以人为核心，加快推进城市更新——四川省城市更新工作思考

■ 罗 毅 LUO Yi

0 引言

改革开放40 余年来，我国经历了经济快速增长和快速城镇化进程。截至2022 年底，我国城镇化率已达65.22%，相比改革初期的17.92%，净增长约2.6 倍。城市发展已由大规模增量建设转为存量提质改造增效和增量结构调整并重。2020 年10 月，国家“十四五”规划中明确提出“实施城市更新行动”“推进以人为核心的新型城镇化”，城市更新正式上升为国家战略。

实施城市更新行动，是以习近平同志为核心的党中央准确研判我国城市发展新形势，对进一步提升城市发展质量作出的重大决策部署。因此，研究以存量空间为对象、政策规划为指引、多元化系统和主体参与为保障机制，实现内涵式集约发展的新型城市更新，践行中央城市工作会议提出的“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，立足国情”的城市发展和建设目标，具有重大的现实意义。

1 我国城市更新相关指导政策及进展

1.1 相关政策条例

自“十四五”规划出台以来，相关支持和规范性政策进入密集出台期（表1），进一步明确了“十四五”时期城市更新的目标，包括完成对2000 年底前建成的21.9 万个城镇老旧小区改造、基本完成大城市老旧厂区改造，以及改造一批大型老旧街区等，推动城市更新全面开启。

表1 中央及部委相关城市更新重要政策

在中央及部委相关政策的带动下，各类地方条例、实施意见、管理办法、更新导则等文件陆续出台。2021 年3 月，《深圳经济特区城市更新条例》开始施行，成为全国首部城市更新地方立法；同年8 月，《上海市城市更新条例》出台，鼓励集约开发及空间复合利用，探索差异化的政策供给和实施机制。2022 年6 月，《北京市城市更新条例（征求意见稿）》正式向社会公开征求意见；并于同年7 月和9 月提起对《条例（草案）》的两轮人大审议，充分体现立法工作的审慎性以及对于民众参与权利的保障。

1.2 更新工作进展

随着一系列政策条例的出台，全国各省市积极响应，从一线大城到五线小城，各地纷纷结合自身特点，有序实施城市更新行动。

（1）上海的城市更新先后经历了住房改造、大规模旧改、有序更新、有机更新探索等阶段。2021 年6 月，上海率先成立全国落地规模最大的城市更新基金（总值约800 亿元），以定向用于投资旧区改造和城市更新项目，促进上海城市功能优化、民生保障、品质提升和风貌 保护。

（2）广州自2020 年以来开始注重“空间品质提升”与“产城融合发展”，以共建共治共享新实践，推行城市更新全生命周期的管理模式。其总体规划思路将实现三大转变，即：①从单个旧改项目向系统观念、差异化原则转变；②从开发思维向经营城市思维转变；③从空间到时空的存量资源配置思维转变。

（3）四川省作为西部大省，省会成都市已入选住建部首批21 个全国城市更新试点城市。其以建设新发展理念的公园城市示范区为统领，提出构建“1+N”城市更新政策框架，精准策划包装城市更新重大融资项目。目前已取得银行授信1 000 多亿元，并计划设立城市更新基金。四川省充分发挥成都市作为全省主干城市的首位引领作用，分批、有序地推进宜宾市（图1）、乐山市等21 个城市（县城）开展城市生态环境建设试点工作；同时，探索自然生态与现代城市空间有机融合的新时代城市高质量发展路径，着力于提升城市生态品质，现已成功创建国家园林城市（县城、镇）28 个、省级生态园林城市（县城、镇）74 个（图2）；此外，与国家开发银行四川分行、工商银行四川分行等签订战略合作协议，达成在“十四五”期间向全省住房和城乡建设领域提供4 000 亿元的意向性融资额，将城市更新及老旧小区改造作为重点支持内容。

图1 宜宾市旧城改造（大南街）

图2 国家园林城市——攀枝花市

（4）新疆喀什作为五线城市，在老（古）城核心区约4.91 万户的危旧房改造中，采用“去房地产+自主更新”模式，以产权格式化、“一户一设计”保留老城肌理，通过在审批流程中重建技术规范、对住区与景区功能进行叠加等，实现住户和政府收益共赢；变“要我改”为“我要改”，使政府公信力得以提升，社会维稳效果显著。

1.3 发展中存在的问题

城市更新主要分为综合整治类、功能改变类、拆除重建类三大类别。由于涉及旧工业、旧商业区、旧住宅区、城中村等，更新面广且情况相对复杂，其特点包括投资大、周期长、利益方众多、成本结构复杂、谈判成本高等（图3）。应该看到，从中央层面正式提出“城市更新”战略至今，时间尚不到两年，在推行过程中还存在一些不足，主要体现在以下几个方面。

