公司型社会企业法律规制路径研究

邢腾岳

(武汉理工大学 法学与人文社会学院,湖北 武汉 430070)

0 引言

根据政策先行地区的实践数据,我国近五年社会企业的数量不断增加,社会服务范围也更加广泛。但社会企业的社会认知度和关注度整体较低,主要表现在立法层面仍留有大量空白,实践过程中社会企业的认证、内部治理和外部监管等存在诸多问题,因此完善社会企业相关法律法规是重中之重。本文以《公司法》修改为契机,提出在《公司法》中完善公司型社会企业法律规制的建议,以期为推动我国公司型社会企业健康发展提供一定的实践参考。

1 我国社会企业的发展现状和规制困境

1.1 “社会企业”的界定

社会企业起源于19世纪的西方国家,由于文化和历史背景的不同,各个国家对社会企业的定义和法律规制也有所不同。社会企业的发展趋势和规制模式因国家而异,但由于其在西方国家起源时间较早,法律规制实践经验相对丰富,因此社会企业在西方国家中的发展和规制较为成熟。社会企业虽从2004年就被引入我国,但率先对社会企业进行认证的地区对其的界定并未统一,且我国立法也尚未明确其界定范围和法律地位。

国内对于社会企业的界定主要有以下几种观点:王名和朱晓红[1]认为社会企业是社会公益与市场经济结合的产物,是一种介于公益与盈利之间的企业形态。胡亦武和石君煜[2]认为社会企业是通过商业运作实现社会价值的新型社会组织。霍勇刚[3]认为社会企业是在追求经济效益时更关注社会价值、致力于以商业手段解决社会问题的企业。虽然学界对社会企业的概念尚未形成统一的观点,但其观点都体现出对社会企业双重属性的肯定,即社会企业兼具商业性和社会性。实际上社会企业一般是以社会公益目标为使命,通过商业手段来达成社会目的的特定法人单位。可见,社会企业相较于一般企业的不同之处是其公益性特征,因此应针对社会企业的特殊性,允许其独特治理并给予额外规制。

1.2 我国社会企业的发展现状

随着“社会企业”理念的传播和实践,我国社会企业率先集中在一线城市扎根,如北京、深圳、上海等地,近年来也逐渐延伸至一些非一线城市,如成都、佛山等地[4]。在实践过程中,形成了不同的社会企业发展模式,其中北京市、成都市、佛山市顺德区的社会企业发展模式较为典型。

1.2.1 北京市的实践

北京是最早支持发展社会企业的直辖市级行政单位,在2011年就明确提出要积极扶持社会企业,并于2016年在部分区域开展试点探索。在探索过程中,政府认可且大力支持社会企业发展,并通过限制利润分配以实现其社会目标,给予社会企业充足的发展空间。2018年设立了北京社会企业发展促进会这一非营利组织,发布了《北京市社会企业认证办法(试行)》,并确立了北京社会企业的基本标准,且根据相关指标对社会企业进行分级认证[5]。除此之外,2020年以石景山社会企业孵化基地为代表的10家机构联合成立了北京社会企业服务联盟,得到了市委社工委等多方力量的支持和参与,致力于推动北京社会企业快速健康发展。

1.2.2 成都市的实践

成都极具区域优势和特色,被誉为“社企之都”。成都政府率先出台了社会企业相关扶持政策,并建立了全市统一的社会企业综合服务平台和信用公示平台。同时各个辖区也建立了社会企业服务平台,为社会企业发展提供切实帮助,形成了从上到下的社会企业支持体系。此外,成都市通过对社会企业概念、申报主体、认证标准等方面进行实践探索,放宽对企业名称的限制。且创新性地提出要将社会企业纳为社区治理的主体之一,并随着实践发展不断调整和修订相关政策,使社区社会企业的理论和实践发展逐步完善[6]。

1.2.3 佛山市顺德区的实践

佛山市顺德区社会企业发展起步较早,2011年政府文件中便出现了“社会企业”一词。顺德区于2012年成立的法定机构——顺德社会创新中心,成为支持社会企业发展的综合性服务平台,同年开始推进社会企业试点实践,并于2014年率先进行地方性认证探索。顺德区根据社会企业申报和发展的实际情况,在后续的5年中陆续完善了申报资格和认证标准等认证规范[7]。

