基于PMC指数模型的中国稀土产业政策量化评价

胡恒祺 朱文兴 徐水太

［摘 要］选取1991—2022年发布的126项稀土产业政策，通过文本挖掘与社会网络方法选定9项一级指标和49项二级指标，构建PMC指数模型，结合PMC指数与曲面对我国稀土产业政策文本进行分析与评价。研究表明：我国稀土产业政策呈现统领性文件效力强，不同阶段政策重点差异性大；政策整体呈现随行政级别的降低，实用性与操作性愈强的特点；政策总体设计较为合理，但在调控范围、激励措施、长期规划等方面具有改善空间。

［关键词］稀土政策；文本特征分析；PMC指数模型；政策量化评价

［中图分类号］F22  ［文献标识码］A ［文章编号］1005-7544（2023）06-0061-11

［作者简介］胡恒祺，江西理工大学经济管理学院硕士研究生；

朱文兴，江西理工大学商学院教授，博士后；

徐水太，江西理工经济管理学院副教授，博士。

［基金项目］国家社会科学基金项目“产品空间视角下中国稀有矿产资源产业升级路径及政策选择研究”（20XGL016）；江西理工大学研究生科研创新项目“基于PMC指数模型的中国稀土安全政策量化评价”（XY2022-S046）

一、引言

稀土作为21世纪各个国家最为重要的战略性资源，被誉为“工业黄金”“新材料宝库”，在高新技术材料、国防军事、航空航天以及新能源汽车等领域的作用日益凸显［1-2］。2010年开始，美国、日本、澳大利亚等发达国家相继将稀土资源列入关键性矿产目录，促使稀土资源的竞争愈加激烈，成为国家之间战略博弈的关键材料。中国稀土资源储备量大，品种齐全，是全球稀土资源的主要出口国，在全球稀土产品贸易网络中占据着主导地位［3］。鉴于稀土资源与产业的关键地位，中国从中央到地方相继出台了一系列的稀土政策来推动资源利用和产业发展［4］。这些政策不同阶段的主要指向如何，设计是否合理？中央与地方政策各自定位有何差异，协同推进的效能是否达到预期？为回答上述问题，本文从政策文本的角度对我国1991—2022年出台的单项稀土产业政策进行研究，分析政策的合理性、科学性以及发展性，为未来我国新一轮稀土产业政策的制订与优化提供科学依据。

二、文献综述

（一）稀土政策的实践研究

中国稀土政策主要包括三类：产业政策、贸易政策和竞争政策。产业政策是对稀土产业未来高质量发展的方向进行规划；贸易政策是对我国出口关税和配额等方面做出规定；竞争政策是优化稀土市场结构，对稀土进出口贸易格局进行调整。不同类别的政策对我国稀土资源的作用效果差异明显，学术界先后从政策演进、结构升级等［5-6］方面对我国稀土产业政策进行了研究，认为应谨慎制定产业政策以防范行业系统性风险，灵活调节稀土产业目标，增强对我国稀土储量的重视，确保我国稀土资源可持续性发展。贸易政策的演变经历了从改革开放时期的鼓励出口贸易政策到21世纪的稀土出口配额管理［7］。2014年，WTO裁定中国稀土贸易政策不符合联合国贸易规则，中国实施多年的出口配额和关税政策难以继续实行，对我国稀土资源的保护和经济发展造成了一定影响，引发了大量学者对我国稀土贸易政策未来制定方向的讨论。彭德雷［8］提出应着眼于国际规则，确保政策、法律的合规性；李活力等［9］根据能力悖论，提出我国企业应提升其动态应变能力，加强竞争性。竞争政策作为法制手段，主要是对其与出口政策的协调性以及政策制定进行研究。如：何欢浪［10］基于博弈模型，研究中国战略性资源竞争政策与出口政策的相互代替性；祝孔超等［11］根据时间尺度研究稀土进出口国竞争政策的制定与调整。

