴基斯坦被接纳为成员国;2022年撒马尔罕峰会上合组织又接纳了伊朗为正式成员国。那么,两次扩员是否是一样的标准呢?答案是肯定的,标准完全一样,即按照《上海合作组织宪章》的规定,遵从平等性原则、一致性原则、不针对其他国家和国际组织的原则、开放性原则[15]4,8。这是申请加入上合组织必须遵守的原则。2010年,上合组织批准的《上海合作组织接收新成员条例》规定,新成员必须:“地属欧亚地区;与本组织所有成员建立外交关系;具有本组织观察员国或对话伙伴地位;与本组织成员国保持积极的经贸与人文交往;所承担的国际安全义务不应与本组织框架内通过的相关国际条约和其他文件冲突;不与一国或数国存在武装冲突;自觉履行《联合国宪章》规定的义务,遵守公认的国际法准则;未受联合国安理会制裁。”[15]17除了这些规定外,上合组织对申请加入的任何国家没有单独的、特别的规定。也就是说,上合组织对新老成员国都是平等对待的。

无论是主动委托还是权利被迫托管(强制遵守相关制度的规定),都不能超出制度规制的权利范围,也不能超出主权国家愿意转让或愿意被托管的权利范围。超出了这一范围则意味着“越权”,也就意味着对主权国家的主权产生威胁和一定意义上的干涉。无论是国内制度还是国际制度,都有一定的边界,边界一旦被打破,制度的效能就会受到质疑。事实上,广大发展中国家在参与全球治理的过程中一直就存在担心与忧虑:要么参与其中,获得全球治理所提供的制度性收益,但很有可能发生全球治理制度的经济收益导致的主权安全负外部性(negative externality)问题;要么就被孤立于全球治理的制度之外,完全靠自主性来实现本国的现代化,但相比较而言,这可能更为艰难。因此,全球化和全球治理在制度产生的开始就面临着一个需要全球伦理规训的问题。传统的主权论者往往把主权视为神圣且不可让渡的,但随着全球化和全球治理的兴起,主权使边界变得越来越模糊,这种情形被主权论者视为国家被侵蚀和“挖空”了,国家制度和政治力量日益像“僵尸”一样,不再有能力为国内民众提供有利于提高福利的公共产品,甚至民族共同体陷入了地区治理和全球治理的网络之中而对国内义务和福祉无能为力[16]82-84。因而,一种“后国家治理”的全球社会已初见端倪[17]。而全球化论者则相反,认为全球化和全球治理并不是整体性地消解了民族国家,而是削弱了北方发达的民族国家,成功的经济发展强化了其他地区的民族国家角色,削弱了传统的居于核心地位的民族国家角色,但国际网络强化的同时,也强化了民族国家身份。这些看似矛盾的东西糅合在一起,其结论是:无法简单地下定论认为民族国家被强化了或削弱了,“全球社会”的整体福利水平得到了改善[18]。因此,世界需要一种全球伦理和全球价值,也许它们不能消除全球化、全球治理的困惑,但世界可以在此基础上求得“最大价值公约数”[19]104。关于这一点,后文会有展开的阐述,这里暂不赘述。以上所讨论的是全球治理制度起源的一般性问题,若依照不同国家类型的角色,我们还会发现在全球治理制度生成过程中实力不同的国家的角色功能是大相径庭的。从实力水平来划分大致可以分大国和弱小国家两种,而二战以来,大国主要是指西方发达国家,弱小国家主要是指广大发展中国家。

三、大国内部制度外溢与全球治理制度的生成

制度的外溢包括两个方面的内容:制度本身的外溢和制度的功能外溢。制度本身的外溢是指一个国家内部使用的制度直接被用于地区乃至全球层面,因而该制度发挥着地区治理和全球治理的作用。制度的功能外溢则是指一个内部的制度在某些领域内的功能对外部产生了示范效应,从而使这种功能被运用于地区或全球层面。一般来说,国内制度外溢从国际事务的实践来看主要是大国、强国的“专利”,弱小国家很难做到这一点。大国、强国是如何进行国内制度外溢的呢?

