国土空间规划编制问题研究

郑军

（合肥循环经济示范园管委会，安徽 合肥 231605）

0 引言

国土规划是基于原有的空间进行综合设计，对有限的空间进行功能、资源利用等多方面的规划。以往，空间规划是针对部门行业，现如今各行业的发展，使得国土资源规划，从空间规划转变为空间优化的规划理念上。国家进行国土空间规划，保障了国土资源统筹和环境协调发展，保证空间格局合理部署、各项要素合理配置，在空间规划体系改革过程中，落实好生态环境保护工作。结合国情将生态文明建设和空间开发协同规划，响应不同主体的诉求，对于当前的国土空间规划工作尤为重要。

1 新时期对于国土空间规划的要求和思考

1.1 基于空间规划的要求

当前，随着国家改革发展，赋予国土空间规划新的属性。与以往不同，现阶段的社会经济高速发展，使得国土空间规划更注重综合性规划设计，基于民生建设加强对空间高质量开发建设，为民生发展提供安稳保障。国土空间规划与治理在新的环境下，面临着重重压力和挑战。国土空间规划与治理诉求如图1 所示，首先，国土空间是国家发展过程中构建蓝图的重要依据，与城市乡镇规划而言相比，国土空间规划需要平衡好城乡资源，做好资源保护与发展，探寻发展中的平衡点，实现科学规划。国土空间规划的压力与挑战在于，需要保证规划符合自然规律，促进人与自然和谐共生，考虑区域统筹，合理确定国土空间资源开发利用顺序。还应以前瞻性的眼光看待社会价值、文化价值等，有效提升规划价值。生态文明建设背景下，做好生态修复也是国土规划的重点内容，能够基于生态系统结构完整性，探索空间与自然资源之间的关系，促进绿色空间发展。

此外，针对于国土规划，还需要满足多元主体的利益诉求。通过对国土空间合理规划编制，满足生活、生产等目标基础，充分考虑不同主体的利益诉求。政府也需要明确空间资源实际情况，便于推动国土空间规划编制工作。借助现代化技术手段，推进空间规划，实现智慧治理。做好规划一张图（图2），保证社会经济、基础设施、生态环境得到综合规划。协调各个主体的诉求，为各个主体搭建平台，为国土空间治理提供有力保障。

图2 国土空间规划一张图

1.2 规划思考与分析

新时期国土空间规划，需要对原有的国土空间进行重新规划，并保证创新性。空间规划，需要兼顾人口、资源、文化经济等多方面，利用好自然资源的同时，保护好生态环境。以往的空间规划规划根据不同要求，由不同的部门负责处理。各部门之间涉及利益，导致编制存在不合理现象[1]。想要避免各部门为了自身利益影响国土空间规划，需要综合各部门规划内容，进行统筹规划，保证规划的科学性。合理进行国土空间规划，才能避免各部门挣钱有限的资源，通过完善管理政策，科学进行布置，助力区域可持续发展。国土空间规划是对原有的土地进行规划，实现国土空间规划“一张图”的目的。提高空间规划的可行性和操作性，促进区域经济和生态环境协同发展。国土空间规划过程中，需要注意不同地区的差异。不同地区存在文化、经济、环境等因素方面的差异，也存在相似性。注重区域差异和相同点，有助于合理发挥区域资源优势，满足区域市场经济供需需求，提高资源利用效率。结合地区经济对空间产业合理布局，才能推动地区经济发展，构建可持续发展新态势。

2 县级国土空间规划面临的问题

当前，国土空间规划过程中，面临着较大的阻碍，由于城乡发展差异较大。使得不少县城区域发展受到制约，影响地区产业发展，导致空间分布时功能较弱；加上区域空间规划，多存在不合理现象。由于国土空间规划编制涉及较多种类，难以平衡各种资源规划。加上部分地区受到历史因素影响，更是存在土地集约利用率不高、资源浪费的现象；再譬如，部分地区进行规划实践的过程中，由于上传下达不到位，片面强调自上而下，导致下级只能被动接受上级规划要求，使得规划不符合当地实际情况，影响规划的合理性，难以推动规划工作顺利开展；此外，受到各方因素影响，国土空间规划存在统筹不足的现象，导致生态与产业发展存在冲突，影响全要素协调性；加上部分区域治理水平较低，依靠地区空间治理能力无法保证规划从实施到管控面面俱到。因此因地制宜的政策十分重要，但是实施规划的部门对于区域了解有限，无法保证各要素的合理配置，导致政策对地区经济发展造成影响[2]。

另一方面，国家发展的同时对生态环境造成破坏。新时期在对国土空间规划的过程中，该应结合现代化理念，将生态文明建设理念与规划编制相融合，坚定绿色环保道路。强化生态修复与空间整治，协调国土空间发展目标，助力国土空间现代化治理。

3 国土空间规划编制要点

3.1 制定差异化规划目标

根据各区域的资源制定合理的规划方案，能够有效利用地区资源，推动地区经济发展。不同地区资源多样化，需要结合实际，制定合理方案，才能提高地区环境承载力。在土地资源发展有较好态势的情况下，空间规划需要强调人口发展以及日后规模，对人均建设指标优化，促使方案更加合理。采取分类实施策略的方式，引导周边县域发展，利用城市的资源优势，带动周边地区经济发展，推动农业品产业发展，明确生态功能。通过城市中心辐射带动作用，形成功能齐全、良性互动的新格局。

