温州市产业强镇发展40 年回顾与展望——双循环战略背景下的延伸讨论

■ 杨明俊 YANG Mingjun

0 引言

改革开放40 年来，温州市经济社会发展取得了举世瞩目的成就。在“三少一差”（可利用自然资源少、人均耕地少、国家投入少、交通条件差）的条件下，以家庭工业和专业化市场为主的民营经济作为起点，温州实现了特色的产业强镇发展模式，形成了小商品、大市场的发展格局，被称为“温州模式”[1]。其中，小商品，指生产规模、技术含量和运输成本都较低的商品；大市场，指温州人在全国建立的市场网络。“温州模式”的最大特征是基于民营资本为主的内生模式，政府主要服务生产、服务市场，而非组织生产和组织市场。

2008 年全球金融危机以来，我国经济几经波动后步入新常态。随着国际政治经济环境的变化，国内循环和国际循环双轮驱动的发展模式受到很大冲击。2020 年4 月，习近平总书记在中央财经委员会第七次会议上首次提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。为更好地理解这一趋势对产业强镇的影响，有必要系统回顾改革开放以来温州市的产业强镇发展历程，探析经济和政策环境和对其民营内生模式的影响，分析其面临的问题和挑战，并尝试提出未来的发展策略。

1 研究方法

研究以田野调查为重点，深入产业强镇获取第一手资料和信息，同时系统梳理相关文献，深刻把握产业强镇的研究脉络与趋势。本研究中的产业强镇指人口、用地、经济规模较大的建制镇（城关镇除外）。

1.1 田野调查

鉴于经济、社会、人口、空间等统计数据相对匮乏且时效性较差，本研究采取田野调查的方法获取最新的产业强镇建设发展的相关信息。田野调查的方式主要包括政府座谈、典型村庄和企业走访、实地踏勘和问卷调查等；调查主要包含两部分内容，一是对温州市产业强镇进行面上踏勘走访，二是选取柳市镇、塘下镇、鳌江镇、藤桥镇等4 个产业强镇进行深入田野探勘和访谈。

1.2 文献研究

本文运用文献研究方法，搜集、鉴别、整理文献，并形成对事实的科学认识的方法，相关文献涉及镇志等历史文献、学术论文等既有研究成果。研究重点梳理3 部分内容：①产业强镇自身情况，包括产业经济、人口社会、城镇空间等在不同阶段的特征；②所在区域的经济社会背景，分析温州市产业强镇的宏观背景和驱动机制；③不同层级政府的政策措施，分析政策措施对产业强镇的影响，以及不同经济社会情境下产业强镇的发展措施。

2 温州市产业强镇发展历程和特征

2.1 1978—1983 年：家庭作坊式的农村工业化，分散布局特征明显

改革开放前，温州市交通闭塞、资源贫乏、经济基础十分薄弱,加之对台区位的影响，国家投资较少。1978 年，家庭联产承包责任制改革之后，温州市的农民劳动积极性大为提高，劳动力逐步转向非农产业，农村工业开始起动[2]，分散在农村的、以一家一户为生产单位的家庭作坊成为乡村工业化的先导力量[3]。家庭作坊式的农村工业以“家庭工业+购销员”为组织特点，呈现出以村为单位分散分布，沿江、沿河、沿路、沿平原分布的空间特征。1983 年4 月，温州市恢复乡镇人民政府建制，乡镇政府仅作为乡村的管理和服务中心出现，经济意义上的产业强镇处于孕育阶段。

2.2 1984—1991 年：专业市场引导乡村工业集中，产业强镇略现雏形

20 世纪80 年代中期之后，企业组织由家庭作坊向股份合作制企业转变，从前店后厂式的家庭生产组织形式经由挂户企业形式发展到家庭之间的股份合作制；同时，以购销员为核心的行商模式逐渐被专业市场等坐商模式所取代[3]，小城镇专业市场快速崛起，80 年代中期温州已形成十大专业市场[4]。小城镇快速发展，进而吸引了更多工业企业集聚，逐步形成特色产业小镇，如“中国农民第一城”龙港镇、“东方第一纽扣市场”桥头镇、“全国最大低压电器城”柳市镇等。这一阶段，温州市小城镇的发展出现了明显的分化，依托专业市场的产业强镇雏形初现。