从制度本身的外溢来看,制度外溢主要有以下三种情况:一是以国内需要为主进行全球治理的相关倡议。国内需要或许是与一些国家结成某种合作以共同应对相关的安全威胁和拓展本国的国际利益。这种情况无论是在当今全球治理时代还是在古代霸权博弈中都普遍存在。例如,当今全球治理的一项重要内容是对恐怖主义的治理,2001年“9·11”事件是恐怖主义对美国实施的一次令世界震惊的恐怖袭击活动。美国为此发动了以国际反恐为目的的阿富汗战争,在此之前尽管恐怖主义严重泛滥,但并没有形成全球共识,更没有形成全球反恐统一阵线。然而,时任美国总统的小布什说:“或者与我们站在一起,或者反对我们。”[20]12这句话成为国际反恐战争的“全球动员令”,迫使几乎所有国家不得不支持美国的反恐战争。换言之,美国这个本不正常的“倡议”为美国赢得了国际社会的支持和接受。不过,由于美国不负责任地将反恐战争扩大到了伊拉克,因此非常短暂的“全球反恐统一阵线”迅速瓦解,从而导致美国“山鹰折翅”,表现为“美国信誉的下降比1960年代它的剩余黄金储备的下降还要快”[20]16。历史向前追溯一下,我们来看拿破仑帝国崩溃之后,奥地利是怎样把自己的倡议变成欧洲倡议来维护自身安全的——这也可以说是一种地区安全治理的成功案例。拿破仑帝国崩溃后,沙俄一心要彻底摧毁法国,从而可以有恃无恐地觊觎欧洲。面对虎视眈眈的沙俄,奥地利外交大臣梅特涅十分担心欧洲安全尤其是奥地利的安全,但奥地利已经无力独立地维护自身的安全,所以梅特涅要把奥地利的安全置于欧洲安全框架内来思考。因此,梅特涅从奥地利的安全需要提出倡议:欧洲必须要有一个大国来制衡沙俄。他指出:“类似法国这样的国家,鉴于其强有力的政治传统和文化传统,既不可能被永远地分割,也不可能因为失去几块边界领土或者强加到它头上的赔款而遭到永久性的削弱。苛刻和屈辱的和平条款只能够滋生出憎恨和复仇的情绪:一旦法国恢复元气(一个拥有法国这样资源的国家肯定会很快做到这一点),这些情绪必然导致战端再起。”[21]最初,全欧洲都反对梅特涅的倡议,但最后成功说服了英国外交大臣以后,他也成功说服了欧洲其他国家的领导人。于是,“欧洲协调”机制便产生了。这样,奥地利的倡议就外溢成为当时欧洲安全治理的倡议。

二是以内部制度为蓝本进行全球治理的制度设计。这种情形在资本主义时期就已经存在,那时候虽然没有“全球治理”这个概念,但资本在全球范围内的扩张以及由此而引发的战争,极大地影响着资本追逐利润的本性的发挥。因此,“资本作为全球资本主义联系纽带的同时也充当着对资本主义进行全球治理的一种‘自觉’的工具。”[22]马克思、恩格斯在《共产党宣言》中就说得非常简单明了:“一句话,它按照自己的面貌为自己创造出一个世界。”[23]这个“面貌”就是资本主义制度的面貌。经过两次世界大战后,主权国家的角色在全球事务中更加突出,一个重要的表现就是国际体系的主导国在战后的制度安排上发挥着主导性作用。这个主导国无疑是美国,它在战后制度设计上相当大程度是以美国制度为蓝本的,或以美国需要的制度为蓝本的。这方面尤其体现在国际贸易体系上,美国从战前的贸易保护转向了战后自由贸易政策,直接推动了关贸总协定的建立。“作为世界上最大的单一经济体,美国对国际贸易制度的建构与转型都有着决定性的影响。没有美国的同意,任何大规模的制度变革在国际贸易体系中都不可能发生。实际上,关于国际贸易组织宪章及关贸总协定的谈判就是在美国的倡议下举行的。导致世界贸易组织创立的乌拉圭回合谈判同样是由美国发起的。”[24]这也就给美国按照美国制度或美国需要的制度来进行制度设计提供了可能。实际上,战后国际贸易制度设计与安排的情况只是战后全球治理制度设计与安排的一角,美国主导、“美国蓝本”事实上是战后国际制度设计的一种常态现象。

三是将本国的价值观、意识形态作为附加条件,并以对外经济援助的方式实施制度外溢。主权国家主导下的世界实际上是价值观、意识形态存在着巨大差异的世界。从人类社会发展史来看,文化是可以分享和互学互鉴的,但价值和意识形态则不具有可分享性,甚至在相当大程度上具有对抗性。半个世纪的冷战实际上就是价值观和意识形态的对抗,也正是这种对抗才引发了东西方关系的波诡云谲。冷战结束以后,价值观和意识形态的对抗似乎结束了,世界似乎进入和平的长周期,然而冷战后的地区冲突和战争几乎都与价值观、意识形态有直接的关系。科索沃战争是典型的价值观冲突,先表现为两个民族的价值冲突,然后表现为对科索沃冲突的看法的两种不同价值取向,进而引发美国主导的北约与苏联主导的华约之间的价值冲突。阿富汗战争名义上是美国尝试构建“全球反恐统一战线”[19]109,但很快就引发为不同价值观和意识形态之下反恐标准如何确立的矛盾。南奥塞梯战争无论是被视为“冷战后时期的冷战余波”[25],还是被视为以“帝国后遗症”为内容的“欧亚现象”[26],都无法掩盖战争双方价值观和意识形态的对立。至于后来的“颜色革命”“阿拉伯之春”等,无不表现为价值对立之下的地缘政治追求。正因为如此,战后以来西方几乎所有的对外经济援助都附加了政治条件。从美国对欧洲的“马歇尔计划”,到苏联解体后西方主导的国际货币基金组织、世界银行对俄罗斯的经济援助等,都通过附加价值观、意识形态等方式来达到内部制度外溢的目的。至于全球化、全球治理的层面,大国“总是从维护主权国家利益的角度来重塑自身在全球化进程中的合法性,其最重要的手段就是试图用国家的价值和意识形态来‘训导’全球化。因此,在冷战结束以来的全球化进程中,我们经常发现不同国家把本国的价值附加于全球化,试图借助于全球化的力量,把本国的价值和意识形态变成一种普适性的价值和意识形态。由此可见,政治对全球化的赋能,往往是用某种价值去‘训导’全球化,从而也扭曲了全球化的进程”[27]43。这种“赋能”结果导致全球化和全球治理都成为代表少数人利益的全球政治进程[28]。实际上,全球化、全球治理的制度从一生成就被政治的不当“赋能”扭曲了。