（二）政策评价的实践研究

政策评价是指在政策的起草、调整、发布以及实施的全寿命周期中进行综合评估并考察其作用效能的科学方法。现阶段政策评价的方法主要有两类，一类是以专家评价、内容分析以及案例研究为主的质性评价［12］；一类是以经典理论为基础，实证分析为手段的复合型量化评价［13］。由于质性评价指标设定主观性过强，且对于参评专家能力的要求过高，现已被渐渐淘汰。随着实证主义的兴起，复合型量化评价已经成为政策评价的新方法论，如用于政策文本分析的社会网络图谱［3］、人工神经网络［14］；用于产业优化、金融改革、技术创新、节能减排等问题的灰色模型、多维度分析等方法［15-16］。在稀土政策评价方面，现有文献多为引入量化思维来对稀土政策实施效果展开评价，且多为政策实施效果的事后评估，如：董娟等［17］以中国稀土上市公司为样本，构建财政支持效率评价模型和影响因素模型来评价我国稀土财税政策的实施效能。尽管稀土政策评价研究成果不断涌现，但仍存在评价视角单一，研究成果欠缺等问题。

（三）研究评述

现有研究围绕稀土政策展开了多方面的讨论，综合运用质性评价与量化评价对我国稀土产业政策、贸易政策以及竞争政策进行了广泛研究，取得了丰富成果，但仍存在以下不足：（1）研究对象层面，现有研究围绕我国稀土政策的事前制定与事后实施效果进行了充分讨论，但缺乏对稀土政策内容特征及质量评价的研究；（2）研究内容层面，现有研究大多是对稀土政策的演进历程进行梳理或对政策的实施效果及对国际市场的影响进行研究，尚未出现从政策本身设计的角度，如政策的发文机构、执行客体、目标及工具等方面对稀土政策进行讨论；（3）政策方法层面，现有研究大多采用质性评价或量化评价对稀土政策的演进历程和实施效果进行分析，将质性研究与量化评价两者相结合的研究鲜少发现。因此，本文基于我国1991—2022年中央和地方发布的稀土产业政策文本，构建研究框架，对政策进行内容分析，提取高频词汇并绘制语义网络，研究不同階段的政策指向，采用PMC指数模型对我国稀土产业政策进行量化评价，分析政策设计本身的合理性，研究中央层面与地方层面政策的差异及协同作用效果是否达到预期，最后对我国稀土产业政策的制定及优化提出建议。

三、研究设计

PMC指数模型是由Estrada［18］提出，近几年在国内广泛运用的政策评估模型，不仅能够从定性的角度分析政策的一致性，还能够从定量的角度设置多维度变量对政策的优缺点进行分析，使得政策评价结果更有针对性和操作性［19］。本文主要内容包括两个方面：（1）对所收集的稀土产业政策进行预处理，分析政策的基本特征，利用ROST软件提取高频关键词，构建语义网络图谱，分析政策的内容特征，为后续PMC指数构建进行铺垫；（2）利用PMC指数模型对选取的政策文本进行量化评价，绘制PMC曲面依次对所选政策进行逐一分析，并据此提出优化建议。

（一）变量选取与参数识别

本文以国家和地方颁布的稀土产业政策为研究对象，对涉及稀土資源保护、产业发展规划、总量指标控制等政策进行分析。为了确保政策文本的有效性和科学性，政策文本均来源于中国政府网、自然资源部、工信部以及北大法宝等官方网站。政策文本筛选原则：（1）发文单位为国务院、国务院各机构、各级人民政府及直属机构、管委会及公司等正式机构；（2）政策类别为法律法规、规划、公告、通知等规范性公文；（3）所选政策文本必须包含稀土内容且与稀土产业密切相关。最终收集整理共得到1991—2022年中国中央以及各省市地区发布的共126项稀土产业政策，其中中央层面政策47项，区域层面政策79项。

将各政策文本内容导入文本挖掘数据库，使用ROST软件对政策进行分词以及词频分析处理，过滤掉“更加”“充分”“加快”等无意义词汇，合并“监督”和“监察”、“环境保护”和“环境维护”等意思相近的词语，自定义“总量控制指标”“冶炼分离”等专业术语，通过词频统计得到高频词汇，将提取到的高频词汇所构建的共词矩阵导入Gephi软件，利用其Net-draw mapping功能绘制我国稀土产业政策高频词可视化共词网络（见图1），以呈现政策文本的辐射程度和核心结构。在图谱中，高频主题词以网络的形式连接，圆圈的大小代表主题词出现的频率，向外连接的线条代表该词辐射的范围，节点连接线越多，代表该词汇的度数中心性越大，重要性越强。