2.3 1992—1999 年：扩权强镇启动，镇区规模持续扩张

1992 年初邓小平的南方谈话肯定了乡镇企业的积极作用，小城镇开始进一步发挥产业平台作用。1992年温州市出台《关于赋予重点工业卫星镇某些县级经济管理权限的决定》（市委发〔1992〕67 号），根据战略布局，先后确定龙港镇、柳市镇为温州市城乡一体化试验区。随后,温州市出台一系列深化小城镇经济体制改革、鼓励强镇发展的政策措施[5]。

1995 年，国务院11 个部委发布《关于印发〈小城镇综合改革试点指导意见〉的通知》（体改农〔1995〕49号），龙港镇被列入全国小城镇综合改革试点镇。这一阶段，温州市部分产业强镇扩张迅速，城镇建设水平也得到明显提高，例如：鳌江镇建成区面积从2.4 km2扩大到9.5 km2，柳市镇、龙港镇、鳌江镇等镇区人口均已达到10 万人[6-7]。与此同时，“温州模式”进入制度、技术、市场和产品的全面创新阶段，产品和企业向规模化、公司制和品牌经营迈进。

2.4 2000—2007 年：城镇化进入重点突破阶段，产业强镇呈现块状密集区

21 世纪初，我国正式加入世界贸易组织（WTO），参与全球竞争，迫切需要提升城镇化和产业发展载体的能级。浙江省在强化杭、甬、温等中心城市功能的同时，积极发展小城市，择优培育中心镇[7]。各级园区成为培育产业集群的重要抓手，在“一镇一业”基础上形成块状的产业集群。城镇化范围逐渐扩展到农村地区，重点镇、开发区、工业小区之间联系密切，产业强镇呈现空前发展的势头，瑞安、乐清等发达地区形成城镇密集区。乡村城镇化由分散向集中阶段转变，产业强镇成为乡村城镇化的重要载体[8]。

2.5 2008 年至今：强镇功能趋于生产专业化，跳出旧镇建新镇

2008 年美国金融危机引发波及全球的经济危机，我国出口导向的经济发展受到很大冲击，经济发展进入新常态；2009 年温州市GDP 增长率一度降到4.85%。一方面，经济网络的区域重构强化了产业强镇的生产功能，部分公司总部向温州市或更高级别城市转移，研发基地则直接在上海、杭州、南京等一线城市建立，营销网络中心则表现为大企业的自有营销网络或遍及全国的温州商品城，产业强镇的专业市场地位下降[9]，逐渐成为高级生产网络的生产基地。另一方面，随着“土地财政”模式向“土地金融”模式的转变，跳出商住地产引领建设模式的新镇，成为新时期重要的成长动力，产业强镇呈现出新镇与旧镇并存的空间特征。

3 新时期温州市产业强镇面临的问题和挑战

3.1 受限于小商品产业特点，面临产业层级的天花板

改革开放以来，温州市产业强镇依靠短缺经济的机遇，形成以鞋业、服装、打火机、低压电器、印刷业为代表的技术门槛低、劳动密集、加工程度不高的小商品产业体系，但个体私营和股份合作企业普遍规模小、层次低、布局散，整个工业难以 形成规模效应[10]。调研发现，温州市现有工业企业13.7 万余家，其中规模以上（以下简称规上）企业7000 余家，约占工业企业总数的5%；从产业强镇数据来看，2021 年，温州市典型产业强镇规上工业企业数量约占各镇工业企业总数的4%～11%，其中，永嘉县桥下镇规上工业企业数量占比仅为3.8%（表1）。