当然,制度本身的外溢无论表现为哪种情况,都离不开接受和认可。前文述及,国际社会多数人的接受和认可是内部制度外溢成为全球治理制度的前提。这种认可既有可能是直接认可具体的制度,也有可能是认可价值观并转化为对制度的认可。两种认可的性质没有什么区别。

从制度的功能外溢来看,这种外溢的内容是指使制度在更大的范围内和更多的功能领域内发挥作用。一是功能对接式外溢,即一国某种制度的功能在国际上具有普遍性意义,而国际社会在相关事务上对其制度功能产生了需求。于是,两种功能在相互需求上产生了对接。从全球治理的实践来看,这种功能外溢式的制度生成是全球治理制度生成的主要方式。这方面表现最为突出的是金融领域。布雷顿森林体系是以美元和黄金挂钩为基础的金汇兑本位制,从而确立了以美元为中心的国际货币体系。《国际货币基金协定》 规定,各国必须要确认美国政府在1934年规定的每盎司35美元的黄金官价,并以此作为国际货币制度的基础,从而使各国的货币能够与美元挂钩,并由此确立了布雷顿森林货币体系的固定汇率制度。这种全球金融治理制度的生成很显然是源于美国,是美国货币制度功能的外溢,而战后各国货币要发挥对外贸易相关的功能,则必须接受美元的世界货币功能,否则,其国际经济贸易活动几乎不能正常进行。当然,美国正好又试图打造美元的世界货币功能。

二是功能辐射式外溢。这种外溢方式是指一个国家或一个国际组织在某一个或几个领域的制度治理对其他众多领域产生了示范效应,从而使这种制度功能自然地被运用于其他众多领域。一般来说,全球治理的制度创设者是主权国家,但实际上有相当多的制度则是国际组织自身衍生出来的,即通过功能外溢而形成具有普遍意义的制度。这种情形在上合组织中表现最为突出,该组织最初主要有两大功能:安全合作和经济合作,且安全合作主要是非传统安全合作,即打击恐怖主义、极端主义、分裂主义,以及跨国犯罪和毒品走私。由于在安全和经济两方面合作所取得的卓越成效,同时为了解决自身发展的动力问题[29],在2004年6月的塔什干峰会上,上合组织签署了包括《上海合作组织观察员条例》《上海合作组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物及其前体的协议》等在内的涉及政治、经济、法律、安全、外交等领域的文件,使之从机制初创发展到务实合作的新阶段。2017年6月,上合组织乌法峰会吸收了印度和巴基斯坦为正式成员;2022年9月撒马拉罕峰会,上合组织又吸收了伊朗为正式成员。成员国数量的增加也意味着上合组织的功能在不断外溢。上合组织通过功能的辐射式外溢而成为地区治理的一个重要的地区综合机制。其实,在上合组织之前,欧盟的情形也是如此,因功能不断辐射式外溢而成为一个非常具有代表性的地区“规范性力量”(4)“规范性力量”这个概念是曼纳斯(Ian Manners)在2000年提出来的,2002年,他对这个概念的理论内涵进一步作了阐释。。欧盟这种“规范性力量”运用规则、价值观及观念来规范世界政治和经济,也使欧盟发展成为一个成熟的地区治理制度工具。

三是功能传递式外溢。功能传递式外溢就如文化的传递式传播,它主要是指文化从一个国家、地区传到另一个国家和地区后,与接受地的文化在一定程度上结合,附加了接受地的文化后继续以原创地的文化符号传到了第三地、第四地等,每传到一个新的地方都增加了前一个地方的文化符号,且继续以原创地的文化符号传播,但实际上与原创地的文化已经大相径庭[30]。全球治理制度是否也有这种情况的外溢(传播)呢?这种情况的确很少见,但在国际实践中甚至有非常关键的制度的功能外溢正是这种传递式外溢。例如,可持续发展作为全球治理的重要目标,其制度建设始于20世纪80年代,当时的制度目标是控制人口增长和保护环境。这两项功能沿着时间轴而逐渐外溢至其他领域,但又始终是以可持续发展为目标的。这项制度是以报告、宣言、文件等形式确定的,从1987年世界环境委员会《我们共同的未来》以人类的需求在代际之间的平衡为内容;然后到1992年的联合国《里约环境宣言》《21世纪议程》;最后到2015年联合国围绕可持续发展目标制定了《2030年可持续发展议程》。在《2030年可持续发展议程》中,“可持续发展”的内容多达17项,在30年的时间里,可持续发展制度最初在一两个领域内发挥功能,逐步外溢到一个个新的领域而发挥其功能的。即便功能已经外溢到减贫、能源、环境、气候、教育、劳动权益保护等,但始终以“可持续发展”的名义在传递。