基于稀土产业政策社会网络图谱和文本内容分析，并根据已有文献［12，20-24］对PMC指数模型指标的设定，设置发文机构（X1）、作用层面（X2）、政策评估（X4）、效力级别（X8）、政策时效（X9）等通用型一级变量，再结合稀土政策文本内容分析与研读，设置对应的二级变量。根据词频统计与社会网络图谱，分析高频词汇及其之间的联系，设置政策性质（X3）、政策内容（X5）、政策领域（X6）、激励手段（X7）等一级变量和与稀土有关的二级变量。例如，根据图谱中出现的“稀土开采”“稀土贸易”“采矿权”“非法开采”等词，设置政策内容（X5）应包括但不限于“开采总量控制”“稀土打黑”“矿业权审批”“稀土进出口”等二级变量。其中激励手段（X7）二级变量是根据稀土管理政策内容文本分析以及查阅相关激励措施，结合稀土管理政策的发展历程进行划分。最终，构建9个一级变量和49个二级变量的稀土政策量化评价体系（见表1）。

（二）多投入产出表的建立

多投入产出表是一种能够存储大量数据的分析框架，通过多维度角度衡量任意单一变量。依据PMC指数模型的构建原则，基于本文设置的9项一级指标和49项二级指标建立多投入产出表，通过二进制算法对二级变量进行量化操作，即评价政策符合该变量，则赋值为1，反之则赋值为0。具体内容见表2所示。

（三）PMC指数计算

PMC指数的计算主要分为以下4步：（1）将本文设定好的一级变量和二级变量放入多投入产出表中；（2）通过内容分析法以及社会网络图谱对二级变量进行0-1赋值；（3）通过对二级变量指数求和公式计算其所对应的一级变量值，见公式（1）；（4）将一级变量指数相加计算的PMC指数，见公式（2）。

（1）

公式（1）与（2）中，i是一级变量，i=1，2，…，m；j是二级变量，j=1，2，…，n。参照ESTRDAM［18］的等级划分标准，将PMC指数划分为4个等级，其中0-3.9为不良等级，4-5.9为可接受等级，6-7.9为优秀等级，8-9.0为完美等级。

（四）PMC曲面绘制

PMC曲面是一个由3×3矩阵组成的三维立体曲面，通过绘制PMC曲面可以对稀土政策在各个维度进行可视化分析，通过曲面的起伏，直观呈现政策总体变化情况和各单项政策的优劣，具体绘制可通过EXCEL实现，见公式（3）所示。

（3）

四、结果与分析

（一）政策文本特征分析

本文共收集126份稀土产业政策文本，其中包括中央政府层面政策47份，地方政府层面政策79份，以此来对我国稀土产业政策的文本特征进行分析，具体包括：

（1）政策发文历程方面：通过关键词词频统计以及社会网络共线图谱，根据相关稀土产业政策演化研究［5］以及对所收集政策文本进行研读，将政策演进历程划分为三阶段。第一阶段为规划控制阶段（1991—2010年），该期间我国发布的多为稀土开采、总量控制以及出口贸易相关的政策，着眼于规划与控制，主要目的是合理开发国家的稀土资源；第二阶段为深化改革阶段（2011—2015年），2011年国务院出台的《意见》明确了稀土行业的基本原则与指导思想，也促使了我国稀土产业政策发文量达到了一个顶峰，该阶段多为打击违法乱纪、防止环境污染相关的政策，主要目标为保障我国稀土资源可持续发展；第三阶段为战略发展阶段（2016—2022年），该时期对高新产品的需求加大，中国稀土产业链优势集中在中上游，在下游环节的发展乏力，缺乏国际竞争力，因此第三阶段稀土产业政策的主要目标为促进行业高质量发展，推动稀土产业迈入高端行列。

（2）政策类型方面：本文以政策作用为标准，将稀土产业政策分为规划方案、规范管理、行业整顿以及资源保护政策。规划方案的目标是制定稀土产业的战略发展方向，科学指导稀土行业可持续健康发展；规范管理的目标是规定每年稀土的开采总量以及规范稀土生产秩序，确定生产目标，调整产业结构；行业整顿的目标是打击稀土开采、生产、流通等环节违法犯罪的行为，开展稀土行业秩序整顿；资源保护的目标是防止稀土开采过度，管控稀土出口贸易，促进稀土资源可持续利用。其中，资源保护政策多为规划控制阶段，行业整顿政策多为深化改革阶段，规划方案多为战略发展阶段，规范管理政策贯穿整个稀土政策演化历程。

