多中心治理理论下民办高校治理能力提升路径研究

黄圆圆

摘  要：治理能力和治理体系的健全和完善是实现高校内部善治的重要保障。文章分析了当前我国民办高校内部治理现状及不足，厘清董事会、校长及其管理团队、教职工以及学生等民办高校内部治理主体的权责，基于多中心治理理论，提出建立董事会遴选及運行机制、保障校长及其团队的执行权力和培育多元治理文化氛围，以期实现民办高校治理能力现代化建设。

关键词：多中心治理理论；治理能力；大学治理

中图分类号：G640    文献标识码：A    文章编号：1673-7164（2023）16-0040-04

大学治理结构是现代大学制度的基石，是推动和完善高校依法自主办学的重要配套工程，其实质是建构能够应对“冲突和多元利益”需要的权力结构［1］。党的十九届四中全会明确提出“支持和规范民办教育”［2］，为推进民办高校治理体系和治理能力现代化提供根本方向，《中国教育现代化2035》提出“提高学校自主管理能力，完善学校治理结构，继续加强高等学校章程建设。”［3］，对民办高校的内部治理提出新的要求。在谈及如何提高大学治理能力前，需要厘清治理的概念。Larsen（2009）指出治理是大学进行自我管理的框架以及用于实现预期结果的结果和过程［4］，换言之，是关于高等教育机构运作的一些机制和体制。我国的许多学者对治理进行了阐述，潘懋元教授指出，治理是多个方面的、多种利益相关者的权利，相互协调、相互制约，并提出政府、社会和学校是高等教育中最重要的利益相关者［5］。别敦荣教授则认为治理的内涵为利益相关者共同参与举办、决策、监督与分享，治理尊崇的价值是平等、协商、责任和共享［6］。

一、理论分析

（一）多中心治理理论的解释

1990年，美国学者奥斯特罗姆夫妇将“多中心”一词首次从市场经济领域用于公共事务治理领域，其本意指的是由多个权力部门和主体提供公共服务、治理公共事务。与单一结构化治理体系不同的是，多中心治理强调治理体系的结构化和治理结构的多元化，尤其是批评了权力的高度集中。在多中心治理理论视角下，一个体系有多个相互独立、彼此独立参与的平等主体，它们通过各式各样的契约，从事竞争性或合作性活动，以彼此尊重、多元共治的方式解决相互间的冲突与矛盾。民办高校内部各利益相关者主体较多，包括举办者、办学者、教师和学生等多元主体，多元化的主体带来不同的诉求，故此需要通过协同治理来协调不同主体间的需求。

（二）多中心治理理论对于民办高校内部治理适切性分析

民办高校内部治理主体复杂多元，主要包括举办者、校长团队、各级管理者、教职工以及学生等。多中心治理理论的实质是在自主管理的基础上，采用分层次、分级别、多样化的制度设计与政策安排，加强多元主体的协同共治，实现多方共赢，民主治理［7］。多中心治理可以最大限度地遏制集体行动中的机会主义，实现公共利益的持续发展。因此，利用多中心治理理论分析民办高校内部治理体系和治理能力具有较高的适切性。

首先，从治理基础分析。多中心治理理论以系统的自发秩序为基础，强调系统自主治理，反对外部压力。在民办高等教育治理过程中，省级政府通过政策引导等手段对民办高校办学进行宏观调控，这属于外部权威对民办高校的管理手段，其效果依赖于民办高校内部的董事会、管理层、教师以及学生等各个主体的互相协调和约束。其次，从治理主体分析。多中心治理理论强调除政府以外，社会和高校都有权利对民办高等教育进行治理。共建共治共享是我国社会主义进入新时代，公共事务管理发展的重要方向。在我国，民办高等教育是准公共产品，就外部管理而言，政府并不是唯一的监管主体，社会和市场是检验民办高等教育人才培养质量的最终标尺；就高校内部管理而言，善治是民办高校内部的董事会、校长团队以及监事会对民办高校的管理实行分权和制衡。最后，从治理结果分析。多中心治理理论，不仅强调治理过程中多主体的平等参与，更注重治理效果的至善性，这为民办高校治理体系和治理能力现代化建设提供借鉴。民办高校内部治理体系和治理能力的健全和完善是一个系统工程，仅凭某个单一主体无法担起如此重任，需要举办者、校长团队、高校管理队伍等各主体形成合力。因此，民办高校要建立健全学校管理章程，充分发挥董事会、监事会和校长团队的功能定位，对权力实行分权和平衡，实现善治。