表1 2021 年温州市典型产业强镇工业企业规模结构[1]

此外，资本、技术、人才、信息、物流等现代要素的不足成为温州市产业强镇产业升级的重要障碍。温州市中心城区功能建设和提升滞后，高端现代生产要素难以聚集，对产业强镇带动能力不足；同时，起源于乡村社会的产业强镇虽能满足专业市场等传统贸易与市场网络的需求，但是对现代企业要素的供给远远不够[12]。

3.2 新旧镇人居环境品质差异大

随着空间规模扩大，温州市产业强镇一般呈现出新镇与旧镇并存的空间特征（图1），且新旧镇人居环境品质差异大。

图1 柳市镇新旧镇人居环境比较

（1）新镇的建设普遍突破小城镇尺度，以泛城镇化建设手法为主，导致新镇与旧镇整体风貌割裂，在体现小城镇风貌特色方面也有所欠缺；同时，受温州市建设空间紧张、用地指标紧张的影响，新镇建设整体以高密度开发为导向。

（2）旧镇风貌改善较为滞后，空间高密度、“半城半乡”等风貌特征明显。由于缺乏较为系统、有力、持续的政策工具，旧镇改造工作整体滞后，导致产业强镇空间发展零散，再开发难度较高；而外来人口的大量涌入、建设用地的紧缺，加之家庭作坊数量众多，使得旧镇空间破碎、功能混杂现象突出；

3.3 统筹开发程度不高，用地破碎问题较为突出

改革开放以来，温州市产业强镇自下而上快速发展，大量开发“见缝插针”地利用宅基地、荒地、空地，导致城镇空间相对破碎、松散，且分区不明确，城镇生产生活空间混杂（图2），规模化、标准化产业园区建设推进较慢。以柳市镇为例，全镇规上工业企业数量仅占工业企业总数的3.0%，因此在产业园区之外，存在大量零散分布的点状工业用地，与居住用地交叉混杂，形成破碎、混杂的空间特征（图3）。由于难以统筹开发大片建设用地，工业企业只能对小微地块进行开发整治，进一步导致用地破碎积重难返。

图2 居住、商贸混杂的空间

图3 柳市镇空间结构示意图

3.4 建设拓展空间紧缺

当前，国家全面推动国土空间规划改革，以加强国土空间资源自上而下的统筹管理。由于增量建设用地指标实行逐级分配，产业强镇作为最基层的行政组织，建设扩展空间紧缺问题非常突出。一方面，乡镇工业用地成本高居不下。温州市乡镇一级地价普遍在600 万元/hm2以上，与珠三角、浙北地区大部分产业强镇的地价不相上下（图4），导致部分企业搬迁。另一方面，在效率导向、环保安全达标的双重约束下，小微企业发展空间保障不足。以藤桥镇为例，由于藤桥轻工业园区的效率门槛较高，村级工业难以达到，村级家庭企业和小微企业用地多为宅基地或有历史遗留问题的用地，对村庄环境、居住空间有较大影响，加之近年持续的环保和安全督查，村级家庭企业和小微企业的发展空间受到一定影响。

图4 温州市镇级工业用地起始地价与浙北、珠三角地区比较

3.5 全球竞争背景下推进治理现代化

作为内生型经济主体，温州市“弱政府、强市场”的治理模式能够较好地满足传统发展模式，但在全球竞争时代，这一模式存在明显的弊端。一方面，产业强镇以非农产业为主，为工业发展和居民生活服务的城镇基础设施占主导地位；另一方面，当前镇政府的工作重心和管理内容发生了很大变化，既有一般性社会事务，又增加了城镇经济和社会的管理内容，如招商引资、外来人口管理、环境保护等。镇政府作为一级政府，存在“责任大、权力小”的问题，镇一级的税收、土地、工商、公安等部门往往是县直部门的派出机构。根据对小城市培育试点镇的调研，审批、土地、执法权等核心职能难以真正下放，权力下放后具有不稳定性；土地指标、财政资金掣肘明显，不能有效保证按要求发放。因此，亟待建立责权对称、积极有为的治理模式。