（3）空间分布方面：通过分析政策发文机构，可以得到稀土产业政策呈现以下两个特征：①以稀土资源分布为基础呈扩散态势。内蒙古的白云鄂博地区、江西的赣南地区以及四川凉山地区是我国稀土资源最为富饶的区域，我国稀土政策以此为核心，向周边省份扩散。②政策空间呈东强西弱。东部地区省份科学技术发达，经济水平较高，稀土资源开发利用率强，政策较为完备，西部地区科技水平较为落后，稀土资源开发不足，政策较少。

（4）政策重点方面：根据政策目标，将稀土产业政策重点划分为稀土“打黑”、稀土回收以及稀土行业发展。各政策均涉及总体要求、组织设置、保障措施等。

（二）PMC指数模型的政策量化分析

1.政策文本选取

为扩大PMC指数模型的适用性，深入剖析现行政策文本，本文采取周文静等［25］对政策的选取方式，在国家、省级、地市级层面分别进行稀土产业政策文本选取。国家层面选取前文对稀土演进历程划分中具有标志性作用的两项政策文本和2022年最新发布的稀土总量控制政策，省级层面按照我国稀土资源储量分布选取四川省、江西省以及广西省的稀土产业政策，地市级层面根据社会网络图谱选取包头市的稀土产业政策进行分析，具体见表3。

2.PMC指数计算

通过文本挖掘对所选取政策进行参数设定，建立七项政策的多投入产出表（限于篇幅，在此不做展示）。根据公式（2），分别计算七项政策的PMC指数，并按照政策评级标准对以上所选政策进行等级划分，其中优秀级政策2项，可接受级政策5项，具体见表4所示。

根据PMC指数结果，7项政策均值为5.68，总体处于可接受水平，其中2项政策为优秀，5项为可接受，没有不达标的政策文本。说明从中央层面到地方层面，我国稀土产业政策制定考虑较为全面，在政策扩散与实施上得到了积极贯彻落实。其中一项优秀级政策为国家级政策，一项为省级政策，说明从国家到地方建设稀土强省，发展稀土产业得到了重视与贯彻。

从总体对政策的一级变量进行分析。其中，X1（发布机构）的均值为0.2，说明参与制定政策的政府部门较为单一，政策级别界定清晰，多为国家层面或者省市级层面政府单独发布。X2（作用层面）的均值为0.86，说明政策的适用对象在整体上较为全面，作用范围较广，在区域行政机构、行业以及企业的适用性较强。X3（政策性质）的均值为0.77，属于较高水平，但进一步细分可以发现，各层面政策对于预测方面的内容较为缺乏，说明现阶段对于稀土产业尚未形成完善的长期预测体系。X4（政策评估）的均值为1，说明我国稀土产业政策的制定水平较高，每一项政策都具有充分的依据和详实的方案。X5（政策内容）的均值为0.70，说明我国稀土产业政策所涵盖的内容较为全面，每个时期的政策重点突出，精准性强，有利于产业发展目标的实现。X6（政策领域）的均值为0.77，说明政策制定在经济、社会、政治、安全以及环境领域均有所涉及，体现了稀土产业经济与社会的双重属性。X7（激励手段）的均值为0.45，说明激励措施有所欠缺，大多数政策没有关注到激励措施的重要性或者激励措施不够全面，未能很好地促进我国稀土产业发展。X8（效力级别）的均值为0.46，说明我国稀土产业缺乏统领性文件。X9（政治时效）的均值为0.48，说明我国稀土产业政策期限划分清晰，同时也反映出我国稀土产业的发展具有规划性。