二、我国民办高校内部治理现状及问题分析

（一）董事会的组成及运行程序不够规范

新修订的《民办教育促进法》（以下简称《民促法》），对民办高校的董事会人员构成数量和结构都有明确要求，但在实际运行过程中，存在以下几个问题：

一方面，董事会成员组成结构不合理。王一涛教授等人对全国106所民办高校的董事会成员结构调查显示，有43.3%被调研民办高校的董事会组成中，有2人及以上是举办者直系亲属关系，董事会成员家族化严重［8］。同时，董事会成员整体年龄偏高，学历层次偏低，缺乏高层次人才。

另一方面，董事会会议召开频次不高。王一涛教授等人的调查指出，多数民办高校董事会每年召开董事会次数都在2～4次之间，有的民办高校甚至从来不开董事会。根本原因在于大多数民办高校的董事会会议章程和制度不完善，是否开董事会、什么时候开董事会都由举办者决定。且目前，尚未建立董事会的议事规则、表决制度和回避制度，举办者“一言堂”现象普遍存在，作为董事长的举办者拥有最终决策权。此外，由于工作经历、学科背景不一，不同董事会成员拥有的话语权也不均衡。民办高校的“一元决策”虽然能保证决策效率，但也增加了学校的决策风险。

（二）校长负责制得不到落实

董事会领导下的校长负责制是民办高校内部治理的制度安排，成立以校长为首的行政团队对民办高校有序运营起着不可替代的作用。但是在实践中，我国民办高校校长团队在组建、结构以及运行等方面存在专业化水平低等问题。首先，校长及其团队的遴选缺乏制度性设计。高校管理事务是一项复杂的专业性工作，对高校校长需要有一定的素质要求。在英美等私立教育比较发达的国家，学术背景、经营管理能力以及工作经历等是考察一个人能否胜任校长、副校长等校级领导的指标。阿特巴赫指出，一个人通常是在成功地担任了一系列责任递增的相关职位之后，才能成为校长［9］。然而在我国的实际情况则是，没有明确的民办高校校长及团队的遴选标准，缺乏专业性。其次，校长的执行权力保障不足。由于缺乏科学合理的校长遴选制度，我国民办高校大部分情况下由举办者直接任命校长。此种校长任选模式，虽然可以保证校长在开展工作时得到举办者的支持和帮助，但同时举办者的决策和思想会对校长形成一种无形的控制，甚至有的校长直接变成举办者的附庸。由于缺乏专业性，校长的职位很难得到应有的重视和尊重，在关于某些决策发生分歧时直接解雇校长。据调查显示，全国民办高校校长任期在5年左右，部分高校校长任期更短，这对于民办高校的长远发展不利。