1.3 我国社会企业的法律规制困境

1.3.1 法律地位尚未明确

我国《民法典》采用营利与非营利二分法法人体系,公司是营利法人的典型代表,遵守股东利益最大化原则。而公司型社会企业更注重对于社会目标与价值的追求,致使其在《公司法》中无处容身。实践中常常将社会企业的社会价值与《公司法》中企业社会责任高度混同,企业社会责任并未改变公司的营利本质,只是股东利益最大化原则下的附带履行义务[8]。

我国法律尚未对社会企业形成一个统一明确的概念,不同地区的具体实践也是因地制宜,导致认证标准和认证方式不尽相同,全国尚未形成统一的认证标准。因此很多企业虽享受着社会企业的优惠政策和高度评价,实质上却仍属于传统商事企业。例如,摩拜企业以“解决社会问题”为理由参评“中国社会企业奖”,入围后引发了广泛争议,主要争议点为社会企业概念中解决“社会问题”的范畴和程度界定不明[9]。概念和法律界定不明确导致公众、甚至很多企业自身无法准确识别其所属范畴,一定程度上限制了我国社会企业的发展。

1.3.2 治理机制尚不成熟

在公司目标方面,现行《公司法》框架下,营利是公司的首要目标。而社会目标则是社会企业存在的核心,其营商行为都应当以社会价值为尺度;在资产转移方面,《公司法》中仅对公司资产对外转让设定了程序性规则,而内部资产转让自由。社会企业的公益性要求其资产转移应当符合社会目的,资产转移的对象和金额都应受到相应规制;在利润分配方面,《公司法》规定除提取法定和任意公积金之外,都应遵守股东利益最大化原则,利润分配金额未设置上限。社会企业则需要保证资金用于社会公益目的,且将利润分配限制在一定范围内,最终追求社会价值最大化;在激励机制方面,《公司法》并未作出税收优惠等相关支持措施,而社会企业营收普遍有限,大部分处于亏损或盈亏刚好平衡状态。社会企业兼具营利性与公益性,《公司法》应对其内部治理作出特别规制,同时关注与传统商事公司规制的衔接,以合理的税收优惠和适当的政策支持则促进我国社会企业更好更快地发展。

1.3.3 监管制度尚不完善

我国现行《公司法》以营利性作为传统商业公司的本质特征,且社会责任条款为倡导性规则。当二者发生冲突时,董事往往会优先保障利润最大化。而社会企业的公益性特质要求其把追求公司的社会目标放在首位,因而对董事的信义义务要求更高。《公司法》虽建立了对董事问责的股东代表诉讼制度,但并未将社会责任列为董事的法定义务,因此董事就算怠于履行社会职责,也不能成为股东代表提起诉讼的理由,说明内部问责机制并不够完善。除此之外,目前我国没有专门负责监管社会企业的正式机构,各地区相关政策仅以鼓励社会企业发展为目标,对其治理监督关注度不高,监管力度还远远不够。

2 英美两国社会企业法律规制经验

2.1 英国社会企业法律规制经验

英国是目前世界上社会企业最发达的国家之一。英国为促进社会企业发展,专门增设了一种新的法律形式,也是英国最具代表性的社会企业形式,即社区利益公司(Community Interest Company)。在英国的实践中,“社区”代表的一类人或者一个地区,一般是拥有共同特点的个人或集体的结合[10]。社区利益公司是有限公司的一种特殊形式,是有限公司与非营利组织的结合体,其商业活动以社区利益为目标。

英国于2005年正式颁布了《社区利益公司规定》,旨在为社区利益公司建立专门的公益保障机制,使其与普通公司的法律规制得以区分,从而促进社区利益公司的规制执行力。社区利益公司法律制度提供了以下几点规制经验:

2.1.1 社区利益测试制度

社区利益测试制度包含设立时的准入测试和设立后的年度审核评估两部分内容。通过准入测试是成为社区利益公司的前提条件,可以帮助监管人快速淘汰不合格的申请人。公司设立之后,监管人每年都会对其进行审核,公司须向监管人提交一份年度社区利益报告,以确保公司能够持续通过社区利益测试。监管人通过监管社区利益公司的经营活动和受益范围,督促其社区利益目标的持续实现。这一制度不仅规定了社区利益公司各项指标的成果要求,也保障了其公益目标的顺利实现。