上述功能外溢的三种方式不是完全独立进行的,而是有时候是某一种外溢方式,有时候是两种乃至三种方式兼而有之。也就是说,我们在理解和认识全球治理制度生成的时候,千万不要机械地去一一对照,大多数情况下是混在一起的,甚至在制度本身外溢的时候,同时伴随着功能外溢;同样,功能外溢的时候也会伴随着制度本身的外溢。不过,无论怎样的外溢,大国在其中始终是占据主导地位的,即便是国际组织的制度外溢,也是大国发挥着关键性的作用。

四、弱小国家搭便车与全球治理制度的生成

内化是一个社会心理学概念,主要是指个体通过学习而将外部的价值观、规范、行为方式转化为自身内在要素的过程。这一过程与社会化是对应的,即社会化的成功与否取决于个体内化的程度。内化的概念被用于全球治理与主权国家的关系分析时,它可能包含这样的内容:一是指民族国家内部对全球治理相关理念、观念的接受,即观念的内化;二是指用全球治理的实践来塑造民族国家内部的议程和政策;三是指国内行为体受国际规范的影响,迫使或说服国内政府遵守特定的国际规范;四是指制度化,即规范倡导者在国内制度框架内借助国际既有的规范并推行内部制度化,包括法制化、科层化等,也就是对全球治理实践中既有制度的接受,从而使这种制度在内化中得到外溢。

从观念的内化来看,一般来说,内部观念的自我更新是很难的,主要是因为观念的代际传播性很强。在制度主义看来,观念属于非正式制度,其发展具有很强的“惯性”,因而对一个民族、一个国家的社会经济发展具有持久性的影响。换言之,观念的更新需要在与外部的交流中才能产生。全球治理实践无疑会产生众多有关的观念,这些观念实际上是一个不断社会化的过程,而这个社会化过程一旦与具体的民族国家产生互动,最初或许会受到民族国家的排斥、抵制,但经过反复比较后,全球治理的相关观念会逐步内化为民族国家的观念,甚至直接转化为相关实践。例如,环境保护、碳排放等观念最初是一些西方发达国家在发展进程中的倡议,当这种全球倡议成为全球治理的诉求以后,最初发展中国家为了摆脱贫困而对发达国家的倡议表示强烈的抗议,认为这是不公平的倡议。然而,这些倡议在调整后转化为可持续发展倡议,也就是把保护环境和解决贫困问题等都结合在一起,尤其对发展中国家采取了区别对待的政策,按照“共同但又区别”的原则来推进全球的可持续发展。这样便逐渐得到广大发展中国家的积极反馈。事实上,广大发展中国家在现代化进程中也深感环境保护与现代化的一致性。因此,诸如此类的全球治理观念就被内化为民族国家的发展观念和发展实践。民族国家关于全球治理的观念内化对全球治理制度的生成具有先导的作用,因为没有这种观念内化就很难形成对全球治理认识的共识,没有这样的共识,全球治理制度的生成就是一句空话。全球治理是为了应对全球化的负面效应,全球化是资本扩张的结果,因而全球治理主要是资本为了实现自身利益最大化的“外部”职能。事实上,当今的资本比历史上任何时候都需要全球治理,特别是在新冠疫情的冲击、“非对称性战争”的影响、大国关系的重大调整等一系列问题所引发的世界大变局之下,全球产业链的重组、全球供应链中心的转移、全球价值链的重塑等面临更多的新问题,因而全球治理对西方发达国家和全球性的资本而言就显得尤为重要和迫切。然而,对于广大发展中国家而言,大多数情况下它们参与全球治理都是被动接受的,而非主动的选择。不过,在将全球治理观念内化后,它们参与全球治理的实践越来越成为一种主动行为。

观念内化后就必然会塑造民族国家内部的议程和政策。我们以中国参与全球治理进程为例,尽管中国是主动实行对外开放的,但中国参与全球治理的确是从观念内化后倒逼内部进行相关议程和政策创新塑造的。中国对外开放是内部改革的必然选择,中国在20世纪80—90年代有限参与国际体系。一直到2001年中国加入世界贸易组织以后,中国开始积极且深度地参与国际体系,但对全球治理依然保持着谨慎的态度。这主要是因为,近代史上西方列强对中国的殖民掠夺使中国在参与全球治理的进程中对主权保持非常谨慎的态度。国际社会无政府状态使有历史伤痛的所有国家对西方国家所倡导和推行的全球治理持谨慎的态度。尤其是,参与全球治理要将属于主权国家的某些权利“委托”或“让渡”给全球治理的相关机构,对获得独立主权不久的中国来说,无疑是充满疑虑的。尤其是“西方主导国家的价值被国家强力嵌入到经济全球化进程之中,并被赋予了全球伦理的色彩,但因对经济全球化进程的扭曲而激起了众多发展中国家的强烈反对”[19]104。中国在这方面与其他广大发展中国家感同身受。然而,在接受了全球治理的观念尤其是加入世界贸易组织以后,中国内部的重大经济议程和经济政策设计,大多围绕着世界贸易组织的规则进行重新设置,目的是使中国更好地利用国际贸易规则来服务国内经济发展。又如关于全球互联网治理的问题,互联网是美国主导下的通信技术,但很快成为人们日常生活的必要技术。从诞生开始,互联网安全问题就受到国际社会的广泛关注。而中国在1994年加入互联网后,信息高速公路建设、各行各业和政府的“上网工程”等都迅速推进,互联网安全问题也成为国家安全的重要内容。最初,中国关于网络安全治理是从国内安全来考虑和进行制度设计的,但由于全球互联网的特点和全球网络治理一体性观念的内化,即网络安全治理离不开全球网络安全治理,中国开始主动参与全球网络安全治理,并主动倡导和主办世界互联网大会(World Internet Conference,简称WIC)(5)世界互联网大会是中华人民共和国倡导和主办的世界性互联网盛会,旨在搭建中国与世界互联互通的国际平台和国际互联网共享共治的中国平台,让各国在争议中求共识、在共识中谋合作、在合作中创共赢。首届世界互联网大会于2014年11月19日至21日在浙江桐乡乌镇举行,此后每年举办一次。,与世界携手共建“网络空间命运共同体”。这也意味着全球治理从物理空间的治理深入到虚拟空间的治理,大大拓展了全球治理的内涵。