（三）师生群体在内部治理过程中作用被忽略

作为高校内部治理的主要利益相关者的一部分，教师和学生在高校内部治理过程中并未充分发挥其作用。首先表现在教师参与学校事务治理积极性不够。大学教师的工作和日常生活与高校的制度体系密切相关。长期以来，我国大学治理行政化、学术能力评价高度竞争的高校内部治理体系造就了大学教师“重科研而轻学校治理”的职业活动倾向——教师把大部分的时间和精力投入科研和教学等方面，而对院校发展相关事务的参与意愿较低。其次，在关于学校重大事务的战略决策方面，教师的意见和意愿显得不是特别重要，这也从另一个方面降低了教师参与学校内部治理的积极性。尤其是民办高校师资队伍由公办学校兼职教师和本校青年教师构成，兼职教师缺乏参与民办高校管理事务的意愿，本校的青年教师科研能力和管理经验有限，在学校决策中影响力和话语权都比较低。大多数教师都认为“参与不参与都一个样，给学校提意见和建议没有什么实质性的效果”“担心给领导留下不好的印象甚至在工作中遭到打击报复，影响自己个人的发展”［10］。参与管理变成了教师的“累赘”。最后，学生在学校事务管理过程中角色缺失。国外大学，负责学校发展方向决策的理事会中，一般都会有两个学生的“当然名额”，从制度层面保障学生在高校发展过程中的发言权。但是，由于传统文化和制度的差异，我国学生参与学校治理的深度不够，制度也不够健全。教育部2013年1月16日发布《全面推进依法治校实施纲要》，强调了学生在学校治理过程中的主体地位，我国大多数大学生刚刚成年，尚未建立主动参与学校治理的主体意识，对学校教育教学的各项管理规定更多是一种服从的心态，没有建立相应的维权意识。遇到问题，要么越级直接找到院校的最高管理者进行投诉，要么采取消极回避态度。这对学生的学业和健康发展极为不利。

三、民办高校治理能力及治理体系提升路径研究

（一）建立董事会遴选及运行机制

董事会成员遴选是否科学合理、其运行机制是否合法合规，是民办高校能否作出合理决策的首要因素。因此，健全董事会运行机制是提高民办高校治理能力和治理体系的关键。

首先，建立成员任选机制。健全的成员任选机制能有效实现控制权转移，防止民办高校治理家族化，促进成员结构多元化。董事会成员由举办者、校长、党组织负责人、教职工代表和社会代表等多元主体组成；同时，优化董事会成员的年龄结构、专业结构和职称结构。其次，制订完备的遴选聘任程序。在遴选新董事会成员时，应该由委员会综合分析当前董事会成员的学科背景和经验，确定面试候选人的素质标准；在面试候选人的时候，需要做到公平公正和公开。

其次，规范董事会运行机制和议事规则。根据《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，民办高校董事会会议每年应该至少召开2次，建议每年召开2～4次；如果有重大事件需要临时决策，经1/3以上成员的同意，即可召开董事会。其次，优化会议表决制度。建立回避制度，在表决与各成员利益密切相关的重大事项时，其利益相关者需要回避。

最后，建立董事会权力运行监督机制。从国外私立大学的治理来看，民办高校的理想治理模式是董事会作为最高决策机构、校长及校长管理团队作为学校的执行机构、教职工（理想情况应该包括学生）群体作为监督机构实现学校的多中心治理体系。以制度保障各主体的权责，保障和推进学校决策的执行、常态化评估以及制订改进措施，形成闭环监督流程。

（二）保障校长及其团队的执行权力

校长及其管理团队在高校内部治理过程中起着无可替代的作用，其遴选标准以及权力运行机制是高素质执行管理团队的重要保障。

一方面，完善校长遴选及权力运行机制。明确规定校长的任职资格。作为学校的最高执行官，校长人选需要有一定的专业素质和基本条件，应该严格参照《民办高校办学管理若干规定》中的校长任职条件。深刻理解“董事会领导下的校长负责制”，通过完备章程明确校长权力运行范围，授予校长及其团队合法身份地位，充分发挥校长职能。另一方面，建立校长权力监督机制。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布实施三十周年大会上说过“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”［11］，没有健全的制度，滥权现象就控制不住。对民办高校校长的监督，首先要约束校长的管理活动，以保障举办和高校内教师、学生等利益相关者的合法利益。如果校长的某些行为影响举办者、师生等利益相关者的权益，或者损害了学校的发展，民办高校应该有完备的制度来采取措施纠正校长的行为。

