基于成本收益分析“一提一补”节水政策实施问题与对策研究

李 磊，李 伟，任佳佳，常宝军，鲁关立

（1. 河北省农林科学院旱作农业研究所，河北 衡水 053000； 2. 衡水湖水利工程开发管理站，河北 衡水 053000）

0 引 言

2014年我国在河北省开展地下水超采区治理试点，从近几年的工作可看出，以地表水引、调、补、蓄为主，通过地表水对地下水的替代、置换，实现节约地下水是主要措施，而管理节水特别是对农业取用地下水的管理依然是短板，亟待在农业用水管理方面实现突破［1］。最初，河北省衡水市提出了以行政村为计算单元，以全村实际单位面积用水量为基数，实行节奖超罚的政策，其后经过一年多的理论和实践探索，衡水市桃城区提出的“一提一补”节水机制，基本内容是以村为计算单元，先按不同水源的重要程度分别提高不同幅度的水价，然后再把提价多收的资金和政府补贴按全村的耕地面积平均发放，实现了用水户层面的节奖超罚，在实践中取得了成功［2］。随着历史改革遗留问题的逐渐显现和社会发展变化，如农民收入提高、土地流转等原因，导致“一提一补”制度推广效果变弱，存在着不适应新时代农村发展等一系列问题，“一提一补”制度提价和补贴方案的方式、程序、标准等方面还需要进一步优化完善，使其进一步适应新时代“三农”发展的要求，能够为地下水超采区实现压采目标提供依据，对河北省乃至全国的地下水治理在理论和实践上都有重要的意义［3］。

1 “一提一补”政策模式发展脉络和推广现状

1.1 节水政策发展脉络

2005年提出了“一提一补”节水制度，该制度在部分试点的多年实践中取得了较好的节水效果。但是随着农民收入提高、土地流转等外部因素变化，导致该制度推广效果变弱，存在着不适应新时代农村发展等一系列问题。2010 年桃城区水利局提出了在城市生活用水管理中试行“一提一补”制度，由于城市生活用水涉及面广，试点难度太大，所以在桃城区肖家村、东齐村、东邢疃等三个村试行，这种模式拓展了“一提一补”制度的应用［4］。2014 年河北省开展地下水综合治理，2015 年，河北省水利厅、财政厅、物价局颁布《河北省农业水价综合改革及奖补办法（试行）》，提出了在农业用水管理中推行“一提一补”模式和“超用加价”模式［5］。2016 年07 月01 日《河北省水资源税改革试点实施办法》颁布，规定农业生产取用水量超过农业生产取用水限额的，超过部分（不含购买水权部分）由取用水单位和个人缴纳水资源税［6］。2021 年7 月12 日，国家发改委、财政部、水利部、农业农村部《关于深入推进农业水价综合改革的通知》发改价格〔2021〕1017 号文件中，除明确水价、水权、阶梯水价、累进加价、总量控制、定额管理等通常措施外，第一次明确提出“缺水地区要优先采取“一提一补”的方式，在合理调整水价的同时，对定额内用水提价部分向用水主体发放补贴，并对节水的部分以资金奖励”［7］。

1.2 推广现状

从“一提一补”模式推广效果可看出，整体上节水效果显著。推广村的农民节水意识提升，能够积极调整种植结构，种植节水高效的品种；普遍采用地下水加地面小白龙的灌溉方式；加强土地管理，农民通过平整土地，引进高效灌溉节水设施；加强田间管理，精细化管理水资源；通过建设地表水利用工程，加强水资源置换，提高地表水利用量，减少地下水利用量等，这些措施有效提高了节水效率。但由于收入的提高和农业劳动力减少，与桃城区试验初期节水效果也有一定的减弱，经测算，在地下水提价40%的情况下，节水率可达到15%左右［8］。成功实践也说明了“一提一补”制度不仅可用于动态变化的农业用水，也可以用于相对稳定的其他资源管理。

2 “一提一补”政策模式存在问题

“一提一补”作为一种动态的价格管理模式，是以区域平均单位平均用水量为基数，实行节奖超罚，但是由于新农村变化和政策设计方面的原因，全面推广也存在很大困难。推广村较少，全省仅衡水市和沧州市的部分17个县、市（区）进行了推广，但推广的覆盖面不大，最好衡水市桃城区、枣强县等的仅30%左右。推广制度的村大多数集中在纯井灌区，渠灌区和有地表水的村推广的村很少［9］。调查发现这种制度模式不能全面推广的原因可分为内因和外因，内因是政策设计问题，外因是管理对象问题，本文主要就解决方法还是从制度内部设计寻找解决办法，提价幅度、提价方法、补贴额度等关键因素入手，查找问题，找出最佳解决方案。