2.1.2 资产锁定制度

资产锁定制度是英国社区利益公司法的最核心制度,也是区分于其他国家对社会企业法律规制的最显著特征。资产锁定制度是针对社区利益公司资产转移和分配的限制制度。在资产转移方面,社区利益公司原则上只能按照市场价值转移给章程中已规定或被监管人同意的资产锁定机构,不能转移给普通商业组织[11];在利润分配方面,法律针对社区利益公司设置了最高总股息和绩效利息支付上限,对利润分配的限制也经过多次调整,以确保利益与公益的平衡。这一制度既保证了社区利益公司的营利性,又达到了其服务社会的目的。

2.1.3 外部监管制度

英国为社区利益公司设立了专门的监管机构——社区利益公司监管人。监管人作为一个独立部门,监管贯穿了社区利益公司发展的始终,即准入阶段、运营阶段和退出阶段。在准入阶段,监管人需要评估申请人是否能通过社区利益测试以及是否符合设立登记的条件;在运营阶段,监管人每年根据公司递交的社区利益年度报告进行实质核验,检验其能否能通过社区利益测试,判断公司是否持续符合社会利益。对于不符合要求的行为,监管人有权依照法律规定进行干预;在退出阶段,若章程没有规定资产锁定实体,监管人有权决定剩余财产的去向[12]。这一制度有利于从外部监督社区利益公司平衡好社会利益与公司盈利,及时纠正其可能发生的偏离公益目标的行为,提升公众对社会利益公司的信任。

2.1.4 税收优惠制度

英国政府于2002年出台了社会投资税收减免计划,投资者最高可享受25%的税收减免;2014年英国政府又引入了社会投资税收减免计划,社区利益公司投资者最高可享受30%的减免。以上税收优惠只针对社区利益公司的投资者,以此来增加社区利益公司的投资吸引力,改善社会投资的税务及立法环境,促进社区利益公司的发展,但对于社区利益公司本身营业收入并不适用税收优惠制度。

2.2 美国社会企业法律规制经验

美国属于联邦制国家,各州根据当地社会企业发展实际出台配套的法律规制,因此各州对于社会企业的命名、形式、规范、内容等方面都不尽相同,美国最具代表性的社会企业类型为共益公司。美国各州共益公司法内容不尽相同,但大多数都以《示范共益公司法》为范本,部分州在其基础上作出了灵活性调整[13]。以共益公司相关法案规制为重点研究,发现以下几点法律规制的经验。

2.2.1 明确公益目标

美国法律制度要求社会企业在公司章程中明确其是以创造一般公共利益为目标,但法律对公益目标的规定较为宽泛,因此难以被统一认定。共益公司可根据实际情况灵活修订章程以追求特定的公共利益,但要经过绝对多数的股东同意。同时公司确定的公益目标应具有实际执行力,并有切实产生社会效益的可能性。

2.2.2 社会企业认证制度

美国社会企业在缺乏官方注册制度时,采取了民间机构认证制度。非政府组织B-Lab创造的认证系统具有先导性且影响力较大,但由于法案并未明确规定第三方机构和采用的第三方标准,企业拥有较大市场选择权,只要通过选定的评估系统认证即可成为社会企业[14]。该制度在官方注册制度缺位时起到了关键作用,更具市场性和灵活性。

2.2.3 外部监管制度

共益公司的财务报表无法反映公益绩效,因此美国各州相关法案均要求共益公司定期披露公益报告。为使监管制度更为严格,美国采用以第三方标准来评估公益绩效的方式,其中B-Lab评估体系比较具有代表性。共益公司每年都要向相关部门提交包含第三方评估结果的年度利益报告并供股东查阅和挂网公示[15]。此制度有利于股东、利益相关者和社会大众对公司公益目标执行情况进行监督,也有助于吸引更多的投资者。

2.2.4 公益履行诉讼制度

共益公司以追求社会公益为目的,应对董事、高管的经营决策行为予以规制。大多数州法案都赋予了股东监管董事和高管经营行为决策权,当经营决策行为不符合公益目标时,股东可以提出公益履行诉讼,以保证公益目得以实现。部分州法案也把这一监管权利赋予了公司自身和利益相关者,这一诉讼能够倒逼制度可以督促董事和高管以社会公益为目标作出经营决策,积极履行公益职责。