4 双循环战略下“新温州模式”展望

为落实以国内大循环为主体、国内国际双循环的发展战略，发挥国内超大规模市场优势和内需潜力成为促增长的必然选择。产业强镇面临双重历史使命，既要更好地承担起产业基地的功能，又要承担起扩大内需的使命，推动温州市产业强镇内涵提升，实现从“温州模式”向“新温州模式”的转型。

4.1 推动产业向中高端升级转型，积极培育产业集群

产业强镇的外向型劳动密集型产业必须尽快提升到价值链中的高增值环节，同时继续保持在低增值环节中的优势[13]。立足产业基础和发展环境，根据战略性新兴产业培育潜力，择优选择中高端转型或技术升级道路。推进跨区域产业价值链专业化分工，引导企业集团将总部设在温州，构建对接产业总部的专业化生产基地和现代服务业外包基地，将研发机构、品牌及销售网络控制在本土。根据产业集群空间分布和发展诉求，培育柳白组团、瑞安—塘下、平阳—龙港—苍南、永嘉等四片集群化职业教育院校片区，涵养地方化创新网络和劳动力市场。

4.2 稳定民生产业，强化内循环的产品供给

双循环要构建国内大循环，要破解国内需求不足的问题。一是要立足产业强镇的产业基地功能，参与全球和区域产业链，接受更多产业和分工环节的转移，并作为专业化中心进一步发育[14]。盯牢民生产业、深耕内需市场，特别是人民对产品品质、类型多样和个性化服务等的新生需求，继续做强做大制造业、做精做深优势行业；同时，坚持传统产业高端转型和技术升级，巩固国际市场份额和领先地位[15]，提升在新一轮国际产业分工和竞争中的综合优势。二是要立足产业强镇的扩张内需功能，推动城镇空间适度集聚，推动人与生产和消费空间的结合；人的空间集聚应符合生产力水平，避免带来过高的城镇化成本，保障“人”才有余“财”用于消费。

4.3 出台专项支持政策，推动城镇存量建设用地更新

存量建设用地更新需要上级政府的大力支持，包括财力支持、存量建设用地更新政策创新等。广东省针对“三旧改造”、江苏省针对“三优三保”、杭州市针对存量工业用地均已出台支持政策，温州市应借鉴相关经验做法，因地制宜地制定地方性措施。面对零散地块开发建设矛盾突出的现状，政府及相关职能部门需要进行宏观控制与引导，出台相关政策，推动零散工业用地统筹开发，探索小微园区建设路径（图5）。在规划编制层面，以控规管理单元为基础进行用地整合引导，建立政府主导联合开发的实施方案；同时，推进零散地块开发的精细化管理机制，将项目列入政府工作重点、征求专项财政支持、制定精细土地供应计划、建立后续跟踪机制是城镇零散地块性质提升的重要保障。

图5 柳市镇苏吕村小微园区

4.4 统筹建设用地支持力度，破解建设用地短缺困境

为解决建设用地紧张问题，适当给予产业强镇新增和周转用地指标，保障合理发展的空间基础。明确周期（3～5 年）内新增用地指标和减量化用地指标，并综合评估产业强镇用地情况，根据年度和周期评估结果，灵活调整土地保障政策。开发强度过高的产业强镇可与周边开发强度较低的小城镇合并，为增减挂钩提供腾挪空间。建设用地周转指标主要通过城乡建设用地增减挂钩和国土综合整治等途径解决，从而优化镇域国土空间利用效率和组织体系，解决产业强镇和工业园区建设用地指标不足问题。