2.1 提价幅度问题

河北省“一提一补”政策的管理水价，政策规定地下水超采区，提高农业水价0.2 元/m3，但是在政策执行中，由于水价管理不能适应超采程度的复杂性和以水计量存在技术原因，全省实行“一提一补”的地区均采用以电计量，为此，河北省制定了“以电折水”办法，即按各县实测的提水用电效率确定各县的以电折水系数，“以电折水”实质是管理水量［10］。方法是深层水提价0.2 元/m3，结合实测以电折水系数，折算出电价的提价幅度。比如，某县以电折水系数1∶1.5，即一度电提水1.5 m3，深层水提价0.2 元/m3，那么电价提高0.3 元/kWh。如果以电折水系数1∶1.25，那么电价提高0.25 元/kWh，以此类推。在较小范围内，地下水埋深基本相同，电、水折算系数也基本相同，“以电折水”在管理上没问题，但在较大范围，地下水水位变化差距较大的情况下，以电折水系数就存在较大出入，提价幅度计算方法是以县为基本计算单元进行核算，所以提价幅度不够客观准确。提价幅度就是奖罚力度，是节水效果的决定性因素，提价幅度过大，可能导致部分农民弃种撂荒，影响粮食安全；如果提价幅度太小，则对提高农民的节水意识力度小，降低节水效果［11］。

2.2 提价方式问题

提价方式为自主实施，一般由机井管理人员在收取电费时同时收取，也有部分村分开实施，先收取电费，再收取提价部分的电费，形式不一。在桃城区试点时，所有收取的提价资金均由村级协会保管，2015 年河北省相关文件下发后，所有资金都由县级协会专款专户进行管理。由于制度实施方式问题，个别村民存在拒交或缓交的问题，导致内部矛盾，需要村两委管理人员解决，制度实施不够顺畅［12］。

2.3 补贴额度问题

政府补贴是推行“一提一补”模式的关键要素，它起着四两拨千斤的作用，河北省在推行“一提一补”模式的政策中，规定逐年减少政府补贴力度，这无疑降低了农村干部和群众推行节水制度的信心［13］。

2.4 补贴方式问题

“一提一补”制度现状是以行政村为核算单元，提价多收的资金和政府补贴按全村的耕地面积平均补贴，这种方法的理论基础是以耕地面积确定水权，但在农村土地大规模流转的形势下，这种方法实施难度增加，每年需要统计耕地面积变化情况，而耕地面积的测量由各村组织完成，存在一定的误差，土地流转也对制度推广形成一定的阻碍，主要是土地流转规模过大时，“一提一补”制度是按村为计算单元，一个村的土地主要由一个人承包时，无法形成节奖超罚，制度实施失去节水约束力［14］。

3 “一提一补”计量提价补贴分析

3.1 计量方法模型分析

计量方法应与地下水位埋深紧密相关，才可起到地下水压采治理的效果。本研究通过EVIEWS 软件，建立双变量回归模型OLS，选取如下因素作为变量来研究：①水位埋深Y，指的是潜水的埋藏深度，即潜水面至地表面的距离，可以较直观的反映地下水超采严重程度。这里研究的水位埋深是来自官方测量数据。②水量X1，农业用水水量直接反映了农民用水情况，数据来源于调查户的实际用水统计。③电量X2，通过农业用电，可以更为客观的反映农业用水的复杂实际情况，数据来源于调查户的实际用电统计。④其他因素，除上述影响因素以外，地下水超采的严重程度还受到其他因素影响，如当年降水量、土壤类型等，这些因素并不能定量统计，他们是虚拟变量，将其归为随机扰动项，用μ表示。

建立如下简单线性回归模型：

式中：Y为水位深度；X1为农业用水量；X2为农业用电量；µ为随机扰动项。

得到OLS回归方程为：

R2=0.85，F=64.80。由上述回归结果可知，方程整体上拟合较好。根据t检验知方程中水量X1显著程度低，电量X2显著程度高。利用Frisch综合法进行逐步回归，模型最终修正如下：

R2=0.844 7，F=125.05。由上述回归结果可知，方程整体上拟合较好。修正后的模型在实际意义上，与农民用水情况是符合的，不管地下水超采程度严重与否，对同一种作物单位耕地的用水量基本是固定的，才可以保证一定的作物产量［15］。电量关系到区域地下水取水量与水位，采用电计量可以使得政策在治理区域地下水超采问题时更具有精准性。

3.2 提价幅度模型研究

运用倍差法（DID）通过设置政策实施实验组（试点村）和非政策实施对照组（对照村），计算两组节水效果指标在提价政策干预前后的结果变化，得到DID 值，分析“一提一补”提价措施实施的净影响［16］。