2.3 域外社会企业的经验启示

英美两国在社会企业法律规制方面有较为丰富的经验,我国可以根据域外不同法律制度的利弊,制订出符合我国国情的社会企业法律规制。在立法模式上,美国许多州是在公司法中单设一个章节来增设规制,而英国则是单独出台一部《社区利益公司法》;在规制程度上,美国社会企业认证门槛较低,组织形式较为丰富,法律并未从资产处置和利润分配等方面进行限制,且其主要通过信息披露和公益履行诉讼制度来保障社会目的的实现,有利于吸引投资涌入,促进社会企业发展;英国长期致力于慈善事业,对非营利组织相关法律规定也更为完善,《社区利益公司法》也是在非营利组织相关规定基础上进行的制度设计,因此英国对社会企业的规制较多,包括社区利益测试制度、资产锁定制度、利润分配限制、监管人制度等,有利于社会企业在实践中发挥积极作用。

我国立法尚未对社会企业作出正式规定,对非营利组织的相关规定也尚未完善,实践中组织形式为公司的社会企业占大多数。因此笔者认为可以参照美国的立法模式,结合《公司法》修订的背景,在《公司法》中专设一章对社会企业进行规制。具体制度设计可以参照英美两国的经验,如在认证制度上,要求社会企业在章程中明确其社会目的,并需要通过认证测试;在内部治理上,借鉴资产锁定制度和利益分配限制制度以保障社会企业的资产营利性与公益性并存;在外部监督上,信息披露和公益诉讼制度也可为我国社会企业立法提供一定思路。

3 我国社会企业法律规制优化建议

社会企业可以帮助解决弱势群体就业、生态破坏等社会问题,我国应加快推进相关立法,大力支持社会企业发展,保障社会企业稳定发挥积极的社会作用。本文借鉴上述国外社会企业立法经验,针对我国公司型社会企业法律规制的不足,对优化社会企业法律规制提出以下几点建议。

3.1 构建社会企业认证制度

3.1.1 确认法律地位

我国相关立法应赋予社会企业统一、明确的概念定义和界定范畴,这是确认其法律地位和对其予以认证的基础。我国现行《民法典》并未对社会企业做出特别的组织形式规定,应根据社会企业在我国的实际发展情况,在《公司法》中明确其法律地位。立法过程中无需为社会企业创设为一种新的组织形式,企业的法律地位也并不会因为认证为社会企业而发生变化,因为社会企业本质上就是一种标识性符号[16]。传统企业认证为社会企业后能够享受优惠政策,但也会受到社会目的的限制。

3.1.2 建立认证体系

目前我国对社会企业的认证标准并未统一,因此有必要通过立法建立一套完整的社会企业认证体系,包含认证机构、认证标准和认证方式等方面。在认证机构方面,我国民间机构认证发展尚不成熟,由民政部门牵头开展社会企业认证工作更为适宜,各个地区可以在民政部门的指导下组成社会企业认证小组,由认证小组负责对社会企业进行认证;在认证标准方面,我国应在吸收国外先进经验的基础上,立足于我国社会企业的发展现状和法律环境,制订符合实际情况的认证标准。认证标准可以包含以下几个方面:①明确目标公益。企业应在章程中明确具体的公益目标,公益目标应符合法律规范且具有可实现性。②收入可持续。这是要求社会企业自身具有商业造血能力,与高度依赖慈善捐赠和政府帮扶的非营利组织有一定区别。③利润分配限制。在立法中应明确对于利润分配的上限,确保社会目的得以实现,避免股东利益最大化。④公益效果显著。社会企业要以创造社会效益为己任,通过商业运营和政府支持获取资金,尽可能实现更多的社会价值;在认证方式方面,我国可以借鉴英国的认证方式,以认证标准为基础,建立适合我国的社会企业测试制度[17]。除此之外,根据我国部分地区社会企业的实践经验,还可以对社会企业采取分级认证方式,根据星级评定结果给予其不同程度的奖励待遇,激励社会企业稳步发展。