图3 城市更新分类及特点

（1）配套政策与法律法规不够完善。当前，精细化的城市更新法律法规体系尚未形成；国家层面顶层立法保障和指导方针不完善；地方层面普遍存在缺乏制度体系的有力支撑。

（2）各部委颁布的政策文件不统一，影响推进实效。部门权责不清、政策引导不当，会造成具体工作部署中城市更新行动的“偏离”[1]。

（3）规划不科学，市场供需失衡。未能充分体现城市发展战略意图，规划缺乏综合性、系统性，“就项目论项目”，且过于集中局部区域推进，导致供需端失衡。

（4）盲目推进，资金筹措乏力，项目资金未闭环。端口的模式设计和组织架构未优化，参与主体力量不充分，导致平台公司面对片区级城市更新项目存在落地难、实施慢的问题，个别城市甚至出现了不惜违反中央规定，以新增政府隐性债为代价的情形。

（5）缺失“以人为本”理念，重经济轻民生。少数城市“长官意识”浓，认识和理念不到位，不听取市民意见，在政绩观念引导下搞“形象工程”“面子工程”。

（6）不注重文脉保护与城市肌理。一些城市搞大拆大建，破坏了城市传统风貌和城市成长生态，对城市历史风貌造成永不可逆的破坏，导致城市传承地方文化和文明的功能丧失。

2 国外城市更新特点

国外的城市更新起步较早，发展较为成熟，特别是日本及欧美一些国家，其经验值得我国借鉴。

日本自20 世纪50 年代起，大致经历了5 个阶段的城市更新，发展水平处于世界前例。其之所以能如此快速且稳定地发展，得益于完善的城市更新法律法规和保障措施，主要体现在以下几个方面。①政府重视，日本早在2001 年便成立UR 都市机构以负责城市更新推进，并由政府首相亲自担任本部长；②制度保障有力、奖罚分明，如2002 年出台的《都市再生特别措施法》，对城市更新辅以包括容积率奖励、税赋减免、费用补贴、财政激励等奖励资助，对违反规定者则根据不同情节处以罚金、拘役甚至有期徒刑等处罚；③撬动民间资本效率极高，即在公私合营（PPP）模式下，鼓励支持民间最大化的参与，提高了“人员”和“资金”的效率；④高度重视居民的参与权，如政府搭建平台广泛征求居民的意见和愿景，让专业学者、主体责任组织、利益相关者都能积极参与到城市更新规划中，确保实施方案的科学合理和民众的满意度。[2]

英国和法国的城市更新突出“以人为本”的理念，注重历史文化遗产保护，对历史建筑物采用修旧如旧的方法，尽可能地将破坏降到最低，从而保留了不同城市的独有风貌，不会出现“千城一面”的现象[3]。

美国纽约的城市更新则重视对低收入人群居住权的保护。政府采取税收优惠、低息贷款等方式，引导开发商和业主方保留一定比例的廉租房，在不牺牲开发商利益的前提下，配建较大的生活与工作公共区域，以满足低收入群体的本地居住需求，不至于在城市更新进程中流离失所。

3 四川省城市更新思考与建议

我国的城市更新方法和模式仍在不断探索与创新中，先行省份的城市更新实践，给四川省带来许多可借鉴的模式。四川省按照“一干多支、五区协同”的区域发展战略，以“推动成渝地区双城经济圈建设，打造高品质生活宜居地”为目标，编制《四川省城市更新建设规划编制纲要（试行）》，并计划在“十四五”期间改造老旧小区250 万户；为精准摸清“城市病症”，印发《四川省城市体检工作方案》《四川省城市体检指标体系》《支持城镇老旧小区改造十条措施》等系列文件，聚焦城市基础设施功能、生态环境保护等方面，以城市体检、老旧小区改造、城市生态环境建设等工作为抓手，探索具有四川特色的城市更新路径[4]。

新时期，践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，必须立足四川省情，积极探索城市更新自我造血、自我生长的长效机制，以城市有机更新转换区域动能、提升环境品质，构建高质量发展的增长极和动力源，应重点推动以下方面工作。

（1）强化顶层设计，完善政策与法律法规体系。应尽快建立和完善纲领性的指导方针和法律法规，提供支持城市更新高质量发展的规范性政策集合，统一思想、消除分歧，构建“自上而下”的政策统领，将中央实施城市更新行动的战略意图落到实处，指导和监督地方开展城市更新相关工作[5]。

（2）加强规划引领作用，完善机制建设。城市更新项目的计划制定比新城开发更为复杂，需要构建起“宏观（城市）—中观（片区）—微观（项目）”分层传导、逐层细化的城市更新规划体系，有效指导落地实施，推行“项目储备库”动态集约化管理，实现“职住平衡”。成立市区级城市更新工作领导小组，解决各部门条块分割，多头管理，权责不清，以及缺乏整体性、系统性、协同性等问题。