建立的DID模型如下：

式中：D1为时间虚拟变量，D1=0为政策实施前，D1=1为政策实施后；D2为村虚拟变量，D2=0 为对照组，D2=1 为实验组；ε为随机扰动项。

对照组在政策实施前后的情形分别是：

提价措施实施前：Y1=β0+ε

提价措施实施后：Y2=β0+β1+ε

则提价措施实施前后对照组的平均变动量为：dif1=Y2-Y1=β

实验组在政策实施前后的情形分别为：

提价措施实施前：Y3=β0+β2+ε

提价措施实施后：Y4=β0+β1+β2+β3+ε

提价措施实施前后实验组的平均变动量为：dif2=Y4-Y3=β1+β3

故DID值为：dif=dif2-dif1=β3

即交互项系数β3可以代表提价措施对节水效果的影响。

通过对制度试点村156 户农户，对照村65 户农户进行调研统计分析，如表1 中的二重差分值βDID可以看出，对照村和提价试点村的二重差分值βDID均为正，说明“一提一补”提价措施对节水效果可能存在积极的影响。

表1 “一提一补”提价措施对节水效果影响的交叉分析%Tab.1 Cross analysis of the impact of price increase measures on water saving effect

通过表2 分析提价措施对节水效果的影响，可以看出交互项变量的系数是0.097 20、0.195 48 和0.22398，都在1%水平显著，表明在其他条件一定的情况下，“一提一补”提价措施实施村能比对照村节水效果分别提高9.72%、19.55%和22.40%。考虑边际递减效应，同时需要注重农户满意度，据调查，当提价70%时农户满意度仅为30%，这对社会稳定是不利的，而提价50%时农户满意度可达70%，因此统筹节水效果和农户满意度，确定提价幅度为电价50%。

表2 节水效果回归结果Tab.2 Water saving effect regression

3.3 补贴额度分析

学术界对政府补贴争议较大，一是有关专家认为政府补贴减弱了节水效果，应取消补贴；二是有关专家和基层管理者认为制度实施后，农民为节水付出了劳动，另外政府补贴有得于制度推广应用，应提高补贴力度。“一提一补”农业节水模式实质是用水利益改革政策，这种政策推行必然受到巨大的阻力，农民收入的提高在一定程度上降低了农民的政策执行意愿，而逐年降低政府补贴使政策推行难上加难，研究认为，在我国福利政策不完善的现状下，结合外部性理论、利益相关者理论和环境正义理论，从公平合理和考虑到我国的保障制度现状，解决对策是维持一定的补贴力度，按提价幅度的50%，即应保持现状提2 补1 的政府补贴力度，给农民吃上定心丸，才利于政策的长期执行［17］。

4 农业用水政策调整建议

4.1 “一征”

（1）按提水用电量征收农业水资源税。水资源税附加在电价中，依价征收，以电计征较好的落实了地下水超采区治理的目标，超采严重区域埋深大，单位提水用电，反之用电少，以电计量管控即区分了超采区的严重程度，管理简单方便、又科学合理［18，19］。

（2）提价幅度为现状电价标准的50%。根据提价幅度模型研究，结合利益相关者理论和环境正义理论，兼顾两种观点，建议征收标准：全省所有超采区均按现状电价标准的50%统一计征。

（3）提价方式是政府强制。提价方式是决定制度实施与否的决定性因素，现状制度实施需要全村农民的全体同意，而受罚的农民出于自身利益的考虑肯定不同意，但由于制度实施有利于全村大多数人，受罚的户由于道德约束，才可能同意，但这种道德约束的力量是有限度的，一个村可能就是因为极少数人不同意就无法实施。因此，从全面实施制度考虑，制度必须通过政府强制才能全面推广实施。

4.2 “一保”

（1）按农业人口进行分配。从社会公平、社会发展和制度推广的角度分析，按人分配水权的新理念，体现以人为本的社会管理理念，更符合社会发展和制度推广普及的要求，保障每个农民平等的水资源权益。征收的农业水资源税和政府精准补贴实行分村按农业人口均等化补贴，改变过去以面积补贴的做法［20］。

（2）补贴标准为征收的农业水资源税额度50%。提高补贴力度有利于制度推广应用通过分析和权衡外部性理论、利益相关者理论和环境正义理论，从公平合理和考虑到我国的保障制度现状，政府精准补贴标准为征收的农业水资源税额度50%。

（3）补贴方式由政府出台调整农业水资源税和电价调整政策。电力部门负责依量征收水资源税，财政部门按年度统一发放保障性补贴（包括精准补贴和征收的水资源税），如此改革可大幅度降低“一提一补”管理成本。

5 效果分析

经过研究分析，建议实行“一征一保”农业节水政策：根据建议的“一征一保”节水制度新模式，按严重超采区的纯井灌区测算：假设每公顷用水量3 750 m3，节水效果20%，电价0.6 元/kWh，水位埋深120 m，综合配套效率45%，可计算出：提水效率1.377 m3/kWh，每公顷用电量2 723.25 kWh，每公顷节水750 m3，政府补贴408元，投入节水比为0.544 元/m3，可有效促进水资源优化配置和节水工程设施的完善提高，配套休耕轮作制度，破解河北省地下水超采区农业水价改革的困境，为全国农业水价改革，特别是地下水超采区综合治理提供可复制、可推广、可借鉴的经验。