3.PMC曲面绘制

根据公式（3），建立七项政策的PMC矩阵，如表5所示。

根据PMC矩阵，绘制七项政策的PMC曲面，如图2-图8所示。 结合PMC曲面图，对稀土产业政策做进一步微观层面分析。

（1）国家层面政策

POL1的PMC指数为5.71，等级为可接受，是由自然资源部在2011年颁布，为促进稀土行业持续健康发展而制定的长期引导性文件。对该政策的二级指标进行分析，可发现政策内容与政策领域略高于平均值，仅在稀土进出口与稀土回收方面略有缺失。激励手段远低于均值，文中仅涉及到政府服务与技术创新两种激励方式。其原因是POL1政策为全国引导性政策，在政策内容与涉及领域覆盖广泛，给省级与地级政府以指导，但在具体的实施中要根据不同情况采取不同的激励方式，精准对待。要使该政策更加完善需要在稀土贸易与回收领域做出关注，重点对激励方式做出优化，在具体的实施方面进行精准落实，提升政策在政治方面的引导性，发挥实际运用方面的示范性作用。

POL2的PMC指数为7.14，等级为优秀，其一级变量各项均大于或大于等于平均值，是所选政策中评分最高的政策。POL2为《稀土行业发展规划（2016－2020年）》，是我国稀土产业政策演进迈入规划发展阶段的标志性文件，该政策以资源管理、生态保护以及完善行业创新体系为重点任务，在经济、安全、政治以及生态领域均有涉及，覆盖范围广泛。体现了中央对政策制定全方面的考虑以及对政策精準性与可操作性的把控，也表明了政府对全面加强稀土产业持续健康发展的决心。但这一政策的规划期仅有4年，短期政策虽能根据现实变化而及时调整，但是不利于我国稀土产业的战略规划。因此可以考虑从政策时效方面进行改善，把长期目标与短期目标相结合。

POL3的PMC指数为5.06，等级为可接受。该政策是典型的规范管理型政策。因此在政策内容中仅涉及到开采总量、稀土进出口以及规范管理三项内容，且没有激励手段这项一级变量，因此评分较低。对比2021年我国稀土开采与冶炼分离通知，可以发现2022年稀土开采和冶炼分离的指标大幅度上升，这是由于中国稀土集团有限公司2021年12月在赣州成立，占据了开采总量的36.61%和冶炼分离总量的35.68%，使得总量有了大幅度的提升。该政策作为短期政策，具有很好的灵活性。因此应持续坚持对稀土开采与分离总量的严格把控，加强规范管理。

（2）省级层面政策

POL4的PMC指数为6.07，等级为优秀，这是3项省级政策中得分最高的一项。政策内容与政策领域覆盖面广，是省级政策中唯一涉及到政治领域的政策，政策文本内容以四川省稀土产业调整发展和环境健康保护为重点，对稀土产业链发展做出明确规定，突出了稀土产业的社会效益。激励手段充分，技术创新与人才培养力度大。但是缺乏原材料供给，未对稀土矿业权审批做出明确规定，且该政策的效力级别较低，因此拉低了评分。若要进一步优化，需重点关注采矿权审批环节以及提高该政策的效力级别。

POL5的PMC指数为5.67，等级为可接受。该政策的内容与激励手段得分较高，均高于平均值，在政策内容上除稀土贸易与矿业权审批外均有所涉及。江西作为我国第二稀土大省，拥有丰富的稀土资源，因此激励手段多样化，政府投入的资金与稀土方面人才培养以及宣传教育等工作优异，且出台多项稀土产业长期发展政策，展现了江西省对稀土产业发展的关注度与长期计划性。但在安全领域关注度略有欠缺，在土地支持、电价优惠以及税收优惠等方面的激励措施考虑不足。因此，需进一步加强稀土产业高质量发展规范，加强稀土开采、产业发展等方面的安全性，进一步丰富激励手段。

POL6的PMC指数为5.84，等级为可接受。该政策的政策内容与政策范围得分较高，较为全面的覆盖了稀土产业政策所涉及的内容与领域，是所选政策中涉及内容最广的。广西壮族自治区根据POL1《意见》制定了本项政策，因此在激励措施上比POL1更加完善，得分更高。POL6作为长期引导性政策，计划性与指导力较强，但在具体的实施监管与操作上相对有所欠缺，要使政策更加完善可以考虑优化激励措施，根据现阶段的激励方式进行调整，增加政策的灵活性。