在内化的过程中,民族国家的政府反应往往会慢一些,而一些非常活跃的社会组织则反应相对要快一些。于是,内部社会组织对全球治理的观念、议题进行内化以后。这些行为体就会对政府进行说服或施加舆论压力,以促使政府接受有利于国内发展的全球治理议题和国际规范。这往往是一种“回飞镖效应”(6)“回飞镖效应”是玛格丽特·凯克(Margaret E. Keck)和凯瑟琳·辛金克(Kathryn Sikkink)提出来的。它是指这样一种情形:国内的非政府组织绕过他们的政府,直接寻求国际盟友的帮助,力求从外部对其骨架施加压力。不过,它们主要用于分析负面压力,但实际上正面压力同样存在着“回飞镖效应”。本文主要分析国内社会组织内化全球治理的相关规范后对政府施加的正面压力,即促进国内社会发展的压力。的结果。国内一些社会组织在国际规范和议程的影响下(实际上是国际规范和议程的社会化与内部社会组织内化的双重结果)而对政府进行劝说或施加法律范围内的舆论压力,从而对国内政治、经济进程产生影响[31]。在这一方面,社会组织在一定程度上是政府的“启蒙者”,或者说是“新的渐进政治”的力量[28]146。政府一旦接受或者“被启蒙”后而主动将国际规范内化,全球治理的国际规范成为国内议程和政策,最终效果要远远胜过社会组织。这是因为社会组织本身没有相应的资源和职责来推进议程设置和政策制定,作为一种非正式制度安排,它们只能呼吁和倡议,其行为是非常有限的[32-33]。

这样看来,民族国家对全球治理理念、国际规范和议程的内化,最根本的是对全球治理实践中已经形成的制度的接受。这种现象一旦发生,也就意味着已经形成的全球治理制度在被内化的过程中实现了外溢。前文述及,全球治理是跨国资本和西方发达国家主导下的行为,全球治理制度外溢大部分情况下是跨国资本和西方发达国家强势推行的结果。甚至,“在激进分子和新马克思主义者看来,全球治理只不过是为美国实施全球统治服务的一种方便的政治装饰品”,是西方跨国资本“在全球范围的维持和扩张的关键工具”[28]54。而对于广大发展中国家而言,要么是被动接受,要么是主动搭便车。被动接受并不是一种内化,因为内化是一种积极的接受,被动接受之后经过一段时间的磨合。这些国家发现尽管大多数全球治理制度是大国内部制度外溢的产物,是大国主导下的一种利益分配制度,但参与这种全球治理和接受全球治理制度同样可以获得广泛的收益,远远超过完全靠在内部制度之下的收益。于是,这些国家逐渐从被动接受转化为主动接受,甚至积极推进全球治理。因此,在全球利益的诱惑下,世界的变化出现了这样的图景,“反对治理的力量很可能反过来成为治理演进的动力。结果造成反对治理的力量最终为它服务。没有什么东西置身于治理框架之外,没有什么治理之外的政治空间允许政治团体说不。”[34]这或许是因为,无论是发达国家还是发展中国家都清楚,全球化和全球治理不管存在多大的问题,但其进程带来的是全世界福利的“帕累托改善”,即全世界都从中获得了收益,只是有的国家收益大有的国家收益较小。而收益相对小的主要是西方发达国家,但只是相对收益即收益率比较小,也由全球化、全球治理的边际效应所致。于是最初站出来反对全球化和全球治理的是发达国家的中产阶级,例如1999年11月西雅图爆发了抗议世界贸易组织最高会议的大规模骚乱。在骚乱者看来,世界贸易组织的贸易自由化规则促进了跨国公司的全球野心[35]。然而,进入21世纪以后尤其是在2008年金融危机前后,这种相对收益的感受逐渐转化为利益被一些迅速崛起的国家“蚕食”的感觉。因此,发达国家开始强烈要求新兴体国家要主动承担国际责任,于是西方国家政界出现了所谓的“中国责任论”的论调(7)“中国责任论”是由时任美国常务副国务卿的佐利克(Robert B. Zoellic)于2005年在美中关系全国委员会关于鼓励中国成为国际体系中“负责任利益攸关方”的演讲中提出来的。随后,它成为欧美发达国家关于建构中国角色的一种重要话语,旨在要求中国承担更大的全球责任。。关于“中国责任”的问题,实际上中国在进入国际体系之后就已经非常清楚地表明了自己的态度。邓小平在阐述中国的对外政策时就说:“中国是联合国安全理事会的常任理事国,中国理解自己的责任。”[36]然而,在中国迅速发展的时候,西方国家都认为中国没有承担国际责任,完全在搭便车。因此,特朗普政府时期美国竟然以政府的名义来反全球化,如退出此前美国政府参加的诸多有关全球治理的国际协议。一个很值得注意的现象是,在中美贸易战的高潮期,美国不断威胁要退出世界贸易组织,但这是美国主导下的全球经济治理制度。相反,中国则坚持维护世界贸易组织的权威性,尽管中国后来才加入其中。中国的行为恰恰就是一种从被动接受到内化,然后变成了积极主动推进全球治理进程的行为。