3.2 完善社会企业治理机制

3.2.1 明确公益目标

社会企业设立之初,营利目标和公益目标并存,平衡好营利目标和公益目标是社会企业的关键。若对营利目标和公益目标之间的关系赋予企业较大自主性,则其与“企业的社会责任”区别不大,立法中应规定公益目标在社会企业中的优先地位,并在企业章程中予以明确。在立法初期,可以对社会公益目标作相对概括的解释,以鼓励社会企业的设立,促进我国社会企业的规模发展。在立法中后期,还应细化公益目标的范畴,即要求有确定的受益群体和可实现的社会效益,避免因公益目标是否达到社会企业的标准而产生争议。

3.2.2 约束资产使用

为了保障社会企业资产主要用于实现公益目标,我国可以参照英国社区利益公司法,制定资产锁定制度。资产锁定是指对于组织资产的专用性限制,即资产的使用应符合章程中公益目的的约束。资产锁定制度主要可以从资产转移、解散分配财产2个方面构建。在资产转移方面,社会企业必须以市场价格将资产转移给同类型的社会企业或慈善组织等非营利组织,且受让方必须有明确且可行的社会目的;在解散分配财产方面,我国《民法典》规定了非营利组织剩余财产的分配方式,我国社会企业在解散分配财产方面也应做出上述规定,即社会企业终止时,剩余财产只能转移给章程中社会目的类似的资产锁定实体,并继续将资产用于公益目的的实现。

3.2.3 限制利润分配

为解决股东营利需求和社会企业公益目的间的矛盾,立法应限制社会企业的利润分配。我国可以参照域外国家的做法,在《公司法》中对利润分配进行原则性限额规定,即对利润分配制定一个大致的限制比例,既能保障投资者的积极性,又能保证社会企业公益目标的实现。企业可以在章程中根据地区差异、行业需求、经营风险等要素对限制比例做出具体规定,但不能超过《公司法》中利润分配的上限。

3.3 健全社会企业监管体系

3.3.1 强化内部监督机制

董事的经营决策行为应把公益目标作为首要衡量标准,这也是社会企业内部监督的重点。董事的决策行为不仅要考虑到股东的利益,还要考虑到更广泛的利益相关者的利益。因此应在《公司法》中扩充董事的信义义务和公益职责,并将《公司法》中倡导式规定的社会责任转变为规范式结构,这不仅要包含以公益目标为内核的行为规范,还应包括公益效益的结果规范。在公司持续经营中,若董事做出偏离公益目标的经营决策行为,《公司法》应赋予利益相关者提起公益履行诉讼的权利,不仅仅包括对董事的追责诉讼,还应包括对社会企业资格否认的公司形式变更诉讼[18]。针对董事是否履行公益职责的评判标准,除了以信息披露报告作为事实依据之外,立法中还应设立概括性的“目标判断标准”,即任何完全民事行为能力人是否认同董事的行为符合公司公益目标,具体评判交由司法裁量。建立公益履行诉讼制度可以倒逼董事尽信义义务,积极履行公益职责,使社会企业持续实现公益目标和公益效益。

3.3.2 完善信息披露机制

社会企业外部监管制度的构建应以信息披露为关键。由于财务报表无法反映社会企业的公益绩效,因此我国可以借鉴美国的年度公益报告制度。立法应明确规定年度公益报告的必要记载事项以及各要素需要达到的标准,年度公益报告中除需载明利润分配情况、上市公司董事、监事和高级管理人员的福利与薪酬及关联交易等一般公司的信息披露要求之外,还需载明公益活动内容及实际公益绩效,且应符合真实性、完整性、针对性的要求。我国第三方民间机构发展尚不成熟,可规定由政府部门牵头组织其来对年度公益报告来进行评估核查。每年的年度公益报告应在公司以及民政部门网站上公开,供股东、利益相关者及其他社会公众查阅监督,促进社会效益透明化。

4 结语

社会企业的数量逐年攀升,公司型社会企业作为社会企业的主要组织形式,构建公司型社会企业法律规制是优化法治营商环境、促进公司型社会企业发展的关键环节。本文借助《公司法》修改的契机,提出应在《公司法》中明确对公司型社会企业进行规制的方向和方式,这对于确立社会企业的法律地位、构建完善的社会企业法律规制体系、发挥社会企业在社会治理中的积极作用以及构建良好的法治化营商环境具有重要的参考价值。