（三）培育师生学校多元治理的文化氛围

传统办学模式下，教职工和学生参与高校内部治理程度低。一来是缺乏有效的途径供教职工参与学校治理，二来是大多数民办高校没有形成教职工和学生参与学校治理的校园治理文化。要实现大学治理的有效性，仅进行治理结构的改革是不够的，还应该突破治理结构改革的局限而跨越到大学治理文化建设的视域中［12］，营造多元治理的校园文化。

对于不同的治理主体，授予不同的治理权利，鼓励各利益相关者积极参与高校治理，开放和畅通治理通道，保障各方追求正当权益的空間，合力打造协商、自由、共治的治理氛围。具体来说，可从制度文化和精神文化两个方面入手。一方面，民办高校可通过健全制度体系来保障内部各治理主体的权责。以学校的章程为着力点，发挥制度的规范和引导作用，明确学校内部各治理主体的权责边界。另一方面，形成学校内部各治理主体认可的治理文化，使各治理主体彼此信任，并认同核心价值观。

四、结语

罗尔斯在他的著作《正义论》中指出公正是利益的协调和平衡，是通过博弈形成一种均衡，其所提倡的参与、协调、共识与多赢［13］，这也正是多元治理理论所要传递的治理价值观。多元共治理论改变了传统理念下的民办高校内部治理机制，从举办者作为唯一治理主体到董事会、校长团队、教职工以及学生群体共同参与治理；从传统的举办者实行单向、自上而下的管理到多向交通、沟通与互动，从单目标追求办学效益到实现学校内各个参与主体的利益共享。

综上，民办高校在治理实践中应着力健全“董事会决策、校长负责、民主管理”的治理结构，由学校的不同主体负责学校的决策权力、行政权力和民主权力，从而实现不同办学权力的有机融合和制衡，不仅能发挥不同利益主体在民办高校内部的独特作用，也是依法治校的基础，更是实现民办高校治理体系和治理能力现代化的重要保障。

参考文献：

［1］ 龚怡祖. 大学治理结构：现代大学制度的基石［J］. 教育研究，2009（06）：22-26.

［2］ 新华社. 党的十九届四中全会《决定》（全文）［EB/OL］. （2019-11-05）. https：//china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J.

［3］ 中国政府网. 中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》［EB/OL］. （2019-02-23）. https：//www.gov.cn/xinwen/2019-02/ 23/content_5367987.htm.

［4］ Larsen I M，Maassen P，Stensaker B. Four basic dilemmas in university governance reform［J］. Higher Education Management and Policy，2009，21（03）：1-18.

［5］ 潘懋元. 高等教育治理體系与治理能力现代化的解读与思考［J］. 现代教育论丛，2015（06）：2-4.

［6］ 别敦荣. 治理体系和治理能力现代化与高等教育现代化的关系［J］. 中国高教研究，2015（01）：29-33.

［7］ 许悦，彭明成. 多中心治理理论视角下现代学徒制质量保障机制研究［J］. 中国职业技术教育，2018（36）：11-15.

［8］ 王一涛，刘继安，王元．我国民办高校董事会实际运行及优化路径研究［J］. 教育研究，2015（10）：31．

［9］ 阿特巴赫，伯巴尔，冈普奥特. 21世纪的美国高等教育：社会、政治、经济的挑战［M］. 施晓光，蒋凯，主译. 陈学友，校. 青岛：中国海洋大学出版社，2007：279.

［10］ 朱家德. 教师参与高校治理现状的个案研究［J］. 高等教育研究，2017（08）：34-41.

［11］ 共产党员网. 在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话（2012年12月4日）［EB/OL］. （2020-08-20）. http：// www.qizhiwang.org.cn/n1/2020/0820/c433580-31829607.html.

［12］ 陈金圣. 从行政主导走向多元共治：中国大学治理的转型路径［J］. 教育发展研究，2015（11）：41．

［13］ Rawls J. A theory of justice［M］. Boston：Harvard university press，2020.

（荐稿人：赵军镜，西安欧亚学院副教授）

（责任编辑：胡甜甜）