国土空间规划是多层次的运行体系，需要建立明确的主体事权关系，从而对不同要素进行合理配置。国家与省级国土资源更注重协调性，要求明确资源承载力的基础上，保证人均建设指标，构建全域空间分区管控体系，形成分类保护的总体格局。在实际规划方面，更应注重承接性和引导性，做好统筹安排的同时，还应引导资源合理配置。保证规划实施过程中，符合当地发展，也能使得当地逐步跟随时代发展脚步，实现发展目标。通过功能引导、强化管控，为居民打造良好的人居环境。

3.2 明确可操作的发展路径

为了相应国家国土空间治理和规划，需要各地区政府结合空间发展认真考虑，为空间实施途径以及管理方案奠定基础。在思考过程中，综合城乡发展空间可行性，将可行方案反馈给周边区域，制定统一的计划。国土空间规划编制的前提在于，充分认识到国土是有主权意义的物质空间。国土空间规划要认真研究地理环境，结合地区实际，充分发挥区域资源优势。遵循经济规律和生产布局规律，突出市场对于资源的基础性配置作用[3]。

此外，生产地狱综合体理论，也是空间规划不可或缺的理论。需要综合地区经济，满足市场供求关系。利用产业生产、资源利用等，构建适应地域的组织结构，推动资源节约集约利用。国土是政府管辖范围，也是规划编制、实施的主体，实际发展过程中，国土空间规划要保证区域合理权益，同时加快区域经济发展，提高区域竞争活力。促进周边区域经济合作，推动区域经济一体化，形成城市群的建设效应[4]。

3.3 发挥中心城区带动作用

国土空间规划需要基于区域经济发展为中心，立足于实际，以现有的问题和规划目标为导向，积极响应国家政策，对经济区域进行规划。利用空间规划将现有资源盘活利用，强调专业化与综合化发展相结合，发挥城市的辐射带动作用，保证经济协调发展，带动周边地区发展。对于空间规划需要保证主体功能区合理配置，保证功能区域分布的不连续性。经济区域划分则需要基于区域个体，保证在空间分布的独立性和唯一性。国土空间规划需要保证开发的适宜性，对周边开发环境进行评价。保证经济建设、产业结构布设合理，促进地区经济质量发展。国土空间开发适宜性，不仅包括空间内的土地资源，还应包括土地质量以及区域能否产业生产布局的需求。土地质量以及基础设施设置，需要对其适宜性和生态修复性等做出评价，用于判断不同性质的土地资源用途，避免减少生态脆弱性。

而国土空间规划则是要求在有限的生产范围内，保证生产和消费达成平衡。强调生产分工合作，要求充分发挥地域特征，结合当地资源优势和区域优势，重视土地面积分配问题。建立科学合理的补偿机制，保证基础设施配套与生产体系更加完备，有利于实现资源循环利用，减少对生态环境的破坏，通过实行用途管制，保证资源合理开发，形成动态化发展过程，促进区域合法经济权益得到保护。

3.4 注重城乡规划融合发展

围绕着国土空间规划问题，需要基于城镇、乡村，紧紧围绕融合发展，大力推进国土空间总体规划，突出各级规划的合理性，以及城乡融合的重要性。在规划编制过程中，逐步落实空间主体功能，突破资源流动障碍，构建协调发展的发展格局。国土空间规划编制过程中，将县域作为推动城市化发展的重要切入点，通过完善产业、基础设施建设，实现城乡一体化发展。在更大范围内，统筹城乡发展资源，促进要素流动。鼓励城乡空间规划的同时，还应做到资源集中供应、精准投放，满足多元主体的实际需求，提高养老产业、文旅产业发展质量，保障人们的幸福生活[5]。

3.5 统筹生态绿地系统规划

从工业文明到新时期的生态文明建设，城市化发展带给国家经济发展动力。在城市发展驱动系，国土空间规划模式也发生改变。新型市场化、信息化的变化，改变着现代化国土空间规划与治理方向，构筑了新的生态空间理念。国土资源空间安全关乎到资源、粮食等多方面的内容，需要部门在编制过程中，秉承安全底线思维。将集约化、智能化等理念，融入空间规划与治理体系中，提高空间安全保障能力。基于涉及全要素，面对新时期带来的挑战。通过收集数据分析对比，保证计划与成果纵向传导，真正实现上传下达，保证空间规划政策切实落地，推进国土空间规划的路线如图3 所示。

图3 推进国土空间规划的路线

生态环境方面，要求统筹推进生态修复工作，构建绿色生态网络，促进空间各要素流动。兼顾生态与产业协调性，实现数量、质量并重，打造一体化的空间格局。城市发展的同时，考虑经济可行性，带动周边城乡地区发展，布设绿地、廊道等，保证绿地系统的完整性，推进城市空间科学规划，严格控制各项要素，推动城乡协同发展。

4 结语

综上所述，国家发展过程中，城乡规划都需要基于核心要素，对空间进行合理规划，避免行政管理混乱、空间性能难以保障。当前，需要适应新时代发展，对空间进行全方位的规划，适应新的环境发展要求。并在规划过程中，综合多想要素，提出实用性的规划编制策略。并通过政府监管，促使保障规划落地，针对空间内实际用地、基础设施、生态建设等方面，对空间优化利用，提升国土空间规划的可行性。既要坚持统一协调，又要保证合理布局，促进地区可持续发展。