就广大弱小国家而言,无论是观念、议程、政策、规范还是制度的内化,在全球治理进程中最初它们基本上是搭便车者,所不同的是,有的属于被动搭便车,大多数则主动搭便车。那么,弱小国家是否有制度外溢的情况呢?从全球治理的实践来看,弱小国家的制度外溢现象的确存在,但并不多见。即便存在这种现象,制度外溢而获得国际社会接受的过程是非常漫长的。不过,相对于规模型大国如中国而言,情况就更加复杂。

五、全球治理制度生成中的中国角色

中国是全球治理进程的后来参与者,中国在全球治理制度的生成过程中是否发挥了作用?如果中国没有发挥作用,那么中国就是一个纯粹的参与者,即通过相关的内化而接受全球治理的理念、议程、政策、规范、制度等。否则,中国就是一个完全意义的搭便车者。然而,这显然不符合客观事实,中国也绝对不会扮演一个纯粹的搭便车者角色。如果中国在其中发挥了作用,那么中国是否通过制度外溢的方式来促进全球治理制度的生成呢?倘若中国存在制度外溢的情况,那么中国就会成为全球治理相应制度的主导者。事实上,这种情况也没有。那么,中国在全球治理制度的生成中扮演了什么角色呢?

迄今为止,中国没有主导过全球治理的任何制度,也就意味着中国内部制度没有外溢为全球治理制度。最初,中国的确是一个参与者,但不是囫囵吞枣的接受者,而是有选择的参与者,最关键的依据就是全球治理制度及其规制的问题与中国利益的关联度和中国可能的参与能力。全球治理的既有制度是大国国内制度外溢所致,那么这种制度及其所规制的问题与中国利益的关联度是分层次、有区别的。对于关联度不高的制度,中国保持观察的立场;对于关联度高的制度,中国根据可能的参与能力确定参与的程度。以下问题所涉及的全球治理制度就与中国的国家利益具有高度的关联性:能源安全与国际能源新秩序、人民币汇率问题与国际金融新秩序、环境问题与全球可持续发展、打击恐怖主义与维护世界和平、地区安全与联合国维和机制、世界粮食安全问题、自然灾害与国际救援、贫困化与全球减贫,以及当前全球治理的新领域如海洋保护问题、数字经济问题等。中国不仅参与其中而且还努力与其他行为体创造出更大的附加值(Added Values,也可称为“制度合作的增殖”),从而提高既有制度的收益,使制度之下的合作具有可持续性[37]。中国作为“制度增殖”的角色,可能是二战以来国际体系和全球治理进程中前所未有的行为角色,此前没有任何一个国家在进入国际体系和全球治理进程之后有如此自觉的角色扮演,唯独中国从一开始就有这种自觉。这可以从邓小平有关中国对外政策的谈话中得到印证。他在会见时任联合国秘书长德奎利亚尔时说,中国对外政策有三句话:一是“反对霸权主义”;二是“维护世界和平”;三是“加强同第三世界的团结和合作,或者叫联合与合作”[36]415。“制度增殖”反对霸权主义,这是其他行为体在参与国际体系中从未有过的“附加值”。1984年,邓小平在会见美国乔治敦大学战略与国际问题研究中心代表团时指出:“有些国际争端,可以先不谈主权,先进行开发……要从尊重现实出发,找条新的路子来解决。”[38]49“不谈主权,先进行开发”的主张就是通过增加“附加值”的方法来巩固合作。这同样是超越传统国际关系理论的主张。1985年,邓小平在会见日本朋友时说:“现在世界上真正大的问题,带全球性的战略问题,一个是和平问题,一个是经济问题或者说发展问题。”[38]105时代主题的提出是中国参与国际体系后最大的“制度增殖”。中国参与全球治理进程以后,更为世界合作、和平直接带来“制度增殖”,这集中体现在世界经济发展和全球减贫上。如果在改革开放之初,按照邓小平所说的“中国的发展离不开世界”,但很显然在中国崛起成为世界第二大经济体后,中国对全球治理的“制度增殖”更表现为通过“一带一路”倡议及其实践来“反哺”世界[39]。中国在全球治理发展中发挥着越来越重要的作用,对国际社会可持续发展合作机制的影响也逐步上升[40]。