（3）因地制宜地构建城市更新模式，寻求最大“同心圆”。着力解决投融资和政企合作问题，理顺政府与平台公司的关系，政府职能应从“行政主导”向“协同治理”转变，鼓励由平台公司作为统筹实施主体，负责项目的规划、设计、投资、建设和运营，并根据实际需要引入社会资本或合作方（图4）。多渠道增加闲置、转化房源供给，培育专业化、规模化市场供应主体；因地制宜、分类施策，坚持“政府主导、市场主体、商业化逻辑”，探索多元参与的更新路径，聚集社区居民、行业专家、投资机构、专业组织的力量，形成合力。

图4 市场参与主体链式图（图片来源：蕾奥·行动规划）

（4）创新筹资模式，统筹资金闭环，严禁新增政府隐形债。用好用活金融政策，积极引导社会力量出资参与，即：加大省级财政投入，争取金融支持，引入社会投资，发动居民出资。一方面，积极探索和创新PPP（BOT、ROT、BTO）、投资人+EPC 等多元投资融资模式，吸引优秀企业和优质资本参与，用活类金融产品，如银行金融产品、债券、房地产信托投资基金（REITs）、特色金融产品等；另一方面，厘清政企主责与权责边界，建立项目中远期财务平衡，坚守“底线思维”和“红线思维”，严禁新增政府隐形债务，杜绝触碰当前中央的“大资管”红线。

（5）留住旧风貌，保护历史文脉。对于那些特殊的具有历史意义的建构筑物，应遵循谨改慎拆、整旧如旧的保护性修缮原则，严禁大改大建乱拆除。从城市自身的自然肌理、山水资源、历史文化和民族特色着手，尊重和敬畏历史，让城市留得住“乡愁”，切忌“东施效颦”地盲目克隆而导致“千城一面”[6]。

（6）“以人为本”，构建城市安全管理。城市更新应更加关注人的需求：经济价值只是其中考量的维度之一；民生、生态环境、公共利益等更是城市更新的重要价值导向，注重城市功能提升，逐步构建以社区中心为重要支点的便捷“15 min 生活圈”[7]。同时，安全是城市更新的底线和基本目标，设计和实施时，应对原有建筑物结构补强，加强对消防、防震、信息、老龄化、加装电梯等传统和非传统安全因素的研究，提前谋划[8]。

（7）绿色双碳，促进城市可持续发展。城市更新“深层”机制的建设，是建立起可持续的绿色城市建设模式。城市建成区低碳化改造包括低碳交通设计、微气候物理环境设计、绿色建筑设计、绿化体系与海绵设施设计、建筑废弃物循环利用等, 区域城市系统可通过这些改造而低碳运转，并侧重项目后期的跟踪管理与后评价，实现建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市的目标[9]。

（8）严格过程审计跟踪，动态监控项目投资。城市更新项目须纳入严格的工程招投标管理，不得以“抢险工程”“特殊项目”为理由搞“量身定制的定向招标”，或者拆分项目规避招标流程。各分项项目的招标控制价（限价）必须经过合规的财政审核流程，建设工程中发挥好监理、甲方管理、地方财政与审计部门等多重跟踪审计职能，及时解决工程造价争端，动态监控项目造价和总体投资。

（9）尽职宣传与预告，取得民众支持。城市更新项目对居民住宅楼外观翻修装饰的改造施工，会对居民生活、出行、生产经营活动等造成诸多不便。需要提前宣传、预告与公示，取得居民的积极配合，避免出现居民以不明施工情况、施工安全隐患、噪声污染等“维权阻工”及投诉事件，充分保障群众和利益相关者的知情权、参与权与决策权，使城市更新朝着更加公平公正、精细化、人本化的方向发展，构建住户、政府利益共享，变“要我改”为“我要改”。

4 结语

新时代背景下，探索一种城市可持续发展的新模式，以践行“以人为核心的新型城镇化战略”，解决“城市病症”，实现内涵式集约发展和低碳绿色发展，是我国生态文明建设的重要任务。各地应深入学习贯彻习近平总书记关于城市工作的重要指示精神，提高思想认识，探索提炼具有前瞻性、系统性、实施性的基础框架，构建“有效市场+有为政府”，通过城市更新激活城市存量土地，以破解城市更新与产业转型结合的难题。在这一过程中，四川省始终坚持生态优先、绿色发展，推动城市高质量转型发展，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共处的美丽家园。牢固树立“以人民为中心”的思想，建设人民共建共享城市，助推“美丽四川”的美好愿景，提升人民群众的幸福感和获得感，共建“美丽中国”。