（3）市级层面政策

POL7的PMC指数为4.23，等级为可接受。该政策是包头市人民政府发布的针对稀土交易市场管理的政策，其政策性质仅具有监管与规范两类，政策内容与政策领域的涉及面十分有限，激励手段匮乏，仅包含政府服务一项措施，因此拉低了该政策的PMC指数得分，导致其PMC指数在所选政策中得分最低。包头市是我国稀土资源储量最为丰富的地区之一，在稀土资源开采、加工以及流通环节拥有十分成熟的产业链，因此需对此项政策进行重点优化，对其政策内容与领域的覆盖面进行拓展，增加激励手段的多样性、资金投入力度以及政策对人才培养的关注。

五、结论与建议

（一）结论

本研究依据稀土产业政策分析框架，选取1991—2022年我国中央层面、省级层面以及市级层面政策共126项，对其基本特征和内容特征进行分析。参考已有研究和语义网络图谱确定各级变量，构建稀土产业政策的PMC指数模型。对所选取7项政策展开量化评价，对比分析政策的差异并指出其优化方向。通过对样本政策的研究得到以下结论：

文本特征方面：稀土产业政策呈现统领性文件效力强，按稀土资源储量呈扩散态势分布的特征。稀土政策类型丰富，演進历程划分清晰，不同阶段的政策指向不同。

政策量化评价方面：（1）我国各级稀土产业政策设计总体合理，其中2项政策为优秀级别，5项为可接受级别。政策内容与政策领域覆盖面广泛，中央级别政策更注重于对稀土产业发展的宏观规划，省市级政策侧重于实际操作。（2）稀土产业政策多为中短期政策，政策时效多为4年左右，缺乏对稀土行业的长期规划，不利于稳定稀土产业的发展方向。（3）稀土产业政策重保障，轻激励，所选政策的激励手段得分较低，多样化水平较差，行业发展的动力不足。

（二）建议

针对前述研究，对我国稀土产业政策提出以下建议：

第一，加强中央层面与地方层面的联动，提高政策上传下达的效率。发挥中央层面政策的宏观调控能力及对未来稀土产业规划的把控力，加强地方层面政策的实施效能，增强政策的可操作性，统筹协调推进我国稀土政策发挥其效能。

第二，建立长短期相结合的政策体系。未来稀土政策文本设计时应注意避免单一的政策时效，将长期政策与短期政策相结合。短期政策具有灵活性，可以根据实际发展情况做出调整，增加稀土政策的精准性和可操作性，但是频繁的变动也不利于稀土行业发展，造成稀土市场动荡。长期政策对稀土行业宏观方向做出规划，给予市场投资与运营信心，稳定市场，因此将长短期政策相结合会更有利于稀土行业的发展。

第三，丰富政策激励措施。政策制定时应充分考虑激励手段，如土地优惠、税收优惠以及资金投入力度，加强政府的帮扶作用和宣传力度，充分调动稀土企业和人民的积极性，坚持人才培养政策，不断追寻技术创新。

第四，加强政策的监管内容。有效的监管是政策文本制定科学性的体现，也是未来稀土产业高质量发展的重要保障。稀土产业政策文本应对经济、社会和生态领域进行多向监管。在经济方面，对稀土企业的准入标准、金融争端以及信用机制进行监管；在社会方面，对人才的培养、稀土开采与生产中的激励措施、违法行为的打击力度以及政府帮扶的实施效果进行监管；在生态方面，应对污染物的排放、稀土的可持续利用进行监管。在未来政策设计中加入产业监管内容，以期更好的发挥政策对稀土行业发展的作用效果。

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Quantitative Evaluation of China's Policy on Rare Earth Industry Based on PMC Index Models

Hu Hengqi， Zhu Wenxing， Xu Shuitai

Abstract： 126 policies on rare earth industry released from 1991 to 2022 were selected， 9 first-level indicators and 49 second-level indicators were selected through text mining and social network methods， PMC index models were constructed， and China's policy texts on rare earth industry  were analyzed and evaluated by combining PMC indices and surfaces. The results show that China's policy on rare earth industry presents a strong overarching document， and the policy priorities at different stages are very different. The overall policy shows the characteristics of being more practical and operational as the administrative level decreases. The overall design of the policy is reasonable， but there is room for improvement in the scope of regulation， incentive measures， and long-term planning.

Key words： rare earth policy; text feature analysis; PMC index models; quantitative evaluation of policies

［责任编辑：邵猷芬］