那么,中国为全球治理提供的“制度增殖”是怎样产生的呢?这种“制度增殖”产生于中国内部,然后外溢到全球。换言之,在全球治理制度生成过程中,中国的角色表现为“制度增殖者”,中国作为全球供应链中心,通过利益(而不是制度)的外溢而对制度生成产生作用。“利益外溢”表现为经济方式、市场手段。所谓经济方式就是利益嵌入方式,也就是“把自己的利益通过经济合作嵌入有关各国的利益之中,从而形成利益共同体和责任共同体”;所谓市场手段,就是“把国内市场通过经济合作特别是贸易和投资与其他国家的市场对接在一起”,同时“把国内市场机制与其他国家的市场机制在具体的合作中进行相互接纳,从而形成一体化性质的统一市场,最后各国则会为维护这个市场的正常运作而形成一种责任共同体和命运共同体”[41]。这种方式得以运用成功需要有两个前提:一是中国与相关国家的相互需要;二是中国对外具有可持续性的“利益供给”。前者在于中国经济对外开放与外部市场要素在中国市场的两种互动,这形成了“相互需要”的经济结构;后者在于中国逐渐发展成为全球供应链中心即“世界工厂”,只要供应链不断裂,那么中国对外的“利益供给”就会一直以对外贸易的方式持续存在。既然是“利益外溢”导致全球治理“制度增殖”,那么它就是一种和平方式的“制度增殖”。因而,中国也就不可能颠覆全球治理的既有制度,相反会加持既有的制度,使之更好地发挥作用。

“制度增殖”和“利益外溢”是全球治理制度前所未有的生成方式,仅此就体现了中国在全球治理制度生成过程中的全新角色和创造性的贡献。不过,中国在全球治理制度生成过程中也有直接的制度塑造性贡献。中国对全球治理制度的塑造具有独特性,这种独特性表现为“存量不动,增量先行”的制度塑造方式。这几乎与中国国内的制度改革按照完全一样的思维逻辑进行的,或者这本就是中国内部制度改革思维逻辑的外溢。中国过去四十多年的内部制度改革完全遵循一种渐进主义的原则,尤其是经济领域的改革,把确保原有的国有经济不动为前提,然后在国有经济外培育市场导向的各类市场主体,包括民营经济、外资经济、中外合资经济等。这就是典型的“存量不动,增量先行”的方式。中国在对待全球治理制度的态度上也是一样,对既有的制度公共产品,中国从来不主张“另起炉灶”,而是在不推翻既有全球治理体系和保持既有制度公共产品的前提下,在体系外部或者没有覆盖的领域进行全球治理和地区治理制度创新[42]。对既有制度的改革固然是重要的,因为全球治理的既有制度都是西方大国主导的,这不符合制度的公平、公正原则。中国参与其中后一直代表着发展中国家的利益而提出相关倡议,如提高广大发展中国家在世界银行、国际货币基金组织中的代表权等,从而为广大发展中国家赢得了相应的制度话语权。另外,中国在全球治理既有制度尚未覆盖的新领域则与其他国家携手共同创造新的地区治理制度和相应的功能性制度。例如,上合组织,它所覆盖的“内亚”(即内陆亚洲)(8)最初,上合组织覆盖的是中亚地区,但随着印度、巴基斯坦、伊朗的先后加入,以及范围更广的观察员国,事实上上合组织已经不限于中亚地区了,而是涵盖了中亚、南亚、西亚地区。因此,借用早期研究欧亚历史问题的“内亚”一词可能更准确地表达上合组织所覆盖的地区。是苏联解体后出现的一个全新的政治地理区域,既有的全球治理制度还没有迅速扩展到该地区,而新创建的上合组织因其所发挥的卓有成效的功能而成为一种地区治理制度。这种制度是中国携手俄罗斯和中亚国家共同创建的,是全球治理制度的重要补充。在世界大变局之下,诸如此类的新领域、功能领域将会不断出现,相应的治理制度也会不断对全球治理的既有制度进行补充。这都体现了“存量不动,增量先行”的制度供给逻辑。