4.5 提升温州大都市区能级，带动产业强镇一体化发展

全球产业链布局从成本主导转向成本、市场、技术等多因素共同作用，要素成本因素在产业链布局中的权重下降，市场和技术可获得性的重要性明显上升，产业链的全球垂直一体化拆分为围绕主要制造中心的区域化配置[16]。因此，温州市必须强化中心城区，提高在全球产业链中的位置，促进周边的产业强镇围绕中心城区一体化发展，并结合中心城区功能组织进行功能配置。首先，温州中心城区重点培育科研、商务、对外交通等方面的高端功能，增强区域综合竞争能力和对产业强镇的辐射带动。其次，积极培育温州大都市区，以温州市中心城区为核心，以乐清、平阳—龙港—苍南为两翼，以产业强镇为支点，培育协作紧密、分工明确的多中心都市区；破除现有行政区划分割，推进瓯江两岸和温瑞平原一体化发展。最后，产业强镇应作为生产、生活、生态、流通的重要节点全面融入都市区建设，成为温州大都市区多中心网络空间结构的重要支点。

4.6 建设有能有为政府，重新审视产业强镇治理改革

产业强镇治理改革要兼顾日常治理事务与发展型导向，其改革重点是明确权责界限，下放更多的事权、财权，使产业强镇政府真正成为一级“权责完备”的自主政府，建立与规模和职能相匹配的强镇治理，探索“县下设市”“区镇合一”“跨镇协调”等治理模式。

（1）探索县下设立“镇级市”“副县级市”。积极推动“扩权强镇”改革，扩大产业强镇的经济社会管理权限，尤其是土地使用权、财政支配权、行政审批权等发展权限，在不触及行政区划和建制的前提下，建设经济意义上的镇级（城）市。为化解镇级市低级别与高需求的矛盾，还可考虑将产业强镇建设为副县级市，推动精简机构、设市标准、管理权限等方面的行政管理体制改革[17]。

（2）推动“区镇合一”发展模式。促进产业强镇与开发区的一体化发展，开发区在统一审批权限、规划建设、组织人事的基础上，专注于开发建设和招商选资，镇政府侧重于社会公共事务管理、农村工作等。

（3）搭建跨镇协调框架，强化协作机制保障。温州市产业强镇以往自下而上、各自发展的模式，出现了产业分工不明确、功能体系混杂、各自为政等问题。针对以上问题，一是要加强县（市）政府在辖区的统筹管理；二是鉴于产业强镇的复杂性，可在“县（市）—镇”之间设立片区管委会，加强产业体系、空间布局、设施建设、道路体系等方面的协作，尤其是加强跨界管理。

5 结论与思考

产业强镇脱胎于乡村社会，必然带有城乡二元属性。随着经济社会发展和国家治理的现代化，产业强镇从乡村特性向城镇特性转型。由于转型的不彻底性，产业强镇呈现出很强的半城镇化特征，出现产业层次不高、人居环境不佳、用地较为破碎、治理现代化有待加强等问题。

新常态、新时期和新战略下的“新温州模式”，是适应温州自身发展条件和发展环境的新举措。与以往概念中的“产业升级、产业创新”不同，“新温州模式”强调适应新环境的精准定位，适应新趋势的新机制，适应新空间的新结构。那么，实现“温州模式”向“新温州模式”的转型，需要哪些现实的条件和支撑？

首先，新模式要顺应产业转型升级和企业组织的变迁。产业发展既要注意中高端转型，也要强化面向内循环的民生产业培育；同时，根据企业组织的变迁趋势，科学寻找产业强镇在全球经济网络中的功能定位。其次，加强产业强镇发展的要素和政策保障。存量建设用地更新既是供应土地的重要途径，也是改善人居环境的重要手段，应出台专项支持政策。再次，优化产业强镇的空间组织。“新温州模式”是基于都市区的产业空间组织，是基于全国下沉市场的民生产品供给，是政府促进市场主动创新的新机制。最后，夯实产业强镇的治理权能是关键。要建立“权责完备”的产业强镇政府，可从镇级市、强镇设区、跨镇域协调框架等角度进行探索。