“全球治理是一个包含着价值基础、规制保证和治理操作三类主要指标的复杂治理体系。”[43]制度是以价值为支撑的,是“价值支配下的全球协调行为”[44]4。中国对全球治理制度生成的贡献还在于提供全新的价值支持。那么,究竟是什么价值支撑着全球治理的制度呢?从客观实际来看,支撑全球治理制度的价值主要有两种:地方价值和共同价值。全球治理始于西方且被西方大国所主导,最初支撑其价值的一定是西方国家的价值,是地方性价值。换言之,全球治理制度首先是在西方的地方价值支撑下生成的,而且后来不断被西方地方价值“赋能”,即被不断附加西方大国的价值观念和意识形态。因此,无论是全球化还是全球治理都是被严重扭曲的。更严重的问题是,当人们习惯于西方地方价值支撑的全球治理的时候,西方地方价值就会以所谓的“普世价值”之名而被嵌入全球治理的制度之争,也塑造人们对全球治理的认知。因而,西方的“普世价值”也就在这种被塑造的全球认知之下获得相应的正当性。然而,事实上最初的那些“全球治理的基本价值诸如人权、民主、平等、公正等,都不是来自‘全球’性的价值,它们的历史源头在‘西方’”[43]76,是西方的地方价值,因而也就不可能是共同价值。何谓共同价值?这个问题的答案在国际社会的存在状态中。无政府状态是国际社会的一种客观状态,但不是唯一的状态。国际社会还有一种状态是共生状态(9)金应忠先生把社会学的“共生”观念引入国际关系研究,并认为人的共生性导致国际社会的共生性,“共生”是国际社会的基本存在方式。,这不仅源于相互依存性,而且更重要的是源于国际关系产生的前提。因为没有国家与国家之间的互动就不会产生所谓的国际关系,而一旦产生国家间的互动,这种互动就构成了一个对立的统一体,即相比较而存在、相斗争而发展。这个对立统一体就构成了国际社会的共生状态,这种共生状态蕴含着一种“共生伦理”,“既然国际社会是 ‘共生’的,那么国际社会就必然要进行共治;既然要共治,也就是必然要走向全球治理”[44]13。在共生伦理体系中,“全世界各国、各民族在价值这个体系大厦中便可以找到本国、本民族‘可适用的价值’。于是,在各国、各民族的‘可适用的价值’之中,我们便可以寻找‘价值最大公约数’。这个‘价值最大公约数’就是全球治理制度的价值内核”,也就是全球治理的共同价值。正是从国际社会共生状态的客观实际出发,中国为全球治理制度嵌入了“和平、合作、共赢、共享”的全新价值,最终将以包容性的发展方案实现联合国“2030年议程”中的可持续发展目标。

六、简短的结论

全球治理制度的生成不是一元单线的。当然,若探讨制度的一般性起源,那么都是一样的,是人类群居社会的需要而产生了制度的供给,从一般性的聚落、部落共同体,到具有政治意义的共同体,然后到城邦、国家等。这些共同体之中的正常生活都需要制度的规制,于是,人们通过协商逐渐建立起规范和制度。但是,共同体最初是为了保护自己“自然权利”的安全而建立起来的,目的是避免遭受攻击,因此聚落、部落到城市,最初是战争的属性,但居于其中的人必然会产生交易关系,所以交易制度是最早的制度。制度文明是人类进入文明社会的重要标志。内部制度是在一个共同权力权威之下产生的,国际社会一直就是无政府状态,那么国际制度又是怎样产生的呢?绝大部分情况是协商并转让部分权利而形成的,目的是从合作的国际共同体中获得更大的收益,另外还有一部分则是制度外溢和内化所致。

制度外溢是指大国内部制度的外溢,既包括制度本身的外溢,也包括制度的功能性外溢。战后以来的国际制度绝大部分是在大国主导下建立起来的。大国在这个过程中会把本国的价值观、意识形态赋予国际制度之上,从而使国际制度更大程度地为本国的国家利益服务。当然,有的制度是以大国的内部制度为蓝本来进行设计的,同样体现了大国的国际意志。也就是说,外溢是大国强权政治意志的结果,这必然导致国际制度公共产品的“私物化”现象,也是全球治理制度生成之后所固有的不公正性原因。制度的内化主要是弱小国家面对全球化和全球治理的一种无奈选择。在全球化和全球治理的进程中,全球治理制度虽然具有“天然”的不公平性,但能够产生全球福利水平的“帕累托改善”,也就是全球的整体性收益。弱小国家即便不想参与其中也会被这个浪潮卷入,会被大国强制转让一些主权权利。当然,也有主动融入其中而直接获益的国家。这两种情形的内化都会使既有的全球治理制度得以顺利外溢。

中国既是最大的发展中国家,又是全球化和全球治理的后来者,中国在全球治理制度生成中的角色,既不是制度的外溢者,也不是简单的内化者。中国参与全球治理进程是以中国的实力和能力为前提的。国际社会一直有一种说法,认为中国是全球化进程中最大的获益者。这句话只说了一半,还有一半是中国也是全球化和全球治理进程中最大的“制度增殖者”。因为,中国在全球治理进程中最直接的结果就是不断提高全球治理制度的收益,从而使制度中的合作具有可持续性。这是中国角色与以前其他任何国家的国际角色最大的不同之处。同时,中国参与全球治理进程采取的是“存量不动,增量先行”的方式,既维护既有制度的稳定性和权威性,又与其他国家在新兴领域内携手共同创设新的全球治理或地区治理、功能领域治理的制度。这不仅不会损害其他行为体的既有利益,而且通过创新制度进行更多的利益供给,从而产生了中国的“利益外溢”。在“制度增殖”的同时产生“利益外溢”,这是中国角色的又一创新之处。此外,由于全球治理是在一定价值支撑下的互动协调,在价值供给过程中,西方大国总是把自己的价值强加于全球治理制度之上,这种价值的“赋能”严重扭曲了全球化和全球治理。中国则倡导以“价值最大公约数”来构建全球治理制度的共同价值,向全球提供包容式的发展方案,因而能够更加促进世界的可持续发展。换言之,中国通过“价值最大公约数”的构建而塑造了其在全球治理制度生成中的全新角色。